后脫歐時(shí)代“全球英國(guó)”外交戰(zhàn)略及其前景

曲 兵 王 朔

[內(nèi)容提要] 英國(guó)約翰遜政府將“全球英國(guó)”作為后脫歐時(shí)代對(duì)外政策的目標(biāo)，宣稱要利用重新獲得的自主權(quán)，在國(guó)際舞臺(tái)上積極作為，維系英國(guó)具有全球影響力的大國(guó)地位。然而在實(shí)踐中，“全球英國(guó)”面臨諸多挑戰(zhàn)，甚至陷入左右為難的選擇困境。其原因有多個(gè)方面，主要是“全球英國(guó)”構(gòu)想存在內(nèi)在缺陷，英國(guó)內(nèi)部政治嬗變削弱了對(duì)外政策的彈性。當(dāng)然，英國(guó)仍試圖在外交上有所作為，尤其是維持某種程度的戰(zhàn)略自主，因而仍將是國(guó)際格局中的一個(gè)重要變量。

2020 年1 月31 日，英國(guó)在法律意義上脫離歐盟，正式進(jìn)入后脫歐時(shí)代。鮑里斯·約翰遜首相在脫歐日宣稱，英國(guó)可以借脫歐“釋放這個(gè)偉大國(guó)家的全部潛力”，“實(shí)現(xiàn)令人驚嘆的成功”。三天后，他再次在格林威治國(guó)家海事博物館發(fā)表演講，表示要帶領(lǐng)“全球英國(guó)”這條大船乘風(fēng)破浪、揚(yáng)帆遠(yuǎn)航。孰料，面對(duì)新冠疫情，英國(guó)抗疫表現(xiàn)不佳，對(duì)歐盟和美國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定談判也遲遲未能取得突破，對(duì)華關(guān)系更是急轉(zhuǎn)直下。英國(guó)脫歐本是為了在對(duì)外政策上獲得更大自主權(quán)和靈活性，但脫歐后無(wú)法左右逢源，屢屢陷入選擇困境。傳統(tǒng)上講求實(shí)用主義且常?！俺瑢?shí)力發(fā)揮”的英國(guó)如今到底遇到了怎樣的問(wèn)題？“全球英國(guó)”（Global Britain）的理想與現(xiàn)實(shí)之間的落差為何如此之大？本文試圖從“全球英國(guó)”戰(zhàn)略入手，分析英國(guó)外交陷入困境的深層次原因，進(jìn)而展望其能否脫困的前景。

一

2016 年7 月，時(shí)任外交大臣鮑里斯·約翰遜為了反駁國(guó)際上認(rèn)為英國(guó)脫歐后將走向孤立主義的觀點(diǎn)，提出了“全球英國(guó)”的概念，強(qiáng)調(diào)英國(guó)要成為支持自由貿(mào)易的外向型國(guó)家。后經(jīng)多方補(bǔ)充，“全球英國(guó)”在特雷莎·梅時(shí)期成為英國(guó)政府對(duì)外政策的核心理念。約翰遜擔(dān)任首相后，在努力推動(dòng)英國(guó)脫歐的同時(shí)，進(jìn)一步明確用“全球英國(guó)”統(tǒng)領(lǐng)“后脫歐時(shí)代”的對(duì)外政策。“全球英國(guó)”的外交理念邊實(shí)施邊充實(shí)，戰(zhàn)略性日益明晰。

其一，以自由貿(mào)易談判為抓手，構(gòu)建英國(guó)占據(jù)主動(dòng)的對(duì)外貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。約翰遜政府執(zhí)意退出歐盟單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟，這意味著英國(guó)脫歐后對(duì)歐貿(mào)易成本大為增加。為了對(duì)沖脫歐帶來(lái)的貿(mào)易損失，英國(guó)將利用重新獲得的貿(mào)易談判權(quán)力，盡快與歐洲之外的重要經(jīng)濟(jì)體達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定或其他經(jīng)貿(mào)安排，并設(shè)定新的目標(biāo)即“到2022 年英國(guó)與其他國(guó)家達(dá)成的自由貿(mào)易協(xié)定涵蓋英國(guó)對(duì)外貿(mào)易額80%”。出于政治及操作上的考慮，英國(guó)政府確定了談判對(duì)象的三個(gè)優(yōu)先級(jí)。第一級(jí)是歐盟和美國(guó)。2018 年，英國(guó)對(duì)歐盟27 國(guó)的貿(mào)易額約占其外貿(mào)總額的49%，美國(guó)約為15%。英國(guó)如果與歐盟和美國(guó)均達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，則可實(shí)現(xiàn)其外貿(mào)目標(biāo)的六成以上。對(duì)歐方面，約翰遜政府希望與歐盟達(dá)成“零關(guān)稅、零配額”的自貿(mào)協(xié)定。為了降低難度，英國(guó)縮小了談判范圍，只想達(dá)成類(lèi)似歐盟與加拿大的《綜合經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易協(xié)定》（CETA）。有英國(guó)媒體形容說(shuō)，“歐盟愿意提供一頓五道菜的大餐，外加葡萄酒，而英國(guó)只想要一個(gè)三明治和一杯水?！睂?duì)美方面，英國(guó)希望從速達(dá)成自貿(mào)協(xié)定。英美兩國(guó)的貿(mào)易工作組2017 年以來(lái)進(jìn)行了多輪磋商，為較快達(dá)成協(xié)議奠定了基礎(chǔ)。英美自貿(mào)協(xié)定對(duì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)的提振效果頗為有限，未來(lái)15 年內(nèi)只會(huì)讓英國(guó)GDP 增長(zhǎng)0.07%～0.16%，但象征意義大，因?yàn)樗鼘⑹怯?guó)脫歐的早期收獲，可以顯示英國(guó)脫歐后有能力與主要經(jīng)濟(jì)體達(dá)成貿(mào)易協(xié)議。

第二級(jí)是日本、澳大利亞、新西蘭、加拿大和新加坡等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。英日貿(mào)易談判以歐日《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》為模板，與其他幾方的談判難度也不大，相關(guān)協(xié)定都有速成的可能。英國(guó)與上述國(guó)家的協(xié)定為其加入“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）提供了跳板。CPTPP 包括日本、澳大利亞、加拿大、墨西哥、新加坡等11 個(gè)成員，將把英國(guó)與世界上增長(zhǎng)最快的地區(qū)聯(lián)結(jié)起來(lái)，有助于英國(guó)成為與世界其他地區(qū)進(jìn)行貿(mào)易的樞紐。英國(guó)還提出大膽的設(shè)想，即如果將來(lái)英美都加入CPTPP，其將可跳過(guò)英美自貿(mào)協(xié)定的磋商。

第三級(jí)是印度、巴西、中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體。對(duì)于這些國(guó)家，英國(guó)較為務(wù)實(shí)，將工作重心放在擴(kuò)大“市場(chǎng)準(zhǔn)入”而非直接的貿(mào)易談判，欲通過(guò)“聯(lián)合貿(mào)易評(píng)估”確定貿(mào)易合作的優(yōu)先領(lǐng)域及存在的貿(mào)易壁壘，為未來(lái)可能的自貿(mào)談判奠定基礎(chǔ)。前國(guó)際貿(mào)易大臣利亞姆·?？怂贡硎荆?guó)應(yīng)該專(zhuān)注于消除市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，而不僅僅是簽訂自貿(mào)協(xié)定。除了自貿(mào)協(xié)定，英國(guó)的工具箱里還有其他選項(xiàng)。

其二，以西方價(jià)值觀為抓手，軟硬并舉提升“巧實(shí)力”。脫歐無(wú)疑損害了英國(guó)的國(guó)家形象，加之失去歐盟這個(gè)“力量倍增器”，英國(guó)想保持大國(guó)地位和影響力就需要發(fā)揮“巧實(shí)力”。一是以“軟”補(bǔ)“硬”。英國(guó)可憑借其豐富的軟實(shí)力資源，在國(guó)際舞臺(tái)上主動(dòng)作為，彰顯自身的道義形象和國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力，實(shí)現(xiàn)少花錢(qián)、多辦事、辦大事的效果。外交大臣多米尼克·拉布深諳其道，賦予“全球英國(guó)”更多的“道德”內(nèi)涵，特別強(qiáng)調(diào)英國(guó)要成為“全球向善的力量”，其主要倡議和做法包括：“英國(guó)要做一個(gè)具有強(qiáng)大‘道德錨’的自由貿(mào)易國(guó)家”，通過(guò)貿(mào)易自由化幫助較貧困的國(guó)家實(shí)現(xiàn)自力更生。在氣候變化領(lǐng)域，在主辦《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第26 次締約方大會(huì)前積極推動(dòng)全球主要經(jīng)濟(jì)體提高減排目標(biāo)，并以身作則大幅提高英國(guó)“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”力度；在人權(quán)領(lǐng)域，保護(hù)新聞自由和宗教自由，2020 年7月依據(jù)英版“全球人權(quán)制裁機(jī)制”單獨(dú)制裁沙特、俄羅斯、緬甸的47 個(gè)個(gè)人和朝鮮的兩個(gè)團(tuán)體。二是補(bǔ)足“硬”實(shí)力。2020 年11 月，約翰遜首相宣布自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)最大規(guī)模的國(guó)防投資，未來(lái)四年內(nèi)將為國(guó)防部增加241 億英鎊資金，比保守黨在大選前的承諾額多出165 億英鎊。這批額外撥款將確保英國(guó)維持國(guó)防開(kāi)支歐洲第一強(qiáng)、北約第二強(qiáng)的地位。此外，約翰遜再次強(qiáng)調(diào)要派“伊麗莎白女王”號(hào)航母到“印太”巡航，并醞釀?dòng)妗坝√珣?zhàn)略”。三是以平衡外交為抓手，在大國(guó)博弈中爭(zhēng)取英國(guó)利益的最大化。無(wú)疑，在當(dāng)前的國(guó)際格局下玩轉(zhuǎn)“平衡術(shù)”的挑戰(zhàn)極大，但英國(guó)還是試圖游走于大國(guó)之間，以高超外交技巧維護(hù)國(guó)家利益。一方面，力爭(zhēng)魚(yú)和熊掌兼得。例如，在華為問(wèn)題上，約翰遜首相試圖找到一個(gè)兼顧中美的折中辦法。2020年1 月27 日，他在接受采訪時(shí)樂(lè)觀地指出，英國(guó)將提出解決方案，能同時(shí)實(shí)現(xiàn)使用華為技術(shù)和與“五眼聯(lián)盟”國(guó)家維系安全合作兩大目標(biāo)。第二天，英國(guó)官方作出了讓華為有限參與英國(guó)5G 網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的決定。前首相特雷莎·梅稱,約翰遜政府的決定既保護(hù)了英國(guó)的國(guó)家安全，也承認(rèn)了經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)英國(guó)來(lái)說(shuō)是正確的選擇。另一方面，以此制彼，從中獲利。約翰遜贏得2019 年大選后有一個(gè)雄心勃勃的設(shè)想，即同時(shí)與歐盟和美國(guó)進(jìn)行自由貿(mào)易談判，他認(rèn)為盡快與美國(guó)完成自貿(mào)談判（設(shè)想兩國(guó)于2020 年夏季達(dá)成協(xié)議），會(huì)加強(qiáng)英國(guó)對(duì)歐盟的談判優(yōu)勢(shì)。這一策略得到黨內(nèi)不少人的支持，如前保守黨黨魁伊恩·鄧肯·史密斯曾公開(kāi)表示，如果英國(guó)想取得成功，就必須在對(duì)歐和對(duì)美自貿(mào)談判上保持步調(diào)一致，“如果分開(kāi)進(jìn)行，我們將沒(méi)有任何影響力，歐盟將掌握一切”。

二

“全球英國(guó)”的理想很高遠(yuǎn)，落實(shí)起來(lái)卻阻力重重，突出表現(xiàn)為英國(guó)與主要大國(guó)的關(guān)系都遇到困難。除了對(duì)俄羅斯關(guān)系持續(xù)“冷凍”外，英國(guó)對(duì)歐盟、美國(guó)和中國(guó)的關(guān)系均出現(xiàn)問(wèn)題，它在幾方之間左支右絀，甚至陷入選擇困境。英國(guó)不愿意但卻不得不作出選擇，而不管怎么選擇都要付出很大的代價(jià)。

一是在與歐盟談判時(shí)既想享受單一市場(chǎng)的好處，又不想在脫歐之后受制于歐盟。為了顯示其重獲自由的“主權(quán)國(guó)家”身份，英國(guó)在公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、漁業(yè)、履約管理等方面持強(qiáng)硬立場(chǎng)，使得談判陷入僵局。約翰遜首相多次向歐盟發(fā)狠話，稱英國(guó)能夠接受“無(wú)協(xié)議脫歐”的結(jié)果，并試圖通過(guò)國(guó)內(nèi)立法繞開(kāi)脫歐協(xié)議中有關(guān)北愛(ài)爾蘭的規(guī)定（主要涉及國(guó)家補(bǔ)貼和海關(guān)安排）。英國(guó)政府甚至不顧商界反對(duì)而決定不延長(zhǎng)脫歐過(guò)渡期，于2021 年1 月1 日徹底脫離歐盟。

要理解約翰遜政府的強(qiáng)硬立場(chǎng)，需要回到英國(guó)脫歐的初衷上。對(duì)于英國(guó)的脫歐派而言，脫歐的目的是從歐盟拿回控制權(quán)，獨(dú)立制定與本國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)，拒絕接受任何可能束縛其行動(dòng)自由的條款。這是一個(gè)有“里”有“面”的考量。面子上，對(duì)歐強(qiáng)硬、保持距離能顯示英國(guó)是一個(gè)掌握了自身命運(yùn)的主權(quán)國(guó)家；里子上，英國(guó)可利用其在勞工權(quán)利、國(guó)家補(bǔ)貼方面的靈活性，為本國(guó)生命科學(xué)、清潔能源、制藥等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)提供補(bǔ)貼。實(shí)際上，英國(guó)并非要放棄環(huán)保、勞工、競(jìng)爭(zhēng)等領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)，而是謀求自主制定規(guī)則的權(quán)力，在不受歐盟監(jiān)督的情況下以靈活政策助力本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

問(wèn)題在于，談判并非英國(guó)一廂情愿的事情，歐盟不能忍受英國(guó)脫歐后以不公平競(jìng)爭(zhēng)手段獲取更大優(yōu)勢(shì)，成為自己家門(mén)口的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)者。英國(guó)是世界上第五大經(jīng)濟(jì)體，擁有全球數(shù)一數(shù)二的金融中心，其綜合實(shí)力令歐盟忌憚?dòng)屑?。英?guó)《金融時(shí)報(bào)》專(zhuān)欄作家馬丁·沃爾夫一語(yǔ)道破英國(guó)的處境：“英國(guó)因體量太小而無(wú)法與歐盟平起平坐，同時(shí)因?qū)嵙μ珡?qiáng)而必定被歐盟高度重視?！睘榱酥萍s英國(guó)，歐盟推出“平行”談判策略，堅(jiān)持把所有問(wèn)題一并解決，特別是把漁業(yè)和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境條款設(shè)定為達(dá)成貿(mào)易協(xié)議的前提。歐盟還高度關(guān)注英美自貿(mào)談判，并且威脅稱：如果英國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品和食品標(biāo)準(zhǔn)等方面向美國(guó)傾斜，歐盟就會(huì)對(duì)進(jìn)入單一市場(chǎng)的英國(guó)農(nóng)產(chǎn)品提高關(guān)稅或設(shè)置配額。

二是不滿美國(guó)的單邊主義做法，但又不得不主動(dòng)向美國(guó)貼靠。英國(guó)對(duì)美一再“表忠心”，卻未能如愿換來(lái)英美自貿(mào)協(xié)定的速成。一方面，英國(guó)不滿特朗普“廢約”“退群”等單邊主義做法，顯示出一定的獨(dú)立性。英國(guó)曾試圖將美國(guó)拉回多邊體系。2018 年5 月，當(dāng)特朗普宣布美國(guó)退出伊朗核協(xié)議時(shí)，時(shí)任外交大臣約翰遜飛赴華盛頓，極力勸阻，但無(wú)果而返。2019 年8 月，剛出任首相的約翰遜在七國(guó)集團(tuán)（G7）峰會(huì)期間向特朗普表示，“我要像綿羊般溫和地表達(dá)一下我方就（中美）貿(mào)易戰(zhàn)的觀點(diǎn)——我們總體上偏好貿(mào)易和平”。這樣委婉的規(guī)勸顯然沒(méi)有收效。英國(guó)堅(jiān)持多邊主義，在伊朗核問(wèn)題、氣候變化、數(shù)字稅、世界衛(wèi)生組織的作用、俄羅斯重返G7 等問(wèn)題上都與特朗普意見(jiàn)不一。比如，特朗普曾要求英國(guó)對(duì)伊朗“極限施壓”，而英國(guó)卻選擇站在歐盟一邊，盡力維持伊朗核協(xié)議，反對(duì)美國(guó)恢復(fù)對(duì)伊朗的全面制裁。

另一方面，美國(guó)不斷在中東、華為等問(wèn)題上要求英國(guó)配合，甚至發(fā)出赤裸裸的威脅，英國(guó)不得不向美國(guó)立場(chǎng)靠攏。2019 年，美國(guó)與伊朗在海灣地區(qū)的對(duì)抗升級(jí)，特朗普要求英、法、德參與波斯灣護(hù)航行動(dòng)，遭到法、德拒絕，而約翰遜上臺(tái)后不久就宣布加入美國(guó)主導(dǎo)的“國(guó)際海事安全架構(gòu)”（IMSC），即所謂“護(hù)航聯(lián)盟”。英國(guó)政府作出允許華為有限參與5G 網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的決定后，美國(guó)政府威脅從英國(guó)撤出RC-135 間諜飛機(jī)等軍事資產(chǎn)，并“重新評(píng)估”兩國(guó)的情報(bào)合作。2020年5 月，美國(guó)商務(wù)部禁止使用美國(guó)技術(shù)和設(shè)備的供應(yīng)商向華為提供芯片，使英國(guó)政府“在技術(shù)上管控華為”的理由難以成立。約翰遜建議“志同道合的國(guó)家共同探索電信市場(chǎng)多元化之路”，但美國(guó)政府官員表示，英國(guó)須首先對(duì)華為采取更強(qiáng)硬立場(chǎng)，美方才能考慮這一倡議。2020 年7 月14 日，英國(guó)政府作出分階段禁用華為的決定。前首相布萊爾評(píng)論道，“我們確實(shí)得作出（關(guān)于華為的）決定，而我認(rèn)為最后還是必須站在美國(guó)這一邊……在觸及美國(guó)國(guó)家安全的各種事情上，我們很難不同美國(guó)站在同一陣線?！庇?guó)如此屈從美國(guó)的原因在于，它脫歐后對(duì)美國(guó)的依賴明顯上升，但對(duì)美國(guó)的重要性顯著下降。英國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、安全等諸多領(lǐng)域需要美國(guó)的扶持，尤其急于與美達(dá)成自貿(mào)協(xié)定。但是，秉持“美國(guó)優(yōu)先”的特朗普不會(huì)為英國(guó)做嫁衣，他在對(duì)英貿(mào)易談判中是逼英讓步而非相互讓步，意在為美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和醫(yī)療產(chǎn)業(yè)開(kāi)拓英國(guó)市場(chǎng)。約翰遜有意在相關(guān)領(lǐng)域作出妥協(xié)，但因英國(guó)民意的強(qiáng)力反彈而作罷。隨著美國(guó)總統(tǒng)選舉結(jié)果的確定，英國(guó)面臨新的挑戰(zhàn)：拜登上臺(tái)后可能更重視歐盟及法、德的作用，英國(guó)面臨邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)，英美自貿(mào)談判也需拜登政府的貿(mào)易代表辦公室重啟后才能有所進(jìn)展。

三是深知中國(guó)對(duì)英國(guó)發(fā)展的重要性，但卻憂懼中國(guó)的崛起，對(duì)華關(guān)系更加突出價(jià)值觀和國(guó)家安全。英國(guó)政府內(nèi)部在如何與中國(guó)打交道問(wèn)題上素有分歧?？穫悎?zhí)政時(shí)期視中國(guó)發(fā)展為機(jī)遇，力爭(zhēng)搶在其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之前進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。他允許中國(guó)投資英國(guó)核電站等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，中英關(guān)系進(jìn)入“黃金時(shí)代”。特雷莎·梅首相延續(xù)了這一定位，中英貿(mào)易量特別是英國(guó)對(duì)華服務(wù)貿(mào)易順差逐年增加。約翰遜執(zhí)政初期表示，英國(guó)政府將非?！坝H華”，對(duì)“一帶一路”倡議非常熱情，英國(guó)仍將是歐洲對(duì)中國(guó)投資“最開(kāi)放的市場(chǎng)”。在一定程度上可以說(shuō)，美國(guó)決定英國(guó)的當(dāng)下，中國(guó)關(guān)乎英國(guó)的未來(lái)，脫歐后的英國(guó)需要強(qiáng)化與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。但是，2020 年初以來(lái)，英國(guó)政府先后在疫情、香港、華為、新疆等問(wèn)題上對(duì)中國(guó)發(fā)難，迅速惡化了中英關(guān)系，兩國(guó)關(guān)系“黃金時(shí)代”難以維系。這種逆轉(zhuǎn)有內(nèi)外兩個(gè)方面的原因。就內(nèi)因而言，英國(guó)輿論對(duì)華認(rèn)知發(fā)生變化，更多鼓噪中國(guó)崛起對(duì)英國(guó)的“威脅”。英國(guó)政要普遍認(rèn)為，中國(guó)崛起勢(shì)不可擋；他們不認(rèn)同美國(guó)遏制中國(guó)的做法，但對(duì)中國(guó)崛起帶來(lái)的戰(zhàn)略和安全風(fēng)險(xiǎn)感到不安。有英國(guó)智庫(kù)學(xué)者指出，“中國(guó)作為一個(gè)‘非民主大國(guó)’，擁有真正挑戰(zhàn)西方霸權(quán)的經(jīng)濟(jì)、國(guó)防和外交實(shí)力?！币恍┤诉€認(rèn)為，新冠疫情暴露了英國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的“戰(zhàn)略性依賴”，導(dǎo)致英國(guó)外交政策受到“需要取悅中國(guó)”的制約。此外，英國(guó)輿論多認(rèn)為，香港國(guó)安法“包含了一系列直接威脅《中英聯(lián)合聲明》所保護(hù)的自由和權(quán)利的措施”，中方的做法顯示“中國(guó)越強(qiáng)大，就越不會(huì)兌現(xiàn)對(duì)國(guó)際條約的承諾”?；谶@些負(fù)面認(rèn)知，英國(guó)政界部分人士?jī)A向于將中國(guó)視為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”甚至是“敵手”。故而，雖然英國(guó)社會(huì)主流反對(duì)與中國(guó)“脫鉤”，但對(duì)華強(qiáng)硬某種程度上已成“政治正確”的標(biāo)簽。

就外因而言，特朗普的持續(xù)施壓導(dǎo)致英國(guó)難以在中美之間保持“中立”。隨著美國(guó)對(duì)中國(guó)進(jìn)行全方位打壓，特朗普要求其他國(guó)家跟美國(guó)站在一起。作為美國(guó)最主要的盟友，英國(guó)遭受的壓力最大，在中美之間騎墻的難度越來(lái)越大。2020 年5 月，英國(guó)媒體披露，美國(guó)尋求在美英雙邊貿(mào)易協(xié)定中加入條款，一旦英國(guó)與美國(guó)不認(rèn)同的國(guó)家簽署貿(mào)易協(xié)定，該條款將允許美國(guó)退出英美貿(mào)易協(xié)定的部分內(nèi)容。雖然擬議中的條款沒(méi)有特別提及中國(guó)，但英國(guó)外交人士認(rèn)為其用意是阻礙英中關(guān)系進(jìn)一步深化。另有評(píng)論稱，任何一位英國(guó)首相都會(huì)優(yōu)先考慮與美國(guó)的安全聯(lián)盟，而不是與中國(guó)的商業(yè)交易，而約翰遜恰好成為第一位面臨直接的、非此即彼選擇的首相。

綜上可見(jiàn)，英國(guó)脫歐沒(méi)能換來(lái)外交上的“獨(dú)立自主”，反而陷入諸多困境。其中，在歐美之間是監(jiān)管規(guī)則選擇的困境，在中美之間是選邊站隊(duì)的困境。在與大國(guó)關(guān)系中，它與俄羅斯的關(guān)系難以轉(zhuǎn)圜，與歐盟、中國(guó)拉開(kāi)距離，與美國(guó)的關(guān)系存在變數(shù)，想對(duì)歐盟和中國(guó)打“美國(guó)牌”但卻被美國(guó)當(dāng)牌打。這樣的英國(guó)很難說(shuō)是“全球英國(guó)”。

三

一向以靈活性見(jiàn)長(zhǎng)的英國(guó)外交之所以左支右絀，源于英國(guó)作出了脫歐的選擇，但并非僅僅是因?yàn)槊摎W。究其根本，還是在于“全球英國(guó)”戰(zhàn)略的內(nèi)在缺陷，而執(zhí)政的保守黨自身蛻變與新冠疫情的沖擊更是加大了英國(guó)實(shí)現(xiàn)大國(guó)雄心的難度。

首先，“全球英國(guó)”的定位及其實(shí)踐存在根本缺陷?！叭蛴?guó)”是英國(guó)政治精英為應(yīng)對(duì)脫歐這一結(jié)構(gòu)性變化而提出的外交新定位，其初衷是為了增信釋疑和鼓舞人心：對(duì)內(nèi)，宣揚(yáng)英國(guó)脫歐后有更光明的未來(lái)，削減脫歐派與留歐派之間的分歧；對(duì)外，宣示英國(guó)將堅(jiān)定支持全球化并繼續(xù)發(fā)揮大國(guó)作用。它經(jīng)英國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人擴(kuò)展為后脫歐時(shí)代的外交戰(zhàn)略后，缺陷逐漸顯露。

一是背棄了英國(guó)在發(fā)展中依托歐洲的外交傳統(tǒng)?！叭蛴?guó)”戰(zhàn)略的潛臺(tái)詞是，擺脫歐盟束縛的英國(guó)在世界舞臺(tái)上有更大的發(fā)展空間。其中隱含對(duì)歐盟的輕視，是“英國(guó)例外論”的翻版。過(guò)去幾百年中，英歐紛爭(zhēng)不斷，英國(guó)深度參與歐洲事務(wù)既是為了先發(fā)制人地對(duì)付可能威脅其自身安全與繁榮的歐洲霸主，也是為了在世界舞臺(tái)上為自己搭建聯(lián)盟平臺(tái)。而歐盟憑借巨大的單一市場(chǎng)和強(qiáng)大的規(guī)則制定能力，達(dá)成放大成員國(guó)利益的一系列雙邊和多邊協(xié)議，讓英國(guó)受益很多。英國(guó)的綜合實(shí)力一直在走下坡路，脫歐后更顯單薄，對(duì)國(guó)際格局走向的影響力變?nèi)??？梢哉f(shuō)，英國(guó)脫歐無(wú)異于自毀長(zhǎng)城，面臨選擇困境是咎由自取。

二是過(guò)于依賴貿(mào)易協(xié)定以構(gòu)建對(duì)外關(guān)系。英國(guó)以貿(mào)易立國(guó)，是自由貿(mào)易的擁躉，“全球英國(guó)”戰(zhàn)略的首要與核心內(nèi)容就是與其他國(guó)家達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定。能否盡快與歐洲之外的經(jīng)濟(jì)體達(dá)成貿(mào)易協(xié)議，對(duì)于“全球英國(guó)”目標(biāo)能否成功實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。但是，失去歐盟撐腰后，英國(guó)在對(duì)外貿(mào)易談判中少了底牌。英國(guó)如果急于求成，其談判對(duì)象會(huì)利用這一點(diǎn)增加籌碼。美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)薩默斯受訪時(shí)就表示：“英國(guó)能給美國(guó)的，顯然少于歐洲整體能給予美國(guó)的，所以美國(guó)不太可能向英國(guó)讓步。英國(guó)籌碼少，又很急切。當(dāng)你的談判對(duì)手心焦如焚時(shí)，你可以更容易達(dá)成于己有利的交易?！庇?guó)國(guó)際貿(mào)易大臣莉茲·特拉斯承認(rèn)，“不希望我們的談判對(duì)象利用時(shí)間壓力來(lái)對(duì)付我們”。英國(guó)與日本只用3 個(gè)月時(shí)間就達(dá)成了自貿(mào)協(xié)定，實(shí)際上是大量復(fù)制歐日《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的條款，而且英國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品配額等方面作出了讓步。

三是虛多實(shí)少，缺少接地氣的配套政策?！叭蛴?guó)”戰(zhàn)略的基調(diào)積極、樂(lè)觀，勾畫(huà)了后脫歐時(shí)代的發(fā)展愿景，但目標(biāo)和原則多，具體施策少，因此外界批評(píng)它為“空洞的口號(hào)”。英國(guó)的外交官曾透露，部長(zhǎng)們要求他們?cè)趪?guó)際上多謀劃一些展現(xiàn)英國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力的活動(dòng)，以證明英國(guó)仍是全球參與者。正是意識(shí)到無(wú)法靠口號(hào)治國(guó)，約翰遜政府啟動(dòng)了冷戰(zhàn)后最大規(guī)模的安全、防務(wù)、外交和發(fā)展綜合評(píng)估，旨在完成“全球英國(guó)”的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施策略，相關(guān)成果預(yù)計(jì)于2021 年春天發(fā)布。

其次，執(zhí)政的保守黨具有濃厚的民粹和意識(shí)形態(tài)色彩。保守黨自2010 年以來(lái)一直處于執(zhí)政地位，與20 世紀(jì)相比，該黨發(fā)生了兩大蛻變。一是民粹化。為了爭(zhēng)奪選票、打壓反對(duì)黨，保守黨不惜滑向“硬脫歐”，向選民許下難以實(shí)現(xiàn)的諾言。約翰遜本人比較務(wù)實(shí)，但在壓力下轉(zhuǎn)向投機(jī)。比如，當(dāng)他發(fā)現(xiàn)保守黨內(nèi)很多議員要求對(duì)華強(qiáng)硬時(shí)，未等這些人采取行動(dòng)就調(diào)整政策。他越來(lái)越多地為了短期利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，將黨派利益凌駕于國(guó)家利益之上。與此同時(shí)，約翰遜的冒險(xiǎn)主義色彩上升。在內(nèi)外壓力下無(wú)法實(shí)現(xiàn)既定意圖時(shí)，他不惜使出奇招、險(xiǎn)招，實(shí)行“邊緣化”政策。例如，他孤注一擲，用“英國(guó)不懼無(wú)協(xié)議脫歐”倒逼歐盟讓步，甚至通過(guò)《國(guó)內(nèi)市場(chǎng)法案》繞過(guò)已達(dá)成的脫歐協(xié)議，用反常規(guī)的沖撞戰(zhàn)術(shù)與歐盟斗法，結(jié)果落下“違反國(guó)際法”的壞名聲，加劇了歐盟對(duì)英國(guó)的不信任情緒。二是意識(shí)形態(tài)化。保守黨執(zhí)迷于“完全恢復(fù)英國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和司法獨(dú)立”，對(duì)“主權(quán)”有意識(shí)形態(tài)般的依戀。在脫歐問(wèn)題上，很多保守黨議員認(rèn)為，歐盟單一市場(chǎng)對(duì)英國(guó)很重要，但英國(guó)主權(quán)更重要，為此付出貿(mào)易成本增加的代價(jià)是值得的。在華為問(wèn)題上，立場(chǎng)極端的一些保守黨議員反對(duì)將經(jīng)濟(jì)利益置于英國(guó)價(jià)值觀和安全利益之上，其做法可謂“寧要資本主義的草，不要社會(huì)主義的苗”。思想僵化導(dǎo)致英國(guó)“雙軌并行”的傳統(tǒng)外交手法難以促效。中國(guó)學(xué)者何越形象地指出：“英國(guó)對(duì)待一個(gè)國(guó)家的思維并非‘非黑即白’，而是‘黑白灰’共存……對(duì)抗的同時(shí)，合作繼續(xù)?！币庾R(shí)形態(tài)因素對(duì)于決策者的影響如此之大，無(wú)疑縮小了英國(guó)外交騰挪的空間。

再次，新冠疫情讓本已困頓的英國(guó)外交雪上加霜。一是政黨管理的難度加大。新冠疫情暴發(fā)后，英國(guó)議會(huì)長(zhǎng)期休會(huì)，保守黨黨魁、黨鞭與后座議員（其中1/3 是2019 年大選中新當(dāng)選議員）難以進(jìn)行面對(duì)面溝通，社交距離帶來(lái)了政治距離。保守黨后座議員桀驁不馴，仿效“歐洲研究小組”推動(dòng)英國(guó)脫歐的運(yùn)作模式，在黨內(nèi)成立“中國(guó)研究小組”“北方研究小組”“新冠復(fù)蘇小組”等壓力團(tuán)體，企圖影響政府相關(guān)政策的走向。一旦訴求得不到滿足，他們就在議會(huì)投票中反對(duì)政府的立場(chǎng)。這導(dǎo)致保守黨在議會(huì)下院的席位優(yōu)勢(shì)幾近喪失，約翰遜首相在重大議題的表決上無(wú)法如愿以償。二是斗爭(zhēng)的矛頭轉(zhuǎn)移。長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)疑歐派將歐盟當(dāng)作國(guó)內(nèi)諸多問(wèn)題的“替罪羊”。此次抗疫過(guò)程中，保守黨政府表現(xiàn)不力，但脫歐后無(wú)法再將國(guó)內(nèi)政策失誤歸咎于歐盟，遂將中國(guó)當(dāng)成新的“替罪羊”。一些英國(guó)議員批評(píng)中國(guó)“隱瞞疫情真相”“試圖利用英國(guó)的困境趁火打劫”，聲稱“不能將從布魯塞爾奪回的控制權(quán)轉(zhuǎn)交給中國(guó)”。三是財(cái)政窘境難以支撐其全球抱負(fù)。受疫情打擊，英國(guó)經(jīng)濟(jì)2020 年預(yù)計(jì)下降11.3%，是1709 年以來(lái)最大幅度的衰退。因?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)刺激和就業(yè)保護(hù)等措施，英國(guó)財(cái)政開(kāi)支大幅增加，預(yù)計(jì)2020 財(cái)年將借貸3935 億英鎊，是和平時(shí)期的最高水平。約翰遜政府捉襟見(jiàn)肘之下，要繼續(xù)實(shí)施“全球英國(guó)”的宏圖，就只能拆東墻補(bǔ)西墻，削減對(duì)外援助開(kāi)支，以填補(bǔ)國(guó)防預(yù)算窟窿。倫敦大學(xué)國(guó)王學(xué)院邁克爾·克拉克教授認(rèn)為，英國(guó)政府將不得不更多地關(guān)注“我們能負(fù)擔(dān)得起的”，而不是“我們想要做的”，預(yù)言正在進(jìn)行的“綜合評(píng)估”將變成“一種短期、臨時(shí)性和防御性的策略”。

四

英國(guó)體量雖小，但在當(dāng)前國(guó)際格局中尚能發(fā)揮獨(dú)特作用，因此，“全球英國(guó)”戰(zhàn)略仍會(huì)產(chǎn)生一定的能量和效應(yīng)。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，大國(guó)博弈日趨激烈，國(guó)際局勢(shì)日益復(fù)雜，彼此關(guān)聯(lián)、相互牽制、相互作用的多角關(guān)系體系正在形成。在后脫歐時(shí)代，英國(guó)的分量難與中、美、歐、俄相提并論，很難玩轉(zhuǎn)“拉一個(gè)打一個(gè)”的大國(guó)游戲，但還是國(guó)際關(guān)系中一個(gè)不可忽視的變量。它與幾大力量之間的關(guān)系也非簡(jiǎn)單的雙邊關(guān)系，其對(duì)外政策一定程度上會(huì)觸動(dòng)大國(guó)格局，甚或可能帶來(lái)全局性影響。這種聯(lián)動(dòng)性意味著，一旦英歐關(guān)系有了突破，英國(guó)對(duì)美國(guó)的戰(zhàn)略需求就會(huì)減少，它在與美國(guó)對(duì)話時(shí)就會(huì)更有底氣。相應(yīng)地，英美關(guān)系和英歐關(guān)系的變化亦會(huì)對(duì)中英關(guān)系產(chǎn)生較大影響。在大國(guó)已成為國(guó)際關(guān)系主角的今天，我們?nèi)圆荒芎鲆曈?guó)作為中等強(qiáng)國(guó)的作用。

從主觀上看，英國(guó)正在努力擺脫當(dāng)下的外交困局，以最終實(shí)現(xiàn)“全球英國(guó)”的抱負(fù)。一是秉持所謂“避免選擇”戰(zhàn)略。事實(shí)上，英國(guó)二戰(zhàn)后實(shí)力下降，就已經(jīng)開(kāi)始采取類(lèi)似的做法，即每當(dāng)遇到重大挑戰(zhàn)，盡量不作出非此即彼的選擇，而是采取模糊和拖延戰(zhàn)略，根據(jù)形勢(shì)變化及自身利益尋找最佳平衡點(diǎn)，盡量為兩個(gè)相互沖突而又迫切需要處理的難題找到折中的辦法。正如英國(guó)軍情六處前高官奈杰爾·英克斯特所言：“對(duì)于英國(guó)來(lái)說(shuō)，巧妙地操作，以確保我們不會(huì)被迫在超級(jí)大國(guó)之間作出選擇，這一點(diǎn)非常重要，因?yàn)檫@樣才能有利于我們的長(zhǎng)期利益?！倍窃诓坏靡堰x邊站時(shí)留有余地。例如，美國(guó)要求英國(guó)政府徹底棄用華為，但英國(guó)政府給予本國(guó)電訊企業(yè)7 年的過(guò)渡期，亦有避免過(guò)度刺激中國(guó)的考慮，而未來(lái)與中國(guó)談判時(shí)又可將華為作為一張可打的牌。又如，約翰遜盡力向特朗普貼靠，同時(shí)在美國(guó)大選前積極與拜登團(tuán)隊(duì)接觸。拜登勝選后，約翰遜強(qiáng)調(diào)兩人在氣候變化、人權(quán)、貿(mào)易、安全等領(lǐng)域的共識(shí)，一再主動(dòng)示好。三是通過(guò)所謂“民主國(guó)家聯(lián)盟”分散外交壓力。脫歐后的英國(guó)深知“獨(dú)行快，眾行遠(yuǎn)”的道理，意欲充當(dāng)“民主國(guó)家召集人”，打造基于“自由民主價(jià)值觀”的朋友圈，或升級(jí)已有的組織如考慮吸納日本加入“五眼聯(lián)盟”，或羅織新的伙伴網(wǎng)絡(luò)如尋求組建“民主十國(guó)”。據(jù)美國(guó)彭博社披露，英國(guó)外交大臣拉布2020 年9 月初召集了有外交官和其他官員參加的一次內(nèi)部會(huì)議，再次明確提出英國(guó)要避免卷入中美之間的“新冷戰(zhàn)”。他指出，由于后疫情時(shí)代地緣政治聯(lián)盟發(fā)生變化，英國(guó)會(huì)召集“志同道合國(guó)家”抵制“新冷戰(zhàn)”的誘惑。這表明，英國(guó)試圖突破在中美之間選邊站的局限，用多邊主義和盟友體系化解自己的選擇困境。

然而，“全球英國(guó)”戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)難題很難輕易解決。首先，英國(guó)能否脫困取決于英歐關(guān)系能否理順。不可否認(rèn)的是，脫歐仍是英國(guó)當(dāng)前所有問(wèn)題的重要來(lái)源，對(duì)歐關(guān)系也是決定其他幾對(duì)大國(guó)關(guān)系的起點(diǎn)。只要英歐關(guān)系理順不了，英國(guó)政府就難以集中精力應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)幾近失控的疫情和妥善處理其他對(duì)外關(guān)系。約翰遜首相在脫歐過(guò)渡期結(jié)束前一周才與歐盟達(dá)成《英歐貿(mào)易與合作協(xié)定》,但英歐關(guān)系中的諸多爭(zhēng)議問(wèn)題只是暫時(shí)被擱置，日后相關(guān)領(lǐng)域的談判必定復(fù)雜難纏，這意味著英國(guó)會(huì)帶著“脫歐后遺癥”上路。其次，英國(guó)需要找到適合自身實(shí)力的角色定位和實(shí)踐路徑。英國(guó)在“全球英國(guó)”戰(zhàn)略中勾畫(huà)的宏偉藍(lán)圖，無(wú)異于按照過(guò)去帝國(guó)的思路確定自己在當(dāng)今世界的位置，未能走出歷史幻想，因而未能恰當(dāng)評(píng)估當(dāng)今世界的國(guó)家力量對(duì)比和英國(guó)的頹勢(shì)。這突出體現(xiàn)在約翰遜首相著名的“蛋糕主義”（cakeism）理論：“既要吃掉它，還得留著它”。其意為，英國(guó)應(yīng)該得到所有好處，但不會(huì)承擔(dān)任何不利后果。前首相梅杰在演講中就告誡稱,英國(guó)人要看清事實(shí)，在一個(gè)美國(guó)、中國(guó)和歐盟主導(dǎo)的世界中，“英國(guó)已不再是一個(gè)強(qiáng)國(guó)，也不再會(huì)成為強(qiáng)國(guó)了”。當(dāng)世界已進(jìn)入新一輪的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，陷入帝國(guó)迷思的英國(guó)還能扮演什么角色？是作為傳統(tǒng)離岸平衡的棋手？還是被別人離岸平衡的棋子？對(duì)此，世人難以判定，英國(guó)人自己也感到迷惘。它在某些方面猶有大國(guó)“風(fēng)韻”，但實(shí)力今非昔比，是徹底淪為美國(guó)的附庸抑或成為一個(gè)務(wù)實(shí)的中等強(qiáng)國(guó)，既取決于世界格局變動(dòng)的潮流，更取決于英國(guó)決策層的智慧與抉擇。人們可能更愿意相信英國(guó)人在艱難關(guān)口尋找合理機(jī)遇的能力，誠(chéng)如一些英國(guó)先賢所言，如果幾千萬(wàn)人口之國(guó)，不能誕生幾個(gè)可以輪流執(zhí)政的合格內(nèi)閣、合格的政治家，那么它就真正淪為“愚人國(guó)”了。○