批準(zhǔn)手續(xù)前置合同及其效力初探

邢鴻飛 閆雯惠

摘? ? ? 要：前置批準(zhǔn)具有雙重性，從法律性質(zhì)來說屬于行政審批，是對(duì)當(dāng)事人之間締約行為的批準(zhǔn)與認(rèn)可，應(yīng)遵循合法原則和比例原則。未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同是未生效合同，合同中履行報(bào)批等義務(wù)條款具有獨(dú)立效力，是合同的特別生效要件。合同生效與否不因批準(zhǔn)手續(xù)的辦理而當(dāng)然有效，合同內(nèi)容本身的有效性也起著決定作用。在實(shí)體法層面，報(bào)批義務(wù)人沒有及時(shí)履行報(bào)批義務(wù)應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，必要時(shí)相對(duì)人可向人民法院提出解除合同。在程序法層面，若審批機(jī)關(guān)存在失職或?yàn)E用權(quán)力等違法情形時(shí)，相對(duì)人可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟以維護(hù)合法權(quán)益。

關(guān)? 鍵? 詞：前置批準(zhǔn);行政審批;違約責(zé)任;行政救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D923.6? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）10-0107-11

收稿日期：2021-05-20

作者簡(jiǎn)介：邢鴻飛，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué);閆雯惠，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

批準(zhǔn)手續(xù)前置合同是指根據(jù)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，雙方當(dāng)事人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)授權(quán)的其他組織提出批準(zhǔn)請(qǐng)求，經(jīng)過依法審查才有可能生效的合同。本文所稱的前置批準(zhǔn)，即在合同生效前，負(fù)有報(bào)批義務(wù)的當(dāng)事人向有權(quán)管理機(jī)關(guān)依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)的前置程序。《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）合同編第502條第2款規(guī)定：“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，依照其規(guī)定。未辦理批準(zhǔn)等手續(xù)影響合同生效的，不影響合同中履行報(bào)批等義務(wù)條款以及相關(guān)條款的效力。應(yīng)當(dāng)辦理申請(qǐng)批準(zhǔn)等手續(xù)的當(dāng)事人未履行義務(wù)的，對(duì)方可以請(qǐng)求其承擔(dān)違反該義務(wù)的責(zé)任?！痹摋l款是對(duì)合同法相關(guān)原理的補(bǔ)充與延續(xù)，明確了報(bào)批等義務(wù)條款單獨(dú)生效的效力，體現(xiàn)了我國(guó)在特殊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制要求，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人達(dá)成合意簽訂某種合同的強(qiáng)制性干預(yù)。正如有學(xué)者所言：“在民法中蘊(yùn)含著自治與管制，二者的關(guān)系是民法的基本問題，也是法治的永恒話題?！盵1]相比《中華人民共和國(guó)合同法》（已失效，以下簡(jiǎn)稱《合同法》）有關(guān)合同的成立與生效的規(guī)定，《民法典》第502條已經(jīng)作出必要的完善，但是由于立法語言自身的局限性，仍有一些問題尚未解決，如前置批準(zhǔn)的性質(zhì)、前置批準(zhǔn)遵循的原則、報(bào)批前合同的效力狀態(tài)。因此，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)合同的效力狀態(tài)、前置批準(zhǔn)的性質(zhì)以及責(zé)任認(rèn)定等問題進(jìn)行研究，都具有重大的理論和實(shí)踐意義。

一、前置批準(zhǔn)的性質(zhì)

當(dāng)事人原則上享有交易自由的權(quán)利，但是由于中外合資經(jīng)營(yíng)合同、中外合作經(jīng)營(yíng)合同、對(duì)外合作開采自然資源合同、專利權(quán)和商標(biāo)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、市場(chǎng)準(zhǔn)入資格合同等所涉及的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特殊，關(guān)乎重大的國(guó)家利益和公共利益，在合同生效前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)制度通常被稱為控制性批準(zhǔn)，旨在通過對(duì)合同效力的臨時(shí)性限制來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的管控。[2]

（一）前置批準(zhǔn)的雙重性

批準(zhǔn)行為系公法行為，具有一定的行政性，同時(shí)又能產(chǎn)生私法效果。國(guó)家通過行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)交易行為的管控，屬于公法上的范疇。行政機(jī)關(guān)從保護(hù)國(guó)家利益和公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)當(dāng)事人提出的批準(zhǔn)申請(qǐng)依法審查，是對(duì)當(dāng)事人意思自治的適當(dāng)干預(yù)。[3]雖然私法堅(jiān)持當(dāng)事人的意思自治至上，保障個(gè)體利益的最大化，但是意思自治應(yīng)有界限，對(duì)其進(jìn)行一系列正當(dāng)性限制是公共利益與個(gè)體利益進(jìn)行衡量的結(jié)果，也是凱恩斯主義失靈后“私有化運(yùn)動(dòng)”與“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義”盛行的結(jié)果。[4]

雙方達(dá)成合意，意思表示真實(shí)且一致，合同成立，當(dāng)事人之間的法律關(guān)系形成，這是典型的私法行為?！睹穹ǖ洹返?02條第1款規(guī)定，依法成立的合同，自成立時(shí)生效，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。根據(jù)合同效力的一般規(guī)則，只要雙方當(dāng)事人具備相應(yīng)的民事行為能力，其約定內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制規(guī)定，不違背公序良俗，意思表示真實(shí)，合同自成立時(shí)即生效，是訂立合同最理想的狀態(tài)。“當(dāng)事人另有約定”充分維護(hù)了當(dāng)事人的意思自治，是自愿原則的完美體現(xiàn)?！胺闪碛幸?guī)定”則是法律欲尋求意思自治與法律秩序的平衡點(diǎn)，在合同成立與生效之間介入法律評(píng)價(jià)機(jī)制，使得合同的成立與生效在時(shí)間上不具有連續(xù)性。[5]《民法典》第502條第2款規(guī)定，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)等手續(xù)的，依照其規(guī)定。因此，前置批準(zhǔn)是公法與私法的連接通道，[6]直接影響雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的私法效果。當(dāng)然，當(dāng)事人的報(bào)批義務(wù)屬于私法上的義務(wù)，有權(quán)管理機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制要求當(dāng)事人辦理批準(zhǔn)手續(xù)，對(duì)當(dāng)事人的報(bào)批義務(wù)應(yīng)限制在合同法相關(guān)原理和規(guī)范的框架之內(nèi)。

（二）前置批準(zhǔn)系行政審批

前置批準(zhǔn)是立法者授予有權(quán)行政機(jī)關(guān)或者其他組織在一定程度上影響特定合同效力的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力管制私法行為的核心要素，也是政府調(diào)控手段的重要組成部分。在德國(guó)，部分學(xué)者將前置批準(zhǔn)視為“形成私法權(quán)利的行政行為”，是直接形成、變更或消滅某種法律關(guān)系的行政行為。[7]《日本行政法》就行政許可進(jìn)行細(xì)致劃分，把前置批準(zhǔn)視為“認(rèn)可”，是許可之一種，是在當(dāng)事人的意志之上對(duì)國(guó)家意思表示的補(bǔ)充，而這種補(bǔ)充的意思表示也是當(dāng)事人實(shí)施法律行為的效力要件之一。[8]我國(guó)學(xué)界對(duì)此還沒有統(tǒng)一的學(xué)說或觀點(diǎn)，從我國(guó)行政法的基本理論和法律視角來看，前置批準(zhǔn)與行政審批的概念最為接近，多數(shù)學(xué)者對(duì)前置批準(zhǔn)系影響私權(quán)的行政審批的觀點(diǎn)表示支持。將前置批準(zhǔn)視為行政審批，旨在賦予或者恢復(fù)當(dāng)事人的權(quán)利，[9]即依當(dāng)事人申請(qǐng)，有審批權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)其申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、 確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。[10]可見，前置批準(zhǔn)與行政審批具有一定的同一性，應(yīng)當(dāng)受到行政審批相關(guān)制度的限制與約束。

將前置批準(zhǔn)定性為影響私權(quán)的行政審批，需要注意以下幾點(diǎn)：一是前置批準(zhǔn)不是行政許可。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第2條的規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依照法定的程序進(jìn)行審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的具體行政行為。從我國(guó)現(xiàn)行法律以及行政法規(guī)來看，多數(shù)是以“經(jīng)依法批準(zhǔn)”“經(jīng)審批”“準(zhǔn)予”“審查批準(zhǔn)”等術(shù)語來表述行政許可。[11]在邏輯關(guān)系上，行政審批與行政許可屬于種屬關(guān)系。行政許可僅準(zhǔn)予相關(guān)當(dāng)事人從事特定活動(dòng)，而行政審批能確認(rèn)特定民事關(guān)系進(jìn)而影響當(dāng)事人私權(quán)的變動(dòng)，將前置批準(zhǔn)視為行政審批更為穩(wěn)妥。二是前置批準(zhǔn)不是行政確認(rèn)。行政確認(rèn)是對(duì)既有事實(shí)的確認(rèn)，即行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)授權(quán)的其他組織對(duì)相對(duì)人作出的確認(rèn)其法律地位或者權(quán)利義務(wù)的行為，是一種具有確權(quán)性質(zhì)的行政行為。[12]而前置批準(zhǔn)是國(guó)家之補(bǔ)充的意思表示，并非是一種獨(dú)立的法律行為，僅僅是阻斷合同自成立時(shí)生效的因素，即為合同的特別生效要件，沒有確權(quán)功能。也就是說，行政機(jī)關(guān)或者其他組織的批準(zhǔn)行為是合同生效的必要不充分條件，如果合同內(nèi)容本身就具有可撤銷或者無效的情形時(shí)，即使已經(jīng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，也不必然有效。三是前置批準(zhǔn)是對(duì)當(dāng)事人之間締約行為的批準(zhǔn)，即是對(duì)當(dāng)事人之間產(chǎn)生私權(quán)轉(zhuǎn)移效果的行為的批準(zhǔn)，而不是對(duì)當(dāng)事人欲實(shí)施某種法律行為之前要取得某種資質(zhì)的批準(zhǔn)。報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的前提是當(dāng)事人完成真實(shí)的意思表示，目的是補(bǔ)充國(guó)家的意思表示，對(duì)權(quán)利或者資源轉(zhuǎn)讓等締約行為予以批準(zhǔn)與控制。[13]前置批準(zhǔn)只是行政法中程序上的認(rèn)可，批準(zhǔn)手續(xù)前置合同的效力如何，不直接取決于批準(zhǔn)與否，合同內(nèi)容本身的有效性對(duì)合同的效力也起著決定性作用。行政機(jī)關(guān)不得過度干預(yù)當(dāng)事人的意思自治，應(yīng)當(dāng)尊重合同雙方當(dāng)事人的意愿，否則就會(huì)與前置批準(zhǔn)制度的目的相背離。前置批準(zhǔn)指向的是締約行為引起的權(quán)利變動(dòng)，而不直接決定合同的效力。[14]

二、前置批準(zhǔn)的履行原則

對(duì)于當(dāng)事人來說，行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)意味著合同具有生效的可能性，關(guān)乎著雙方最直接的利益。而批準(zhǔn)與否是行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的結(jié)果，行政機(jī)關(guān)如何行使自由裁量權(quán)以及裁量權(quán)行使的限度是至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）合法原則

當(dāng)事人約定自由本屬于意思自治的范疇，原則上合同自成立時(shí)生效。批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同往往涉及到特殊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，不僅關(guān)乎當(dāng)事人的私人利益，也影響國(guó)家利益和公共利益的實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)實(shí)際上是對(duì)當(dāng)事人意思自治的適當(dāng)干預(yù)，批準(zhǔn)權(quán)力的行使需要有充分合法的理由。合法原則具體包括兩個(gè)方面：一是對(duì)于哪些合同需辦理批準(zhǔn)手續(xù)，要有明確的法律規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?02條對(duì)此作了概括性規(guī)定，其作用在于保障法律適用的統(tǒng)一性，避免立法的重復(fù)性，為其他法律、行政法規(guī)及其解釋關(guān)于前置批準(zhǔn)影響合同效力的規(guī)定提供范本。同時(shí)，在外商投資領(lǐng)域，如《中華人民共和國(guó)外商投資法》中十一種負(fù)面清單內(nèi)的合同需經(jīng)前置批準(zhǔn)的規(guī)定以及《外商投資企業(yè)糾紛司法解釋（一）》仍具有借鑒意義;在開采自然資源領(lǐng)域，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《礦業(yè)權(quán)糾紛案件解釋》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等都規(guī)定此類合同需經(jīng)批準(zhǔn)，與礦物資源緊密相關(guān)的權(quán)利均要通過有關(guān)管理部門的審批才有可能生效。《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》也就此類合同的合同效力、責(zé)任承擔(dān)等方面作出了具體規(guī)定，填補(bǔ)了我國(guó)批準(zhǔn)手續(xù)前置合同在審判實(shí)務(wù)中的空白。二是有審批權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人提交的材料，依照法律規(guī)定審批。根據(jù)行政法的基本原則和理念，認(rèn)定行政行為合法應(yīng)滿足五要素，即主體合法、事實(shí)依據(jù)合法、適用法律依據(jù)合法、法定程序合法、沒有明顯不合理。如會(huì)同縣金德礦業(yè)有限公司等訴湖南省國(guó)土資源廳采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批決定案中①，湖南省國(guó)土資源廳以不滿足“轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)由轉(zhuǎn)讓方和受讓方共同提出”的條件，對(duì)金德公司采礦權(quán)變更過戶的申請(qǐng)不予受理。二審法院認(rèn)為，湖南省國(guó)土資源廳根據(jù)人民法院的執(zhí)行通知書，必須受理金德公司提出的采礦權(quán)申請(qǐng)，依法審查轉(zhuǎn)讓條件，作出批準(zhǔn)與否的決定;“不予批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓”的決定書沒有列明具體事實(shí)和證據(jù)、沒有援引具體法律條款，且措辭語義含混，屬于程序違法;湖南省國(guó)土資源廳所作決定沒有查明有關(guān)情況，認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)依法撤銷后責(zé)令重作?？梢?，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行為不滿足以上任一要素，就不能被認(rèn)定為合法的行政行為。

（二）比例原則

比例原則源于公法，其核心在于達(dá)成行政行為之公益目的與侵及公民權(quán)利之間的均衡，[15]主要判定國(guó)家權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)利的干預(yù)是否正當(dāng)，是限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)和其他國(guó)家干預(yù)行為的重要工具。近年來，越來越多的學(xué)者贊成將比例原則的基本原理運(yùn)用于民法，對(duì)若干民法規(guī)則以及可能限制當(dāng)事人權(quán)利的行政行為是否正當(dāng)?shù)葐栴}展開反思和檢討。比例原則在民法中的適用同樣具有合目的性、必要性和均衡性，即公權(quán)力的干預(yù)應(yīng)達(dá)到法律目的和欲求達(dá)成的私法目的;要保護(hù)的利益相比于更高利益而言具有一定必要性;采用對(duì)當(dāng)事人損害最小、最和緩的方式。如果國(guó)家權(quán)力要對(duì)私權(quán)加以限制，應(yīng)以公權(quán)力行使的手段和目的之間的關(guān)聯(lián)性作為分析工具，審查個(gè)案中的法益狀況是否均衡，不能一味地追求目的的實(shí)現(xiàn)。[16]國(guó)家通過前置批準(zhǔn)程序?qū)μ囟ê贤纳Ъ右韵拗?，其目的和手段?yīng)是一種合乎比例的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)的審批是對(duì)雙方當(dāng)事人意思自治的限制，其行使必須按照比例原則的要求，應(yīng)選擇對(duì)當(dāng)事人的自由傷害最小的方式。同時(shí)，比例原則著眼于相關(guān)主體利益的均衡，[17]強(qiáng)調(diào)“禁止過度”，是一項(xiàng)理性行為的準(zhǔn)則，包括對(duì)民法在內(nèi)的整個(gè)法律秩序都具有普遍適用的價(jià)值。[18]如果簡(jiǎn)單以是否辦理批準(zhǔn)手續(xù)判定合同是否生效的話，那么個(gè)體利益與公共利益的保護(hù)將會(huì)難以達(dá)到平衡。若將沒有辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同認(rèn)定為有效，未經(jīng)批準(zhǔn)不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，則過度宣揚(yáng)意思自治，行政審批背后的國(guó)家利益和公共利益得不到有效保護(hù)，有違比例原則;若將沒有辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同認(rèn)定為無效，那么當(dāng)事人的意思自治將會(huì)受到極大威脅，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)被無限放大，不僅是違反比例原則的表現(xiàn)，而且與行政為民的理念相差甚遠(yuǎn)。因此，行政機(jī)關(guān)作出審批決定時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人提交的材料以及相關(guān)法律的規(guī)定，在公法所保護(hù)的國(guó)家利益、公共利益和意思自治所保護(hù)的私人利益、個(gè)體利益之間進(jìn)行充分衡量，再作出批準(zhǔn)與否的決定。

三、前置批準(zhǔn)對(duì)合同效力的影響

批準(zhǔn)手續(xù)的辦理與合同效力之間存在著緊密聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)的前置批準(zhǔn)雖然是程序性行為，但是具有促進(jìn)合同生效的功能，是促進(jìn)形成私法關(guān)系的行政行為。對(duì)于批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同，司法實(shí)踐中存在兩方面問題，即未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同效力應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定以及報(bào)批義務(wù)人履行報(bào)批義務(wù)后對(duì)合同效力產(chǎn)生何種影響。

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)的合同系未生效合同

關(guān)于未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同效力，理論界與實(shí)務(wù)界都有較大爭(zhēng)議，存在著合同無效說、合同有效說以及合同未生效說三種學(xué)說。合同無效說認(rèn)為，批準(zhǔn)制度的設(shè)立在于審查合同內(nèi)容是否符合法律的要求，合同未經(jīng)批準(zhǔn)有違法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)家利益和公共利益受到損失，因此未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同無效。[19]合同有效說認(rèn)為，當(dāng)事人雙方達(dá)成合意，系真實(shí)的意思表示，只要合同內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗，合同即為有效，無需考慮合同是否通過批準(zhǔn)。無論是將未辦理批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同認(rèn)定為有效還是無效，都沒有找到維護(hù)國(guó)家權(quán)力和尊重意思自治之間的平衡點(diǎn)，要么過度強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益和公共利益，要么過度維護(hù)個(gè)體利益。合同未生效說則認(rèn)為，辦理批準(zhǔn)手續(xù)不是法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，因此未經(jīng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)不必然導(dǎo)致合同無效，合同中履行報(bào)批等義務(wù)條款具有獨(dú)立效力，未經(jīng)批準(zhǔn)不影響合同成立，但是決定合同的效力狀態(tài)。司法實(shí)踐中，大量的案例都將未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同認(rèn)定為未生效合同。如深圳市標(biāo)榜投資發(fā)展有限公司與鞍山市財(cái)政局股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案（最高人民法院[2016]最高法民終802號(hào)民事判決書，以下簡(jiǎn)稱標(biāo)榜公司案）中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一為涉案的《股份轉(zhuǎn)讓合同書》的效力應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？標(biāo)榜公司主張鞍山市國(guó)有銀行股權(quán)轉(zhuǎn)讓說明書已經(jīng)獲得鞍山市人民政府的批準(zhǔn)，涉案合同生效。一審、二審法院均認(rèn)為，股權(quán)轉(zhuǎn)讓說明書只是對(duì)涉案股權(quán)掛牌出讓的批準(zhǔn)，不是對(duì)涉案合同的批準(zhǔn)?！豆煞蒉D(zhuǎn)讓合同書》雖已成立，但是由于尚未經(jīng)過政府及金融監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其效力為未生效合同;在王某龍與劉某波采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案（最高人民法院[2011]民申字第512號(hào)民事判決書）中，王某龍和劉某波對(duì)轉(zhuǎn)讓合同的標(biāo)的物是大理石礦以及相應(yīng)采礦權(quán)均無異議，二審法院認(rèn)為，二者簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議已經(jīng)成立，但是屬于依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)才能生效的合同，轉(zhuǎn)讓協(xié)議未經(jīng)審批而未生效。將未生效合同與無效合同和有效合同加以嚴(yán)格區(qū)分，不僅能夠緩解將合同認(rèn)定為無效的極端狀態(tài)，使其在特定條件下有可能對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生法律約束力，也限制了將合同認(rèn)定為有效的自由狀態(tài)，使當(dāng)事人在應(yīng)有的法律框架之內(nèi)行使權(quán)利、履行義務(wù)。

未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同成立未生效，不具有履行的效力，[20]對(duì)當(dāng)事人雖不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的權(quán)利和義務(wù)，[21]但是仍具有法律約束力。如陳某斗與寬甸滿族自治縣虎山鎮(zhèn)老邊墻村民委員會(huì)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案（最高人民法院[2011]民提字第81號(hào)民事判決書，以下簡(jiǎn)稱陳某斗案）中，由于案外人程某武因刑事犯罪被拘押，村委會(huì)未能將采礦許可證及時(shí)收回，村委會(huì)發(fā)布《金礦租賃告示》并將相關(guān)情況釋明，陳某斗自愿接受并參加競(jìng)標(biāo)。再審法院認(rèn)為，陳某斗明知村委會(huì)尚未收回采礦證，仍執(zhí)意投標(biāo)并簽訂協(xié)議，屬于甘冒風(fēng)險(xiǎn)的行為;村委會(huì)積極履行采礦權(quán)租賃審批義務(wù)，但是由于程某武的原采礦許可證等材料不齊導(dǎo)致未獲批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)視為村委會(huì)盡了協(xié)助義務(wù)，沒有過錯(cuò)。本案中，雖然采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未經(jīng)批準(zhǔn)，合同尚未生效，但是村委會(huì)仍為促使合同生效積極協(xié)助報(bào)批，以維護(hù)雙方的合法權(quán)益。可見，合同中報(bào)批義務(wù)等條款單獨(dú)生效，同時(shí)基于合同的基本原理，也衍生出當(dāng)事人的誠(chéng)信義務(wù)、協(xié)助義務(wù)、保護(hù)義務(wù)等。

將未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同認(rèn)定為未生效合同，表明法律允許公法行為對(duì)私法關(guān)系進(jìn)行正當(dāng)性干預(yù)，體現(xiàn)了公法管制與私法自治達(dá)到了相對(duì)平衡的狀態(tài)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家管控，也有利于保障當(dāng)事人的交易安全，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)前置批準(zhǔn)制度的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）前置批準(zhǔn)對(duì)合同效力的影響

《民法典》就批準(zhǔn)手續(xù)前置合同作出規(guī)定，其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家管制和保護(hù)當(dāng)事人的交易安全。辦理批準(zhǔn)手續(xù)是合同的特別生效要件，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才有使合同生效的可能性。王利明教授認(rèn)為，合同的生效要件包括合同的一般生效要件和特別生效要件。[22]合同的一般生效要件適用于《民法典》第143條第1款和第2款的規(guī)定，即行為人具有相應(yīng)的行為能力、意思表示真實(shí)，這是立法者對(duì)私法自治設(shè)定的界限，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同效力的普遍控制。[23]《民法典》第143條第3款“不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者不違背公序良俗”的規(guī)定，是否符合該情形需要個(gè)案分析。合同成立后，判斷其是否生效應(yīng)當(dāng)適用不同的生效要件層級(jí)制度。[24]學(xué)界多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，判斷批準(zhǔn)手續(xù)前置合同是否生效，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮是否符合合同的一般生效要件，符合了再考慮是否滿足合同的特別生效要件。雙方當(dāng)事人達(dá)成合意簽訂合同而未履行報(bào)批手續(xù)的，雖不符合法律的特別規(guī)定，但不必然導(dǎo)致合同內(nèi)容本身與法律規(guī)定相違背，只是意味著當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上的權(quán)利義務(wù)因未獲批而受到限制。

在批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同中，前置批準(zhǔn)只是合同的特別生效要件，不能成為獨(dú)立的法律行為。前置批準(zhǔn)被視為行政審批，是當(dāng)事人自由意志之上補(bǔ)充的國(guó)家意思表示，無法替代當(dāng)事人達(dá)成的合意。如果雙方約定本身存有法律瑕疵，該瑕疵不可能因?yàn)楂@得批準(zhǔn)而得到補(bǔ)正。[25]因此，前置批準(zhǔn)并不能直接決定合同的效力，合同不因批準(zhǔn)通過而當(dāng)然有效，是符合上述比例原則的基本體現(xiàn)。實(shí)踐中，認(rèn)為合同通過批準(zhǔn)就一定生效，這對(duì)合同效力存在著一定的誤解。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)在于管理經(jīng)濟(jì)秩序，無權(quán)審查合同效力。因而，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)批準(zhǔn)手續(xù)前置合同審查內(nèi)容有所不同。行政機(jī)關(guān)的審查往往從國(guó)家最新出臺(tái)的政策入手，主要對(duì)雙方當(dāng)事人提交的材料是否達(dá)到形式上的要求進(jìn)行審查。批準(zhǔn)手續(xù)的辦理更多地是保護(hù)公共利益，因此是對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生私法效果的締約行為的審查與批準(zhǔn);人民法院才是對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的機(jī)關(guān)，包括對(duì)當(dāng)事人的主體資格、意思表示真實(shí)與否、是否符合法律以及違背公序良俗與否等內(nèi)容的審查，體現(xiàn)的是對(duì)當(dāng)事人私人利益的保護(hù)。如錫林郭勒盟隆興礦業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱隆興礦業(yè)公司）訴于某巖采礦權(quán)糾紛案（內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院[2013]內(nèi)民一終字第281號(hào)民事判決書）中，隆興礦業(yè)公司主張由于于某巖不符合法律規(guī)定的采礦權(quán)受讓人的條件，致使雙方簽訂的《礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》不能實(shí)際履行。二審法院認(rèn)為，對(duì)于礦業(yè)權(quán)受讓人的主體資格審查，屬于審批管理機(jī)關(guān)的審批權(quán)力，該機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)礦業(yè)權(quán)管理的相關(guān)規(guī)定作出合理判斷;于某巖是否滿足采礦權(quán)受讓人的條件以及《礦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》是否能夠經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，并非是法院的審理范圍?？梢?，就批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同而言，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)審查的內(nèi)容具有一定差異。如果當(dāng)事人之間訂立的合同內(nèi)容存在可撤銷或無效的情形，即使經(jīng)過正當(dāng)?shù)那爸门鷾?zhǔn)，人民法院仍有權(quán)推翻行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)并作出合理判斷，不受行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)結(jié)果的影響和限制。在訴訟過程中，法院可依職權(quán)對(duì)合同的生效要件進(jìn)行審查，即使已經(jīng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)，也可能被認(rèn)定為可撤銷或無效。[26]

四、未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的合同當(dāng)事人之法律救濟(jì)

對(duì)于批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同，如果報(bào)批義務(wù)人沒有及時(shí)辦理報(bào)批手續(xù)，不能按照雙方預(yù)期產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，致使合同無法履行，相對(duì)方的利益應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì);如果相關(guān)行政主體在審批過程中存在失職或?yàn)E用權(quán)力等違法情形時(shí)，相對(duì)人有無申請(qǐng)行政救濟(jì)的可能性。本文將從實(shí)體法層面和程序法層面論述上述問題。

（一）民事救濟(jì)

《民法典》第502條第3款規(guī)定，報(bào)批義務(wù)人沒有及時(shí)履行報(bào)批義務(wù)的，相對(duì)人可以請(qǐng)求其承擔(dān)違反該義務(wù)的責(zé)任。根據(jù)該條款的內(nèi)容，相對(duì)人受到損失時(shí)，沒有及時(shí)履行報(bào)批義務(wù)的當(dāng)事人需要承擔(dān)違約責(zé)任。這是由于就批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同而言，合同中關(guān)于報(bào)批義務(wù)等條款被視為程序上的獨(dú)立義務(wù)，自合同成立后相比于整個(gè)合同提前發(fā)生效力，對(duì)雙方當(dāng)事人都具有實(shí)質(zhì)意義上的拘束力。[27]當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定積極履行報(bào)批義務(wù)以促成合同生效，否則就要承擔(dān)違約責(zé)任的不利法律后果。若當(dāng)事人基于法律或者事實(shí)原因不能繼續(xù)履行報(bào)批義務(wù)，為避免受到更大的損失，必要時(shí)可向法院主張解除合同。

⒈繼續(xù)履行。繼續(xù)履行的相對(duì)概念是“任意履行”，是合同一方當(dāng)事人在不履行義務(wù)或者履行有瑕疵時(shí)，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)根據(jù)相對(duì)人的請(qǐng)求判決其繼續(xù)履行合同的責(zé)任承擔(dān)方式。[28]繼續(xù)履行的正當(dāng)性基礎(chǔ)是要求當(dāng)事人有繼續(xù)履行的可能性。如陳某斗案中，出租采礦權(quán)的前提是擁有合法的采礦權(quán)，但是由于村委會(huì)不是涉案金礦的采礦權(quán)主體，已經(jīng)喪失了履約的條件和能力，按照約定辦理批準(zhǔn)手續(xù)繼續(xù)履行《金礦租賃協(xié)議書》已不可能，陳某斗關(guān)于繼續(xù)履行協(xié)議的主張不能得到支持;嶗山國(guó)土局與南太置業(yè)公司國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛案（最高人民法院[2004]民一終字第106號(hào)民事判決書，以下簡(jiǎn)稱嶗山國(guó)土局案）中，南太置業(yè)公司請(qǐng)求法院判令嶗山國(guó)土局繼續(xù)履行《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。二審法院認(rèn)為，民事主體在從事民事活動(dòng)時(shí)，遵守法律的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家的政策;嶗山國(guó)土局沒有嚴(yán)格按照國(guó)家政策要求出讓本案訟爭(zhēng)土地使用權(quán)，雖不導(dǎo)致涉案合同無效，但是南太置業(yè)公司要求繼續(xù)履行合同的訴訟請(qǐng)求不能得到支持。報(bào)批義務(wù)人沒有及時(shí)履行報(bào)批義務(wù)致使相對(duì)人受到嚴(yán)重?fù)p失，繼續(xù)履行是優(yōu)先的責(zé)任承擔(dān)方式，這是因?yàn)槔^續(xù)履行不僅能使雙方當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)原合同目的，相對(duì)人按照原約定獲取利益，而且可避免報(bào)批義務(wù)人為獲取更大利益而尋找借口不履行報(bào)批義務(wù)。

⒉賠償損失。負(fù)有報(bào)批義務(wù)的當(dāng)事人沒有辦理批準(zhǔn)手續(xù)給相對(duì)人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約的賠償責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，報(bào)批義務(wù)人因違反誠(chéng)實(shí)信用原則而承擔(dān)締約過失責(zé)任，但是締約過失責(zé)任的賠償范圍僅就相對(duì)人信賴?yán)娴膿p失賠償，且賠償形式單一。而違約責(zé)任的賠償范圍不僅包括合同履行過程中支出的直接費(fèi)用等直接損失，還包括可預(yù)期利益等間接損失。如標(biāo)榜公司案中，鞍山市財(cái)政局未按要求向有權(quán)機(jī)關(guān)補(bǔ)充報(bào)送材料，在簽訂《股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同書》后，又與其他企業(yè)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)交易，將股權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，惡意阻止合同生效，其行為具有明顯過錯(cuò)，導(dǎo)致標(biāo)榜公司產(chǎn)生實(shí)際損失。最高人民法院認(rèn)為，鞍山市財(cái)政局無正當(dāng)理由不履行報(bào)批義務(wù)有違合同約定，應(yīng)認(rèn)定其存在過錯(cuò);鞍山市財(cái)政局應(yīng)當(dāng)賠償標(biāo)榜公司在締約過程中所支付的交易費(fèi)以及保證金利息等直接損失;為貫徹公平、誠(chéng)實(shí)信用原則，標(biāo)榜公司客觀合理的交易機(jī)會(huì)損失等間接損失也應(yīng)得到適當(dāng)賠償?？梢?，為了維護(hù)市場(chǎng)交易秩序和保護(hù)相對(duì)人的合理信賴，采取直接損失與間接損失相結(jié)合的賠償方式，能有效彌補(bǔ)相對(duì)人的信賴?yán)鎿p失，以使有過錯(cuò)的報(bào)批義務(wù)人付出相應(yīng)代價(jià)，不僅有利于敦促各類民事主體恪守誠(chéng)信、善良行事，也有利于維護(hù)穩(wěn)定的市場(chǎng)交易秩序。

3.解除合同。解除合同往往是最為兜底的救濟(jì)措施，這是因?yàn)橐粋€(gè)合同成立并生效，在于鼓勵(lì)自愿、合法并有履行可能性的交易，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體意義上的利益最大化。[29]《民法典》第580條確立了解除合同的方式，是對(duì)繼續(xù)履行排除規(guī)則的補(bǔ)充與延伸。根據(jù)《民法典》合同編的基本理念和精神，在實(shí)體方面解除權(quán)屬于形成權(quán)，在程序方面則呈現(xiàn)為形成之訴。當(dāng)事人沒有依法主張解除合同的訴訟請(qǐng)求時(shí)，人民法院不能直接依職權(quán)裁判。因此，嶗山國(guó)土局案中，即使南太置業(yè)公司要求繼續(xù)履行的主張沒有得到支持，人民法院也不能徑行判決解除二者之間的合同。該合同的解除、雙方權(quán)利義務(wù)的終止以及由合同解除帶來的責(zé)任承擔(dān)問題，都需要通過當(dāng)事人提出獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求予以保護(hù)。合同不能履行致使雙方當(dāng)事人的合同目的不能實(shí)現(xiàn)，為避免雙方利益嚴(yán)重失衡、打破合同的僵局，解除合同的救濟(jì)方式已成為現(xiàn)實(shí)所需。

（二）行政救濟(jì)

行政機(jī)關(guān)就報(bào)批材料審批時(shí)具有一定的自由裁量權(quán)，若相關(guān)行政主體在行使職權(quán)期間存在失職或者濫用權(quán)力等違法情形，對(duì)批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同不予審批，當(dāng)事人可申請(qǐng)行政復(fù)議或者提出行政訴訟以維護(hù)合法權(quán)益。“法律是由權(quán)利構(gòu)成的，救濟(jì)手段只是這些權(quán)利的程序外衣?！盵30]行政復(fù)議主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性、合理性進(jìn)行審查，是內(nèi)部監(jiān)督、解決糾紛和權(quán)利救濟(jì)的有機(jī)結(jié)合。[31]行政訴訟則是當(dāng)事人認(rèn)為被訴行政行為侵犯到自己的合法權(quán)益向人民法院提起訴訟，法院就行政行為的合法性問題審查的救濟(jì)制度。不管是向上級(jí)機(jī)關(guān)提起復(fù)議還是向人民法院提起訴訟，首要條件都要求行政行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，即當(dāng)事人與涉案行政行為具有法律上的利害關(guān)系。而是否具有法律上的利害關(guān)系，應(yīng)從以下三個(gè)方面考慮：一是當(dāng)事人主張的權(quán)利系依法律而享有或者具有法律上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ);二是該權(quán)利有受到行政行為不法侵害的可能性，有必要進(jìn)一步查明并保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利;三是被侵害的權(quán)利可以通過行政復(fù)議或者行政訴訟得到有效救濟(jì)。

在批準(zhǔn)手續(xù)前置的合同中，報(bào)批義務(wù)人依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)，有權(quán)管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在審批過程中合法、合理地運(yùn)用自由裁量權(quán)，盡可能地滿足當(dāng)事人表達(dá)訴求。如朱某法、安徽省池州市貴池區(qū)自然資源和規(guī)劃局資源行政管理案（安徽高級(jí)人民法院[2020]皖行終327號(hào)行政判決書）中，朱某法通過公開掛牌競(jìng)價(jià)取得龍進(jìn)建筑石料用石灰石礦采礦權(quán)，并基于信賴投入大量資金，貴池國(guó)土分局未在承諾辦結(jié)時(shí)間發(fā)放采礦證，后由于政策調(diào)整涉案礦產(chǎn)權(quán)無法再辦理采礦許可證，導(dǎo)致朱某法遭受損失。一審、二審法院均認(rèn)為，貴池國(guó)土分局沒有盡到告知義務(wù)，也沒有征求原告的意見，關(guān)閉礦山的行政行為程序違法。本案中，貴池國(guó)土分局濫用職權(quán)怠于作為，致使原告因政策變更而無法辦理采礦許可證，應(yīng)當(dāng)賠償原告的相關(guān)損失。當(dāng)行政機(jī)關(guān)因失職或者濫用權(quán)力等違法情形引起糾紛時(shí)，行政訴訟是保證當(dāng)事人合法權(quán)益的最終保障機(jī)制和事后救濟(jì)機(jī)制，也是解決行政爭(zhēng)議的主要渠道。[32]

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

On the Contract With Pre Approval Procedure and its Effectiveness

Xing Hongfei， Yan Wenhui

Abstract：Article 502 of the contract part of the civil code makes new provisions on the contract and its effectiveness before the approval procedure.Pre approval has dual nature. From the legal nature，it belongs to administrative examination and approval.It is the approval and recognition of contracting acts between the parties.It should follow the principle of legality and proportion.A contract that has not gone through the approval formalities is an ineffective contract.The obligation clauses in the contract，such as the performance of reporting for approval，have independent effect and are the special effective elements of the contract.Whether the contract becomes effective or not depends not only on the handling of approval procedures，but also on the effectiveness of the contract content itself，which is not valid due to the handling of approval procedures.At the level of substantive law，if the approval obligor fails to perform the approval obligation in time，it shall bear the liability for breach of contract. If necessary，the opposite party may propose to the people's court to terminate the contract.At the level of procedural law，if the examination and approval authority has illegal circumstances such as dereliction of duty or abuse of power，the opposite party can apply for administrative reconsideration or file an administrative lawsuit to safeguard its legitimate rights and interests.

Key words：pre approval;administrative examination and approval;liability for breach of contract; administrative relief