歐盟民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)*

房樂憲 王玉靜

[內(nèi)容提要]太空是國際戰(zhàn)略競(jìng)爭制高點(diǎn)，太空領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)競(jìng)爭不斷加劇。在此背景下，歐盟不斷調(diào)整與完善太空政策框架，注重民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)，提高跨部門的協(xié)同效應(yīng)。近年來歐盟相關(guān)理念和政策行動(dòng)進(jìn)一步明確和細(xì)化：更加重視以需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)資金支持；積極鼓勵(lì)各種市場(chǎng)主體，活躍航天市場(chǎng)；以創(chuàng)新為動(dòng)力，更加重視發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)；健全機(jī)制規(guī)則，推動(dòng)共同標(biāo)準(zhǔn)；通過啟動(dòng)旗艦項(xiàng)目，推動(dòng)行業(yè)協(xié)同和交叉融合。歐盟強(qiáng)化民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同發(fā)展是系列因素綜合作用的體現(xiàn)，具有重要戰(zhàn)略意義，特別是有助于減少歐盟對(duì)外在相關(guān)領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)依賴，提升其行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位；有助于激發(fā)其在相應(yīng)領(lǐng)域革命性創(chuàng)新，保持歐洲全球標(biāo)準(zhǔn)制定者的地位。同時(shí)，相應(yīng)舉措也將在歐盟成員國和主要伙伴國層面激發(fā)出更為積極的協(xié)同效應(yīng)，更切實(shí)地推進(jìn)歐盟的戰(zhàn)略自主性建設(shè)。

加強(qiáng)民用和國防太空項(xiàng)目的協(xié)調(diào)是歐盟太空政策框架的重要理念。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩近期表示，要“確保民用、國防和航天工業(yè)之間的交叉融合”，并“注重改善航天、國防與安全之間的關(guān)鍵聯(lián)系”。,European Commission,Feb.22,2021,p.1.2020年3月，歐委會(huì)發(fā)布《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》，明確提出“尋求民用、航天和國防工業(yè)之間的協(xié)同作用”。,European Commission,March 10,2020,p.14.2021年2月，歐委會(huì)出臺(tái)《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)計(jì)劃》政策文件，進(jìn)一步勾畫了促進(jìn)歐盟民用、國防和航天工業(yè)強(qiáng)大協(xié)同發(fā)展的具體路線圖。審視歐盟加強(qiáng)協(xié)同的主要行動(dòng)，探析相關(guān)行動(dòng)的深刻動(dòng)因，有利于更深入理解歐盟在該領(lǐng)域的戰(zhàn)略動(dòng)向，對(duì)思考中國航天軍民融合發(fā)展也有重要啟示意義。

一

改善民用、國防和航天計(jì)劃的協(xié)調(diào)，貫穿于歐盟太空政策的變遷。早在2007年，歐盟即確定歐洲太空政策的戰(zhàn)略任務(wù)，尋求滿足民用和國防需求，注重提高太空活動(dòng)的效率，提出加強(qiáng)國防和民用太空方案與技術(shù)之間的協(xié)同作用。,Commission of the European Communities,April 26,2007,pp.4-5.近年來歐盟加大民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)政策支持力度，強(qiáng)化相關(guān)協(xié)同的理念和政策行動(dòng)逐步細(xì)化。

（一）以需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)資金支持。歐盟以民用和國防部門用戶預(yù)期需求為目標(biāo)，力圖形成更有效、更有針對(duì)性的驅(qū)動(dòng)力。2016年《歐洲太空戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，太空服務(wù)要滿足特定優(yōu)先領(lǐng)域的新需求，特別是和氣候變化與可持續(xù)發(fā)展、安全與國防有關(guān)的需求，提出建立專用用戶平臺(tái)，確保相關(guān)開發(fā)由用戶需求驅(qū)動(dòng)。,European Commission,October 26,2016,p.5.在此基礎(chǔ)上，2021年歐盟明確提出通過跨部門的“性能驅(qū)動(dòng)方式”加強(qiáng)對(duì)需求和解決方案的前瞻性和早期識(shí)別。歐盟強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向，促進(jìn)其民用和國防部門的聯(lián)動(dòng)與融合，形成統(tǒng)籌性的太空資產(chǎn)。

為此，歐盟持續(xù)優(yōu)化資金支持方案。2007年《歐洲太空政策》承諾為關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新保證資金，最大限度發(fā)揮與非航天技術(shù)的協(xié)同作用。,Commission of the European Communities,April 26,2007,p.8.2013年《歐洲太空產(chǎn)業(yè)政策》要求更好利用采購政策，盡早協(xié)調(diào)歐委會(huì)和歐洲航天局聯(lián)合資助的項(xiàng)目，確保開發(fā)和運(yùn)行階段之間順利過渡。,European Commission,Feb.28,2013,p.24.歐盟“2021～2027多年期財(cái)政框架”加大對(duì)民用、國防和航天應(yīng)用技術(shù)投資，通過“歐洲地平線”“數(shù)字歐洲”“連接歐洲設(shè)施”計(jì)劃，以及跨部門技術(shù)采購，提供更便利融資方式，為協(xié)同增效提供機(jī)會(huì)。著眼2022年工作計(jì)劃，歐委會(huì)協(xié)調(diào)歐盟計(jì)劃和政策工具，啟動(dòng)融資行動(dòng)，促進(jìn)太空、國防和相關(guān)民用工業(yè)的協(xié)同?？傊?，歐盟要促進(jìn)融資為太空產(chǎn)業(yè)保證資金，并通過資助項(xiàng)目的優(yōu)化統(tǒng)籌，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同增效。

（二）鼓勵(lì)多種市場(chǎng)主體，活躍航天市場(chǎng)。初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)等重要市場(chǎng)主體目前在歐洲國防和安全市場(chǎng)的參與程度整體上仍然較低。鑒于初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)等市場(chǎng)主體的潛力，歐盟認(rèn)為有必要為其從民用工業(yè)進(jìn)入國防工業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)?！稓W洲太空政策》強(qiáng)調(diào)，中小企業(yè)對(duì)創(chuàng)新和開拓新市場(chǎng)至關(guān)重要，它們?cè)谛聭?yīng)用程序和服務(wù)開發(fā)中發(fā)揮重要作用。,Commission of the European Communities,April 26,2007,p.10.2016年《歐洲太空戰(zhàn)略》也支持航天初創(chuàng)企業(yè)，促進(jìn)歐洲各地航天中心和集群的出現(xiàn)。從2021年下半年起，歐委會(huì)宣布針對(duì)初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)、研究與技術(shù)組織的行動(dòng)計(jì)劃和政策工具，提供融資機(jī)會(huì)、技術(shù)支持和業(yè)務(wù)加速服務(wù)，并為它們進(jìn)入國防、航天或其他相關(guān)民用市場(chǎng)提供便利。歐盟鼓勵(lì)初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)更好了解國防市場(chǎng)的潛在商業(yè)機(jī)會(huì)，調(diào)整產(chǎn)品或商業(yè)模式，適應(yīng)這些市場(chǎng)的特殊性。同時(shí)，歐盟重視研究與技術(shù)組織在支持中小企業(yè)創(chuàng)新方面發(fā)揮重要作用。此外，歐盟建立多語種互動(dòng)工具促進(jìn)企業(yè)融資；按照歐盟工業(yè)戰(zhàn)略設(shè)想，支持建立歐洲數(shù)字創(chuàng)新中心；組織創(chuàng)業(yè)實(shí)驗(yàn)室、創(chuàng)新論壇等?？傮w上，歐盟將通過積極引導(dǎo)，幫助初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)、研究與技術(shù)組織，促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同配合。

（三）以創(chuàng)新為動(dòng)力，發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)。歐盟以創(chuàng)新為動(dòng)力加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同。早在2007年，歐盟就將創(chuàng)新與識(shí)別關(guān)鍵技術(shù)列為工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)利用多用途技術(shù)，減少對(duì)非歐洲供應(yīng)者的關(guān)鍵技術(shù)依賴。歐盟把“確保技術(shù)的非依賴性和獨(dú)立進(jìn)入太空的能力”列為目標(biāo)之一，并提出具體行動(dòng)支持研究與創(chuàng)新。,European Commission,Feb.28,2013,pp.15-18.近期更強(qiáng)調(diào)使創(chuàng)新更系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)多種用途，發(fā)掘研究人員和初創(chuàng)企業(yè)的巨大創(chuàng)新潛力。為此，歐盟提出通過創(chuàng)新與關(guān)鍵技術(shù)促進(jìn)協(xié)同的多種方式：針對(duì)關(guān)鍵技術(shù)，發(fā)起創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟；從2021年6月起，歐委會(huì)與成員國共同設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全能力中心，加強(qiáng)該中心與歐洲防務(wù)基金、歐盟空間計(jì)劃在網(wǎng)絡(luò)安全上的協(xié)同；計(jì)劃于2022年上半年推出“創(chuàng)新孵化器”，支持新技術(shù)，并塑造兩用創(chuàng)新；提供創(chuàng)新資金促進(jìn)非傳統(tǒng)行為體的參與，吸引初創(chuàng)企業(yè)，促進(jìn)解決方案的交叉融合。,European Commission,Feb.22,2021,pp.8-14.

關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新是歐盟創(chuàng)新努力的核心。歐盟確定了國防、航天和相關(guān)民用工業(yè)中具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵技術(shù)，涵蓋電子與數(shù)字、制造業(yè)、航天航空、健康、能源等部門，涉及人工智能、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)防護(hù)、量子技術(shù)、納米技術(shù)等。歐盟據(jù)此制定關(guān)鍵技術(shù)路線圖，綜合考慮政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)界和民間社會(huì)等利益相關(guān)者；建立關(guān)鍵技術(shù)觀測(cè)站，定期監(jiān)測(cè)和分析關(guān)鍵技術(shù)及潛在應(yīng)用；強(qiáng)調(diào)將技術(shù)路線圖作為一種靈活工具，支持民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同的戰(zhàn)略規(guī)劃。,European Commission,Feb.22,2021,pp.9-10.《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)計(jì)劃》也是歐盟首次在國防、太空和民用協(xié)同方面為潛在變革性技術(shù)提供資金。以確定的關(guān)鍵技術(shù)為基礎(chǔ)，歐盟試圖以更廣泛的技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求為目標(biāo)，協(xié)調(diào)融資工具和政策需求，在相關(guān)行動(dòng)中產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

（四）健全機(jī)制規(guī)則，推動(dòng)共同標(biāo)準(zhǔn)。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，歐盟日益重視相關(guān)機(jī)制規(guī)則和程序的優(yōu)化。《歐洲太空政策》要求與安全和國防有關(guān)的不同行為體建立信息交換機(jī)制，提供加強(qiáng)協(xié)調(diào)和協(xié)同的機(jī)會(huì)。,Commission of the European Communities,April 26,2007,p.13.航天系統(tǒng)的許多物品與技術(shù)具有民用和軍事雙重性質(zhì)，要受歐盟內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和兩用出口管制監(jiān)管框架的制約。歐盟自2012年起簡化規(guī)則和程序，促進(jìn)歐盟內(nèi)部具有軍事性質(zhì)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)讓，并密切監(jiān)測(cè)兩用出口管制制度的運(yùn)作及其對(duì)航天工業(yè)的影響。新機(jī)制的建立和已有規(guī)則的簡化，為歐盟加強(qiáng)相關(guān)協(xié)同創(chuàng)造了條件。

推動(dòng)共同標(biāo)準(zhǔn)也是歐盟促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要途徑。歐盟強(qiáng)調(diào)利用多用途技術(shù)和共同標(biāo)準(zhǔn)，共享和匯集歐洲民用和軍用航天項(xiàng)目資源，力爭實(shí)現(xiàn)更具成本效益的解決方案。2022年底之前，歐委會(huì)將與其他主要利益攸關(guān)方密切合作，促進(jìn)現(xiàn)有民防混合標(biāo)準(zhǔn)的使用和新標(biāo)準(zhǔn)的制定。歐盟還計(jì)劃積極推廣最佳實(shí)踐做法，包括定義和協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)、共同商定測(cè)試協(xié)議和歐盟行為守則等。

（五）啟動(dòng)旗艦項(xiàng)目，促進(jìn)交叉融合。歐盟還通過啟動(dòng)相關(guān)旗艦項(xiàng)目，在具體領(lǐng)域開發(fā)協(xié)同潛力，探索發(fā)揮協(xié)同作用的最佳方式。這些項(xiàng)目支持關(guān)鍵技術(shù)，并為重要的社會(huì)或戰(zhàn)略性挑戰(zhàn)提供解決方案。通過“地平線2020”計(jì)劃，歐盟支持在歐洲層面利用航天研究的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)研發(fā)活動(dòng)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)，補(bǔ)充歐洲航天局和成員國促進(jìn)協(xié)同的方案。,European Commission,Feb.28,2013,p.17.根據(jù)《協(xié)同行動(dòng)計(jì)劃》，歐盟要啟動(dòng)三個(gè)旗艦項(xiàng)目：歐盟無人機(jī)技術(shù)、基于集成量子加密技術(shù)的歐盟天基全球安全通信系統(tǒng)、空間交通管理。鑒于其規(guī)模影響及對(duì)歐洲技術(shù)主權(quán)和更廣泛社會(huì)的潛在利益，每個(gè)旗艦項(xiàng)目都可能成為“游戲規(guī)則的改變者”。,European Commission,Feb.22,2021,p.16.這些旗艦項(xiàng)目將展現(xiàn)技術(shù)在歐盟具體項(xiàng)目中的應(yīng)用，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同增效和交叉融合。

總之，歐盟近年來在太空政策和行動(dòng)上更加關(guān)注加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同作用，并逐步采取了具體化、多樣化的舉措。其中，歐盟早期政策對(duì)協(xié)同行動(dòng)重視相對(duì)不足、強(qiáng)調(diào)不多，所涉舉措較為零散，比較欠缺系統(tǒng)的解決思路。而2021年新發(fā)布的《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)計(jì)劃》是歐盟首次制定的關(guān)于民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策文件，系統(tǒng)構(gòu)建了相關(guān)領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新的政策框架，行動(dòng)計(jì)劃更加明確。

二

歐盟加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)有深層次的動(dòng)因，具體而言，主要表現(xiàn)為以下四點(diǎn)。

第一，民用、國防與航天部門之間有著協(xié)同增效和相互促進(jìn)的潛力，也有產(chǎn)生革命性創(chuàng)新的巨大潛力，這成為歐盟特別看重的重要因素。隨著相關(guān)領(lǐng)域新科技的不斷發(fā)明和突破，歐盟更清楚地認(rèn)識(shí)到民用、國防和航天工業(yè)可以互相借鑒研究成果，正如在軍事實(shí)驗(yàn)室使用的無線電波被用于廚房烤箱，最初為日常衣物開發(fā)的尼龍搭扣已被應(yīng)用于太空飛船，用來在失重狀態(tài)下固定物體。在民用、國防和航天工業(yè)之間建立適當(dāng)?shù)某绦蚝蜋C(jī)制，有助于避免代價(jià)高昂的重復(fù)研究，提高投資有效性，節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)投入互補(bǔ)和成果共享。歐盟尤其重視推動(dòng)許多國防研究的副產(chǎn)品成功進(jìn)入民用市場(chǎng)，從而滿足市場(chǎng)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。在遵守歐洲防務(wù)基金規(guī)則的同時(shí)，歐盟致力于最大限度地利用國防帶來的民用紅利，以利于歐盟產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力和歐盟公民。同時(shí)，在知識(shí)全球化和數(shù)據(jù)普及的推動(dòng)下，隨著民用技術(shù)的成本降低，傳統(tǒng)的從國防到民用的研究范式正在迅速改變，數(shù)字技術(shù)等新興技術(shù)也為國防提供了巨大的潛力。新興技術(shù)的普及為歐盟計(jì)劃和相關(guān)工具之間的協(xié)同創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)。人工智能、微電子、云數(shù)據(jù)和機(jī)器人技術(shù)等許多新領(lǐng)域的創(chuàng)新，通常來自初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)和研究與技術(shù)組織，但這類企業(yè)和組織可能尚未意識(shí)到其傳統(tǒng)行業(yè)之外的潛在應(yīng)用，它們?cè)趪朗袌?chǎng)和安全市場(chǎng)的參與度仍然很低。鑒于這類組織的潛力，歐盟強(qiáng)調(diào)有必要為其提供融資便利，創(chuàng)造從民用到國防的更多機(jī)會(huì)。民用、國防和航天工業(yè)的交叉碰撞，則有助于為產(chǎn)生革命性創(chuàng)新提供新機(jī)遇。

第二，歐盟意識(shí)到民用、國防和航天部門的協(xié)同面臨多重挑戰(zhàn)與限制，亟待針對(duì)性的政策指導(dǎo)和相應(yīng)機(jī)制完善。歐盟意識(shí)到歐洲航天工業(yè)中民用和國防部門的協(xié)同依然明顯不足，這阻礙了歐洲航天力量的崛起。同時(shí)，航天部門和非航天部門之間缺乏有效的相互交流，限制了雙方的聯(lián)合研發(fā)活動(dòng)和技術(shù)吸收能力。長期以來，歐盟太空政策以多層次和碎片化的決策體系為特征，歐盟需要通過其“多層治理體系”，逐層收集各類社會(huì)階層和各成員國的利益訴求，最后才能形成自己的政策，各利益攸關(guān)方頻繁互動(dòng)使決策的參與趨于多元化，具體運(yùn)作則趨于碎片化。復(fù)雜且碎片化的治理體系導(dǎo)致歐盟在太空領(lǐng)域缺失持續(xù)的政治動(dòng)力，在政治層面對(duì)太空領(lǐng)域沒有確定明確的長期愿景或抱負(fù)。Vincent Reillon,,European Parliamentary Research Service,January 2017,p.33.促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)的交叉融合則有助于解決其民用和國防創(chuàng)新格局的碎片化問題，也有助于歐盟該領(lǐng)域政治共識(shí)和長期愿景的進(jìn)一步明晰。此外，網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)、監(jiān)管障礙、國際市場(chǎng)缺乏公平的競(jìng)爭環(huán)境、研究和測(cè)試基礎(chǔ)設(shè)施昂貴、獲得關(guān)鍵材料和零部件的困難、歐洲既有標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證的不完善等，都限制著民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同發(fā)展。歐盟迫切需要出臺(tái)針對(duì)現(xiàn)有多重挑戰(zhàn)和限制的政策手段，進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策調(diào)整成為必然。

第三，民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同符合歐盟的工業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟將其視為有助于支持歐洲工業(yè)基礎(chǔ)的戰(zhàn)略性舉措。國防和航天等工業(yè)面臨著前所未有的全球競(jìng)爭和新的機(jī)遇。歐盟認(rèn)為國防和航天部門對(duì)歐洲的未來至關(guān)重要，但歐盟內(nèi)部國防工業(yè)的碎片化使歐洲的下一代關(guān)鍵國防能力受到質(zhì)疑，這將削弱歐盟的戰(zhàn)略主權(quán)及其作為安全提供者的能力，因而強(qiáng)化歐洲產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略主權(quán)是《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》行動(dòng)計(jì)劃之一。,European Commission,March 10,2020,p.13.促進(jìn)民防協(xié)同的相關(guān)政策是在強(qiáng)化歐洲工業(yè)和戰(zhàn)略主權(quán)的目標(biāo)指導(dǎo)下出臺(tái)的。通過尋求民用、國防和航天工業(yè)之間的協(xié)同作用，歐盟將更有效地利用資源和技術(shù)，并創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)濟(jì)。歐盟此前已經(jīng)意識(shí)到太空政策的經(jīng)濟(jì)意義。太空領(lǐng)域在歐洲已然成為一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)，在商業(yè)、就業(yè)、民用等方面創(chuàng)造了巨大價(jià)值。例如，“伽利略”項(xiàng)目和“哥白尼”項(xiàng)目已被用于軍事目的、環(huán)境保護(hù)等，實(shí)現(xiàn)了民用、國防和航天工業(yè)的交叉融合。太空技術(shù)及相關(guān)應(yīng)用是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。歐洲航空航天和國防工業(yè)系統(tǒng)年?duì)I業(yè)額高達(dá)3760億歐元，擁有4.4萬家公司和150萬名員工。,European Commission,Feb.22,2021,pp.3-4.因此，在太空領(lǐng)域融合民用和國防技術(shù)，符合歐盟保持并不斷提升其強(qiáng)大工業(yè)基礎(chǔ)能力的戰(zhàn)略需要。

第四，國際技術(shù)競(jìng)爭的加劇和歐盟太空產(chǎn)業(yè)對(duì)外部市場(chǎng)的依賴，也極大刺激了歐盟加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同的相關(guān)行動(dòng)。當(dāng)前世界航天大國大都制定了各自的太空政策，加緊提升航天能力，甚至出現(xiàn)了太空軍備競(jìng)賽的趨勢(shì)。在民用和國防領(lǐng)域，歐盟也面臨巨大競(jìng)爭壓力。歐盟除了持續(xù)關(guān)注美俄傳統(tǒng)太空強(qiáng)國的技術(shù)優(yōu)勢(shì)外，作為新興經(jīng)濟(jì)體的中國近年來航天工業(yè)快速發(fā)展勢(shì)頭也成為其關(guān)注重點(diǎn)。世界主要大國都意識(shí)到太空已成為國際戰(zhàn)略競(jìng)爭制高點(diǎn)，具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵技術(shù)至關(guān)重要。歐盟進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同行動(dòng)，正是通過民用、國防和航天工業(yè)的交叉融合，激發(fā)其獨(dú)立開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的潛力，并在可能情況下尋求這些關(guān)鍵技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)，歐盟對(duì)太空產(chǎn)業(yè)的外部市場(chǎng)有很強(qiáng)的依賴，歐洲太空產(chǎn)業(yè)中45%的產(chǎn)品和服務(wù)是為境外市場(chǎng)提供的。這種狀況顯然不符合歐盟正在刻意追求的所謂戰(zhàn)略自主需要。為了在外部市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭中立足，歐盟必須保持太空產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，出臺(tái)新的政策框架，推動(dòng)民用、國防和航天工業(yè)中的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新便是必然之策。

三

歐盟加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)旨在激發(fā)歐洲的技術(shù)創(chuàng)新與變革，其中蘊(yùn)含的戰(zhàn)略含義值得關(guān)注。

首先，在民用、國防和航天工業(yè)之間產(chǎn)生強(qiáng)大的協(xié)同作用，有助于減少歐盟的關(guān)鍵技術(shù)依賴，并提升其行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。早在2007年，歐盟就已意識(shí)到，太空系統(tǒng)是展示其獨(dú)立性和準(zhǔn)備承擔(dān)全球責(zé)任的戰(zhàn)略資產(chǎn)。,Commission of the European Communities,April 26,2007,p.4.太空對(duì)歐洲越來越具有戰(zhàn)略重要性，它強(qiáng)化了歐洲作為更強(qiáng)大的全球參與者的作用。隨著歐盟愈加重視太空競(jìng)爭，歐盟認(rèn)為日益嚴(yán)峻的變化與挑戰(zhàn)使得民用和國防之間的協(xié)同日益重要，重申需要更好利用這些協(xié)同效應(yīng)。,European Commission,October 26,2016,p.8,p.10.近年來，歐盟為應(yīng)對(duì)所面臨的多重危機(jī)和外部主要競(jìng)爭對(duì)手的技術(shù)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，特別強(qiáng)調(diào)其戰(zhàn)略自主性建設(shè)。歐盟的戰(zhàn)略自主追求加速向高新技術(shù)領(lǐng)域擴(kuò)展，歐盟也意識(shí)到發(fā)展空間技術(shù)與歐洲防務(wù)對(duì)戰(zhàn)略自主的重要意義。歐委會(huì)主席馮德萊恩在2019年的政治指導(dǎo)方針中強(qiáng)調(diào)，“歐洲在一些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)主權(quán)為時(shí)不晚?！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="jz_4_42" style="display: none;">,European Commission,Feb.22,2021,p.8.《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》也指出，“歐洲的戰(zhàn)略自主是為了減少歐洲最需要的東西對(duì)其他國家的依賴?！?span id="j5i0abt0b" class="footnote_content" id="jz_5_42" style="display: none;">,European Commission,March 10,2020,p.13.歐盟呼吁在民用、國防和航天領(lǐng)域的技術(shù)自主，標(biāo)志著歐盟試圖在相應(yīng)領(lǐng)域向戰(zhàn)略自主目標(biāo)邁進(jìn)一步，有利于鞏固并提升其技術(shù)優(yōu)勢(shì)及行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位。

其次，歐盟通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整刺激革命性創(chuàng)新，有利于歐洲保持全球標(biāo)準(zhǔn)制定者的地位。歐盟在制定國際標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，最有利于自身利益。歐盟新政策文件明確表示，跨部門推廣和應(yīng)用共同標(biāo)準(zhǔn)有助于節(jié)約生產(chǎn)運(yùn)行成本、提高運(yùn)營效率，其影響在多國環(huán)境中尤為顯著。,European Commission,Feb.22,2021,p.11.歐盟內(nèi)部提高所應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的一致性，兼顧降低成本與提高效率，為相關(guān)技術(shù)與產(chǎn)品的對(duì)接與轉(zhuǎn)化提供更多機(jī)會(huì)，對(duì)促進(jìn)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同作用有積極意義。然而，開發(fā)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)來說是一項(xiàng)漫長且成本高昂的活動(dòng)，并且安全、國防和航天部門具有高度政治性和戰(zhàn)略性，使得相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制定在歐盟決策中的重要性更為突出。歐盟將促進(jìn)使用現(xiàn)有的民用國防混合標(biāo)準(zhǔn)，并制定適用于民用和國防部門的新標(biāo)準(zhǔn)。例如，“數(shù)字歐洲計(jì)劃”下關(guān)于“歐洲安全數(shù)據(jù)空間”的相關(guān)舉措，將有助于在歐盟層面制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。共同標(biāo)準(zhǔn)的制定可以降低成本，增強(qiáng)互操作性和可理解性，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和協(xié)同作用。歐盟注重通過結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性的方式發(fā)掘技術(shù)創(chuàng)新潛力，技術(shù)的進(jìn)步又將推動(dòng)新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化和一體化，從而有助于歐洲在國際標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

再次，歐盟層面的相關(guān)政策在歐盟成員國和主要伙伴國層面也可能會(huì)激發(fā)類似的積極協(xié)同效應(yīng)。2021年歐盟《民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)計(jì)劃》指出，“促進(jìn)歐盟層級(jí)的協(xié)同作用可能會(huì)在國家和區(qū)域?qū)用嬉l(fā)類似的行動(dòng)”。歐盟將考慮由成員國推動(dòng)的相關(guān)安全和防務(wù)舉措，特別是“戰(zhàn)略指南針”、“年度協(xié)同防務(wù)審查”機(jī)制、“永久結(jié)構(gòu)性合作”等。相關(guān)旗艦項(xiàng)目的實(shí)施也依賴于歐盟成員國的密切合作與支持。此外，歐盟還將考慮與北約的合作，承諾制定一個(gè)共同的跨大西洋方式來保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)，并在技術(shù)、貿(mào)易和標(biāo)準(zhǔn)方面加強(qiáng)合作。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，在防務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)方面合作的第一個(gè)利益相關(guān)者是北約及其標(biāo)準(zhǔn)化辦公室，有助于避免標(biāo)準(zhǔn)制定中的重復(fù)和模糊。歐盟相信“跨大西洋伙伴關(guān)系和與其他志同道合國家的合作可以支持歐盟在這方面的努力”。,European Commission,Feb.22,2021,p.3.例如，歐盟于2021年5月正式同意將美國納入歐盟軍事防衛(wèi)合作計(jì)劃，這也是歐盟首次向非歐盟成員國開放“永久結(jié)構(gòu)性合作”聯(lián)合防務(wù)機(jī)制?？梢?，歐盟期待協(xié)同行動(dòng)從歐洲層面擴(kuò)展到成員國及更廣泛的伙伴關(guān)系，從而使預(yù)期的積極影響有可能顯著增加。

然而，歐盟民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同政策的實(shí)施也面臨諸多不容忽視的制約因素。

其一，歐盟推進(jìn)協(xié)同行動(dòng)過程中，歐盟機(jī)構(gòu)和成員國之間的利益糾葛和政策協(xié)調(diào)仍是關(guān)鍵難題。盡管歐洲航天局擁有技術(shù)能力且其活動(dòng)主要限于上游航天部門，而歐盟擁有監(jiān)管權(quán)限，且向下游航天部門提供更多支持，但是歐盟與歐洲航天局之間仍存在一定緊張關(guān)系。歐盟和歐洲航天局之間財(cái)政規(guī)則的不對(duì)稱也給歐盟旗艦項(xiàng)目的實(shí)施造成額外的限制和困難。同時(shí)，歐盟成員國在建立共同的歐洲太空能力還是保持成員國獨(dú)立的太空能力之間仍然存在分歧。法國等成員國獨(dú)立發(fā)展本國太空項(xiàng)目妨礙了有限資金集中利用的優(yōu)勢(shì)，阻礙歐盟太空與軍事的一體化。正如有觀點(diǎn)認(rèn)為，歐盟太空角色的權(quán)威性、自主性、連貫性都面臨挑戰(zhàn)。因此，歐盟內(nèi)部各方克服分歧推動(dòng)相關(guān)協(xié)同政策的落實(shí)仍面臨不少困難。

其二，歐洲航天工業(yè)中私營和公共部門的角色協(xié)調(diào)問題對(duì)歐盟的協(xié)同行動(dòng)構(gòu)成挑戰(zhàn)?！靶绿者\(yùn)動(dòng)”旨在通過制造壽命相對(duì)較短的輕型衛(wèi)星等方式，降低太空基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)射服務(wù)的成本，推動(dòng)越來越多的私營企業(yè)取代公共機(jī)構(gòu)完成航天項(xiàng)目。這對(duì)歐洲航天領(lǐng)域的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。歐洲私營企業(yè)在航天領(lǐng)域扮演越來越重要的角色，甚至雄心勃勃地要求改變由公共機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的行業(yè)模式，意味著公共航天機(jī)構(gòu)的作用和任務(wù)將被重新界定。Vincent Reillon,,European Parliamentary Research Service,January 2017,pp.31-32.歐盟民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)強(qiáng)調(diào)對(duì)初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)等私營部門的支持，對(duì)公共機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)等不同行為體的協(xié)調(diào)相應(yīng)提出了更高的要求，歐盟是否能及時(shí)提供明晰的任務(wù)規(guī)劃和配套的政策法規(guī)仍有待檢驗(yàn)。

其三，當(dāng)前新冠疫情的流行也會(huì)對(duì)歐盟民用、國防和航天工業(yè)產(chǎn)生深刻影響。航天部門直接受到各國政府采取的封鎖措施的影響，航天機(jī)構(gòu)、制造商、發(fā)射服務(wù)提供商、衛(wèi)星運(yùn)營商、下游公司等航天價(jià)值鏈參與者的活動(dòng)都受到不同程度的擾亂，例如依賴遠(yuǎn)程工作、工廠和發(fā)射場(chǎng)關(guān)閉、供應(yīng)鏈和研發(fā)運(yùn)營中斷、付款延遲、訂單取消、裝備生產(chǎn)和運(yùn)輸成本增加等。一些初創(chuàng)企業(yè)估計(jì)新冠疫情對(duì)其業(yè)務(wù)的某些方面造成了災(zāi)難性影響。歐洲疫情的持續(xù)將對(duì)協(xié)同政策的實(shí)施造成阻礙，進(jìn)而影響其民用、國防和航天工業(yè)進(jìn)一步協(xié)同的效率。因此，歐盟推動(dòng)民用、國防和航天工業(yè)協(xié)同行動(dòng)仍面臨多重局限。

結(jié)語

簡言之，歐盟正日益加強(qiáng)民用、國防和航天工業(yè)的協(xié)同發(fā)展。歐盟近期的《協(xié)同行動(dòng)計(jì)劃》作為更廣泛歐洲議程的一部分，是歐盟推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的重要舉措。值得注意的是，歐盟新政策行動(dòng)以三個(gè)主要目標(biāo)為基礎(chǔ)：增強(qiáng)歐盟相關(guān)計(jì)劃和工具之間的互補(bǔ)性，提高投資效率和成果實(shí)效；推動(dòng)歐盟資助國防和航天領(lǐng)域的研發(fā)，為歐盟公民帶來經(jīng)濟(jì)和技術(shù)紅利；促進(jìn)民用產(chǎn)業(yè)研究成果和民用創(chuàng)新在歐洲防務(wù)合作項(xiàng)目中的應(yīng)用。,European Commission,Feb.22,2021,p.1.主要目標(biāo)與行動(dòng)緊密結(jié)合，反映出歐盟旨在統(tǒng)籌管理、創(chuàng)新發(fā)展、爭取領(lǐng)先地位的戰(zhàn)略意圖。歐盟對(duì)協(xié)同行動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)部署，是落實(shí)歐盟相關(guān)理念的重要戰(zhàn)略舉措。上述新動(dòng)向也特別體現(xiàn)了歐盟在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的重要考量，并具有深刻的戰(zhàn)略含義，有助于增強(qiáng)歐盟相關(guān)政策行動(dòng)的連貫性，進(jìn)一步加強(qiáng)歐盟及其成員國在相應(yīng)領(lǐng)域的競(jìng)爭力和更密切合作。協(xié)同政策的逐步落實(shí)也有助于促進(jìn)歐盟就業(yè)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)增長，特別是增強(qiáng)歐盟在太空領(lǐng)域的戰(zhàn)略自主性，加強(qiáng)歐洲作為全球行動(dòng)者的角色作用。

必須承認(rèn)，歐盟近年來的相關(guān)政策行動(dòng)，體現(xiàn)了歐盟在關(guān)鍵領(lǐng)域的抱負(fù)。歐盟特別重視在更廣范圍、更高層次、更深程度上推進(jìn)其航天軍民融合發(fā)展，為民用、國防和航天工業(yè)互相借鑒研究成果提供最大便利，切實(shí)鼓勵(lì)兩用創(chuàng)新；歐盟也在不斷完善相關(guān)政策體系，更加重視提高投資效率，推動(dòng)各項(xiàng)計(jì)劃和政策工具之間的互補(bǔ)性和協(xié)同作用；特別是通過多方融資和機(jī)制優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵變革性技術(shù)突破，努力追求在關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域減少對(duì)外部依賴，掌握更多技術(shù)自主權(quán)。總體上，相關(guān)舉措有很強(qiáng)前瞻性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，其后續(xù)動(dòng)向值得關(guān)注。○