在職黨員如何嵌入城市基層治理

吳靈 高敏

摘? ? ? 要：推動治理力量下沉是破解基層治理難題、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要課題。A省W市推行“在職黨員到居住地社區(qū)報到”制度并進(jìn)行了積極有益的實(shí)踐探索。本文借助個案分析法對在職黨員進(jìn)社區(qū)的嵌入機(jī)制及其發(fā)揮的功能進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在職黨員嵌入社區(qū)治理能夠收到推動政策落地、提升基層治理水平、規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行、補(bǔ)齊基層應(yīng)急治理短板、促進(jìn)信息傳遞扁平化和政策制定科學(xué)化等功效，對提升社區(qū)治理水平具有獨(dú)特價值。但在職黨員進(jìn)社區(qū)服務(wù)居民的難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，因此，需要運(yùn)用價值引領(lǐng)、雙重考核、聯(lián)動治理、再組織化等方式構(gòu)建在職黨員進(jìn)社區(qū)長效機(jī)制，以持續(xù)賦能社區(qū)治理。

關(guān)? 鍵? 詞：在職黨員;城市社區(qū);嵌入機(jī)制;治理體系;治理能力

中圖分類號：D267.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）10-0056-09

收稿日期：2021-07-05

作者簡介：吳靈，中共蕪湖市委黨校（蕪湖行政學(xué)院）教師，管理學(xué)碩士，研究方向?yàn)榛鶎又卫?、公共政?高敏，安徽工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，研究方向?yàn)轳R克思主義理論。

基金項(xiàng)目：本文系教育部高校示范馬克思主義學(xué)院和優(yōu)秀教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)“提高新時代高?！蝿菖c政策課教學(xué)水平研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：19JDSZK002;中共蕪湖市委黨校（蕪湖行政學(xué)院）校級課題“在職黨員嵌入城市社區(qū)治理的蕪湖實(shí)踐與創(chuàng)新機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：WHDXKT202125。

一、問題的提出

基層往往是矛盾和問題最突出的地方，從這個意義上講，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。黨的十九大報告提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移;黨的十九屆四中全會也一以貫之地強(qiáng)調(diào)推動治理重心向基層下移，把更多資源下沉到基層;2021年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，完善黨建引領(lǐng)的社會參與制度，組織黨員、干部下沉參與基層治理、有效服務(wù)群眾。社區(qū)是服務(wù)居民的前沿“哨所”，因此，推動社會治理力量下沉是破解社區(qū)治理難題，提升社區(qū)治理能力的重點(diǎn)所在。A省W市正在推行的“在職黨員到居住地社區(qū)報到”制度是一項(xiàng)積極有益的實(shí)踐探索。在職黨員下沉社區(qū)最初是為彌補(bǔ)社區(qū)治理力量不足、減輕社區(qū)治理負(fù)荷而臨時采取的非常規(guī)舉措。這一做法在應(yīng)對新冠肺炎疫情和2020年歷史罕見的洪災(zāi)中收到了很好的治理效果，得到了社會各界的普遍認(rèn)可。那么，在常規(guī)治理情境下，在職黨員以怎樣的方式有效地嵌入到社區(qū)治理中，如何推動在職黨員從臨時“應(yīng)急式”介入轉(zhuǎn)向“常態(tài)化”嵌入并形成長效機(jī)制持續(xù)賦能社區(qū)治理，是一個亟待解決的問題。

二、文獻(xiàn)回溯與評述

社區(qū)是社會治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)單元，是國家治理體系的微觀細(xì)胞。[1]社會治理的重心只有下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)管理和服務(wù)能力才會增強(qiáng)，社會治理的根基才能更加扎實(shí)。[2]對于進(jìn)一步推動社會治理力量下沉，賦能社區(qū)治理，學(xué)界開展了一系列研究。

從主體維度看，主要有兩條路徑：一是橫向上，既有研究側(cè)重于在黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)的架構(gòu)下，如何借力企業(yè)、社會組織等外部力量，通過異質(zhì)主體橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動形成基層社會治理共同體，合力破解基層社會治理難題，為轄區(qū)居民提供更加優(yōu)質(zhì)、更加公平的公共產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)前，社區(qū)治理面臨利益主體多樣化、風(fēng)險集聚化、社區(qū)異質(zhì)化等多重挑戰(zhàn)，[3]應(yīng)對這些挑戰(zhàn)僅靠單一主體難以收到預(yù)期效果，必然要求各種社會力量參與其中。治理主體的多元化既能夠減輕基層黨組織和政府的治理壓力，又能發(fā)揮不同主體的獨(dú)特優(yōu)勢，所以，新時代社區(qū)事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者不再局限于社區(qū)居委會，社會組織、企業(yè)、社區(qū)居民等利益相關(guān)方都可以作為治理主體參與其中，這種方式既順應(yīng)了我國社會治理主體多元化的時代潮流，也是我國民主政治發(fā)展成就在基層治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。[4]但在多元主體參與社區(qū)治理過程中，關(guān)鍵是要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。黨組織是社區(qū)治理和服務(wù)的主心骨，在社區(qū)治理中發(fā)揮著“一核多元”與“一核多能”的治理核心作用和多重服務(wù)功能。[5]這些功能是其他任何組織都無法取代的，在推動形成共建共治共享的社會治理格局中具有引領(lǐng)作用。[6]基層黨組織可以充分發(fā)揮社會整合功能，通過利益整合、結(jié)構(gòu)整合和價值整合達(dá)成穩(wěn)固基層政權(quán)、提升社區(qū)可治理性和強(qiáng)化社區(qū)凝聚力等目標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和治理績效之間雙向促進(jìn)的良性循環(huán)。[7]因此，當(dāng)前城市基層治理的趨勢和方向是在黨建引領(lǐng)下打造“黨政強(qiáng)、社會強(qiáng)”的均衡性結(jié)構(gòu)。[8]如何打造基層治理“雙強(qiáng)”的均衡性結(jié)構(gòu)，需要在各級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下有序地向社會力量賦權(quán)增能，培育壯大社會力量，從而提高城市基層治理能力。二是縱向上，既有研究側(cè)重于如何通過干部下派來改善基層治理現(xiàn)狀，提升基層治理能力。干部下派服務(wù)基層的核心目標(biāo)是圍繞干部日常培養(yǎng)和專項(xiàng)任務(wù)攻堅(jiān)克難。并且據(jù)此將干部下派作了類型學(xué)區(qū)分，劃分為“鍛煉式下派”和“幫扶式下派”兩大類。[9]作為一種干部培養(yǎng)方式，“鍛煉式下派”旨在通過增加基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來提升干部工作能力，是培養(yǎng)優(yōu)秀中青年黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的重要手段。[10]“幫扶式下派”體現(xiàn)了管理創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)制，即所謂的“摻沙子”效應(yīng)——改變組織的人員結(jié)構(gòu)，注入不同于原有班子的新元素。不斷壯大的下派干部群體在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。[11]但作為社區(qū)治理力量中的一支新生“增量”——在職黨員下沉社區(qū)與干部“幫扶式下派”有著顯著的不同（見下表）。

干部“幫扶式下派”與在職黨員下沉社區(qū)的區(qū)別

[類? 別 下沉方式 任務(wù)來源 服務(wù)期限 干部“幫扶式下派” 脫崗 組織賦予 階段性 在職黨員下沉社區(qū) 在崗，奉獻(xiàn)雙崗位 自主認(rèn)領(lǐng) 常態(tài)化 ]

第一，下沉方式不同。干部“幫扶式下派”一般與其原崗位職責(zé)脫鉤，將主要精力放在基層且擔(dān)任特定的職務(wù);在職黨員下沉社區(qū)主要是利用業(yè)余時間服務(wù)社區(qū)，即“工作在單位、活動在社區(qū)，奉獻(xiàn)雙崗位”。第二，任務(wù)來源不同。干部“幫扶式下派”到基層主要針對組織賦予的特定任務(wù)，具有強(qiáng)制性和約束性等顯著特征;在職黨員下沉社區(qū)的責(zé)任和義務(wù)主要是圍繞基層治理的難題以及居民需求，設(shè)置若干公益性崗位，由在職黨員自主認(rèn)領(lǐng)，具有自主性和協(xié)商性等典型特征。第三，服務(wù)期限不同。干部“幫扶式下派”到基層通常會清晰框定服務(wù)期限，是階段性的;在職黨員下沉社區(qū)已從臨時“應(yīng)急式”介入逐漸轉(zhuǎn)向“常態(tài)化”嵌入。

總體來看，現(xiàn)有研究較少關(guān)注在職黨員這一社區(qū)治理力量中的新生“增量”。一些研究將在職黨員下沉社區(qū)作為應(yīng)對突發(fā)事件、填補(bǔ)社區(qū)治理力量不足的權(quán)宜之計(jì)，并未將其納入基層治理常態(tài)化力量范疇;還有一些研究停留于經(jīng)驗(yàn)性總結(jié)和宏觀的整體性描述層面，對在職黨員嵌入基層治理的微觀運(yùn)作機(jī)制及其發(fā)揮的功能缺少研究。

三、在職黨員進(jìn)社區(qū)是推動治理力量下沉，破解社區(qū)治理難題的有益補(bǔ)充

本文基于對W市在職黨員進(jìn)社區(qū)的實(shí)踐考察，選取W市青鋒社區(qū)為典型個案，通過結(jié)構(gòu)式訪談、沉浸式參與等方法獲取經(jīng)驗(yàn)和材料，呈現(xiàn)并揭示在職黨員參與社區(qū)治理的嵌入機(jī)制及其實(shí)踐功能。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討在職黨員進(jìn)社區(qū)如何從臨時“應(yīng)急式”介入轉(zhuǎn)向“常態(tài)化”嵌入，持續(xù)賦能城市社區(qū)治理。具體而言，將城市社區(qū)治理作為研究場域，視在職黨員為城市社區(qū)治理體系中的新生“增量”，對兩者的關(guān)聯(lián)性及其內(nèi)嵌的治理意蘊(yùn)進(jìn)行學(xué)理化初探，旨在打破社區(qū)治理主體研究的局限，聚焦在職黨員這一細(xì)分主體，以期為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供新的研究視角。

（一）案例呈現(xiàn)：W市青鋒社區(qū)在職黨員“1610”青鋒號

“在職黨員進(jìn)居住地社區(qū)報到”是以機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職黨員為主體，充分發(fā)揮在職黨員的專長和優(yōu)勢，通過組織動員和主動報名的方式推動廣大在職黨員下沉社區(qū)，深度參與居住地社區(qū)治理、服務(wù)轄區(qū)居民的制度安排。W市青鋒社區(qū)充分發(fā)揮駐區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位聚集和資源密集的優(yōu)勢，通過多種形式吸納在職黨員參與社區(qū)治理，以滿足轄區(qū)居民多樣化需求為導(dǎo)向，搭建在職黨員服務(wù)居民的多元化平臺，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨建和社區(qū)黨建的相互聯(lián)動，構(gòu)建共同參與、共同關(guān)心、共同建設(shè)的開放型區(qū)域性社區(qū)大黨建格局，為建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。自活動開展以來，駐區(qū)在職黨員主動參與的熱情較高，志愿服務(wù)隊(duì)伍人數(shù)390余人，為破解社區(qū)治理難題，解決轄區(qū)居民實(shí)際困難提供了有力的人力和智力支持，贏得了社區(qū)居民的好評。當(dāng)前，該社區(qū)黨員下沉已從臨時“應(yīng)急式”介入逐步轉(zhuǎn)向“常態(tài)化”嵌入，努力鍛造獨(dú)具特色的在職黨員黨建品牌——“1610”青鋒號。社區(qū)黨委貫徹“為民服務(wù)親切、社區(qū)治理精細(xì)”的工作理念，以在職黨員“1610”青鋒號為中心載體，上連黨心，下接民心，整合“社區(qū)、在職黨員、共建單位、社會組織”等多方資源，完善各項(xiàng)黨群服務(wù)，著力構(gòu)建一個“轄區(qū)黨員沖前鋒、多元主體共參與、社群聯(lián)動融發(fā)展”的和諧社區(qū)。

（二）在職黨員進(jìn)社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制：“清單式”嵌入，形成管理閉環(huán)

2020年12月，W市以破解基層治理難題為切入點(diǎn)，著眼在職黨員的比較優(yōu)勢，推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位“在職黨員到居住地社區(qū)報到”，服務(wù)社區(qū)居民。從W市黨員進(jìn)居住地社區(qū)的運(yùn)作流程來看（見圖1），居住地社區(qū)是鏈接居民需求和在職黨員服務(wù)意愿的樞紐型平臺。市委組織部通過科層式動員，鼓勵機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨員主動到居住地社區(qū)報到、亮明身份，填報專業(yè)特長、興趣愛好，表明服務(wù)意向。社區(qū)建立在職黨員信息庫，梳理庫內(nèi)黨員的服務(wù)意愿和專業(yè)特長，設(shè)立若干相應(yīng)志愿服務(wù)崗，生成“服務(wù)清單”。社區(qū)通過問卷調(diào)查、入戶走訪、設(shè)立心愿箱等多種形式征集居民的“微心愿”，問需于民，生成居民“需求清單”。社區(qū)集合服務(wù)和需求清單生成“任務(wù)清單”，通過在職黨員微信群適時推送派發(fā)，在職黨員通過認(rèn)領(lǐng)任務(wù)提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)需求與供給的精準(zhǔn)匹配，由此形成閉環(huán)效應(yīng)。此舉是在不打破現(xiàn)有組織架構(gòu)和管理隸屬關(guān)系的前提下，通過搭建組織平臺、機(jī)制創(chuàng)新等方式吸納多主體參與，形成社區(qū)治理聯(lián)動機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，夯實(shí)社區(qū)治理力量。

圖1 在職黨員嵌入社區(qū)治理的運(yùn)作機(jī)制

（三）在職黨員的角色和實(shí)踐功能：賦能城市社區(qū)治理的新生“增量”

⒈理論和政策法規(guī)的宣傳員，釋疑解惑助推政策落地。政策法規(guī)宣傳是推動政策擴(kuò)散和執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在職黨員嵌入社區(qū)治理能夠發(fā)揮政策解讀的媒介作用，幫助居民提高對政策的知曉度和理解程度，這是提升政策在基層落地、規(guī)避政策“懸浮”的重要路徑。如在疫情防控中，有的居民對防疫政策、接種疫苗存在認(rèn)識上的誤區(qū)，對社區(qū)防疫和疫苗接種等存在不同程度的抵觸情緒，針對此類問題，青鋒社區(qū)及時邀請供職于醫(yī)療行業(yè)的在職黨員到社區(qū)進(jìn)行義務(wù)宣講，普及科學(xué)防疫知識，答疑解惑，有效地推動了防疫政策在社區(qū)落地。再如在黨史學(xué)習(xí)教育過程中，青鋒社區(qū)充分發(fā)揮駐區(qū)黨校教師的理論宣講優(yōu)勢，組建黨史志愿宣講團(tuán)，將他們請進(jìn)社區(qū)或到駐區(qū)單位廣泛開展黨史宣講教育。在2021年4月21日的座談中，青鋒社區(qū)黨務(wù)工作者在談到此次黨史教育宣講時說：“這次黨史學(xué)習(xí)教育是社區(qū)廣泛借力在職黨員的一次成功案例。為了推動黨史學(xué)習(xí)教育走深走實(shí)，社區(qū)黨委決定開展宣講團(tuán)授旗啟動儀式，信息發(fā)布在在職黨員微信群后，大家紛紛響應(yīng)，有的主動報名參加志愿宣講團(tuán)隊(duì)，有的負(fù)責(zé)聯(lián)系場地，宣講團(tuán)成員、主持人等都是來自于社區(qū)的在職黨員，活動場地也是由轄區(qū)共建單位無償提供，最終凝聚成推動學(xué)習(xí)教育進(jìn)基層的合力?！?/p>

⒉小微權(quán)力的監(jiān)督員，監(jiān)督下沉規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行。行使公權(quán)力的目標(biāo)指向是增進(jìn)和維護(hù)公眾的公共利益，這是公權(quán)力使用的“應(yīng)然”狀態(tài)，體現(xiàn)了公權(quán)力的公共性。除此之外，公權(quán)力還具有工具性的一面，其體現(xiàn)在權(quán)力行使者可以借此獲得某種利益。如果在權(quán)力行使過程中缺乏監(jiān)督，尤其是在個人利益與公眾利益相矛盾時，公權(quán)力極易成為個人牟取私利的工具。如在掃黑除惡專向斗爭中，個別地方暴露的問題是一些黑惡勢力向基層政治領(lǐng)域滲透，操控、把持基層政權(quán)，利用公權(quán)力蠶食公共資源，利用公權(quán)力和暴力手段“與民爭利”，不僅給基層政權(quán)安全和社會穩(wěn)定帶來了危害，也影響了政府公信力。因此，在職黨員嵌入社區(qū)治理，從某種意義上說也是監(jiān)督力量的無形下沉，客觀上發(fā)揮著對小微權(quán)力的“異體”監(jiān)督之效，有助于規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行。

⒊應(yīng)急處突的協(xié)防員，資源下沉補(bǔ)齊基層應(yīng)急治理短板。社區(qū)工作面廣量大，有些還是急難險重任務(wù)，特別是在重大自然災(zāi)害、重要節(jié)點(diǎn)的公共秩序維護(hù)等應(yīng)急管理工作中，社區(qū)力量往往捉襟見肘。如新冠肺炎疫情爆發(fā)期間，社區(qū)處在外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的第一線，能否守住這道防線關(guān)系到整個疫情防控工作的成敗，但社區(qū)的人、財(cái)、物資源尤其是人力資源十分有限，很難承擔(dān)起如此艱巨繁重的任務(wù)。為此，青鋒社區(qū)黨委及時通過微信群招募在職黨員成立社區(qū)防控志愿工作隊(duì)，加強(qiáng)轄區(qū)巡防工作，極大地緩解了社區(qū)防控力量不足的壓力。又如在疫情防控常態(tài)化階段，社區(qū)承擔(dān)著疫苗接種的組織協(xié)調(diào)和現(xiàn)場公共秩序維護(hù)職責(zé)，人員扎堆聚集，需求急劇釋放，稍有不慎極易引發(fā)群體性事件。如何確?！懊Χ粊y”，社區(qū)黨委通過招募在職黨員志愿者的方式進(jìn)場維護(hù)秩序，有力地推進(jìn)了疫苗接種工作的有序開展，收到了良好的治理效果。

⒋社情民意的信息員，連接黨心民心，促進(jìn)信息傳遞扁平化和政策制定科學(xué)化。信息是決策的基礎(chǔ)，科學(xué)決策離不開有效而充分的信息支撐。這就要求無論是政策制定過程中的需求分析，還是政策執(zhí)行過程中的效果評價都需要深入居民當(dāng)中，了解居民的所思所盼和切身感受。在職黨員大多數(shù)來自機(jī)關(guān)事業(yè)單位，有的還是地方政策的制定者和執(zhí)行者。在職黨員走進(jìn)社區(qū)、貼近居民，既能做好政策溝通，講好講清政策，推動政策執(zhí)行，起到“下達(dá)”的顯著作用，又能了解居民所思所盼，收集和反饋民意，及時出臺、補(bǔ)充、修正、完善地方政策，讓這些地方政策更加接地氣，起到“上傳”的作用。概而言之，在職黨員進(jìn)社區(qū)有助于矯正常規(guī)化信息機(jī)制導(dǎo)致的信息衰減和非對稱現(xiàn)象，跨越信息傳播的層級節(jié)制，促進(jìn)信息傳播扁平化，提升信息傳播效率，推動政策制定科學(xué)化。

⒌社區(qū)公共事務(wù)決策的“智力庫”，凝心聚智提升基層決策水平?？茖W(xué)的決策離不開眾人的智慧，黨員下沉社區(qū)為社區(qū)治理搭建了一個開放的議事平臺。在青鋒社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)聚集了市直機(jī)關(guān)、黨校和中小學(xué)等機(jī)關(guān)事業(yè)單位，在職黨員普遍學(xué)歷層次較高，視野開闊，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，這對社區(qū)而言是不可多得的智力資源。社區(qū)黨委在轄區(qū)公共事務(wù)決策中積極利用這一優(yōu)勢“問政于民”，與在職黨員一起協(xié)商議事，提升決策水平。如“1610”青鋒號黨建品牌的創(chuàng)立及其logo標(biāo)識的設(shè)計(jì)就是在職黨員集體智慧的結(jié)晶。在2021年4月21日的座談中，青鋒社區(qū)副書記談到社區(qū)在職黨員黨建品牌創(chuàng)建時說：“社區(qū)黨委希望打造一個叫得響的在職黨員黨建品牌，期間有位黨員提出何不借助在職黨員群體力量，集思廣益。于是，社區(qū)黨務(wù)工作人員就在微信群內(nèi)公開征集大家的意見，之后又通過召開座談會等形式擇優(yōu)方案，最終明確了黨建品牌的名稱及其內(nèi)涵?！?610青鋒號意為在職黨員在8小時工作之余（剩下的16個小時）盡全力為社區(qū)居民提供服務(wù)，‘青鋒吹號、黨員報到，解居民所憂，給居民一個10分滿意的答復(fù)。為此，社區(qū)還專門設(shè)置在職黨員服務(wù)熱線5801610，諧音‘我?guī)湍?610。這些創(chuàng)意靈感均來自在職黨員的智慧貢獻(xiàn)?！?/p>

總體而言，在職黨員進(jìn)社區(qū)是一項(xiàng)讓社區(qū)、居民和黨員三方受益的制度安排。就社區(qū)而言，在職黨員來自各條戰(zhàn)線，具有分布廣、層級多樣等顯著特點(diǎn)。其中，既有各級領(lǐng)導(dǎo)干部，也有廣泛分布于條塊體制中的普通工作人員，還有事業(yè)單位各類專業(yè)技術(shù)人員，不同崗位的黨員可以憑借崗位工作、服務(wù)能力和專業(yè)所長為社區(qū)提供多樣化服務(wù)，滿足居民多元化需求。政策、資源、人力、信息等通過在職黨員這一紐帶嵌入到社區(qū)治理場域，對于社區(qū)而言是難得的寶貴資源，有助于夯實(shí)社區(qū)治理力量，增強(qiáng)社區(qū)自治能力。對于居民而言，發(fā)揮了扶危濟(jì)困的作用，增強(qiáng)了居民的獲得感和幸福感。從黨員自身來看，服務(wù)居民的過程也是融入基層鍛造能力的過程，有助于強(qiáng)化黨員的責(zé)任感、使命感，提升其為民服務(wù)的能力和水平。同時，在職黨員群體在共同參與社區(qū)治理過程中形成的激勵機(jī)制有利于促進(jìn)橫向?qū)W習(xí)、模仿和競爭。

四、在職黨員進(jìn)社區(qū)：從“應(yīng)急式”介入到“常態(tài)化”嵌入機(jī)制之構(gòu)建

（一）價值引領(lǐng)：凝聚價值共識，增強(qiáng)在職黨員服務(wù)社區(qū)的內(nèi)生動力

“在職黨員進(jìn)居住地社區(qū)報到”為社區(qū)治理增添了新鮮血液，但觀察在職黨員下沉社區(qū)的動力來源發(fā)現(xiàn)，催生和激活這一力量的仍然是政府科層體系的政治動員。下沉黨員本身也是所在社區(qū)的居民，為什么社區(qū)難以將其整合到社區(qū)治理體系中？為什么在下沉社區(qū)過程中仍然不同程度地存在“沉而不為”的形式主義問題？相關(guān)專題調(diào)研發(fā)現(xiàn)，缺乏服務(wù)意識是原因之一。如有的黨員宗旨意識不強(qiáng)，認(rèn)為自身崗位工作已經(jīng)自顧不暇，還要犧牲業(yè)余時間去服務(wù)社區(qū)，屬于額外增加工作負(fù)擔(dān)，所以出現(xiàn)了“報到不出工”“出工不出力”等疲于應(yīng)付的現(xiàn)象。有的黨員認(rèn)為自身能力和資源有限，出不了多少力，因而處于觀望和“點(diǎn)贊”的狀態(tài)。推行“在職黨員進(jìn)居住地社區(qū)報到”旨在動員廣大黨員走到社區(qū)居民中，了解民情民愿，切實(shí)幫助轄區(qū)居民解決所思所盼。但在實(shí)踐中，有的社區(qū)還只停留于熱熱鬧鬧造勢層面。價值共識難以凝聚，個體行為自然難以步調(diào)一致。

行為是價值觀念的映射。個體行為目標(biāo)的確立和行為方式的選擇受制于多重因素，但價值觀是眾多影響因素中的核心變量。所以，現(xiàn)代社會無論是政府等公共組織還是企業(yè)等私營部門都十分重視價值觀的塑造和培養(yǎng)，注重運(yùn)用價值觀的凝聚和導(dǎo)向作用來激勵和約束組織成員的行為。強(qiáng)化黨員的服務(wù)意識并將這種意識運(yùn)用到基層治理工作中，就要建設(shè)基層服務(wù)型黨組織，把維護(hù)和增進(jìn)居民的利益作為基層工作的首要價值。具體而言，黨員下沉社區(qū)的決策和行為邏輯必須把人民的利益置于首位，最重要的是帶著為民解憂的情懷下沉，唯有如此才能形成“俯下身子”把好事辦好、干在實(shí)處的內(nèi)在動力。

（二）雙重考核：賦權(quán)于社區(qū)黨委，增強(qiáng)社區(qū)的組織動員力

當(dāng)前，在職黨員進(jìn)社區(qū)服務(wù)轄區(qū)居民尚未建立監(jiān)督約束和評價激勵機(jī)制。在職黨員進(jìn)社區(qū)的報到率和加入微信群這一顯性指標(biāo)有明確要求，但對在職黨員服務(wù)社區(qū)的頻次以及發(fā)揮作用情況并未作剛性規(guī)定，對在職黨員進(jìn)社區(qū)是否應(yīng)該進(jìn)行考核也存在爭議且未達(dá)成制度共識。如有的黨員認(rèn)為日常崗位工作接受單位考核，服務(wù)社區(qū)居民的志愿活動也接受社區(qū)考核，多頭考核容易催生管理沖突，加重考核壓力;也有的黨員對社區(qū)考核的公信力存在擔(dān)憂。

現(xiàn)階段，在職黨員參與社區(qū)治理主要靠政治自覺、個人覺悟和社區(qū)干部動員，監(jiān)督考核機(jī)制缺位導(dǎo)致在職黨員不同程度地存在“報到不出工”、參與意愿低等問題。實(shí)踐中，社區(qū)組織動員缺少抓手，社區(qū)黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力受限。為激發(fā)在職黨員參與社區(qū)治理的熱情，推動此項(xiàng)工作持續(xù)深入開展，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理的評價激勵機(jī)制，機(jī)制構(gòu)建重在“三化”（見圖2）：一是賦權(quán)于社區(qū)，“硬化”社區(qū)評價。把社區(qū)黨委的考核評價納入黨員黨內(nèi)評先評優(yōu)的重要參考指標(biāo)之中，以增強(qiáng)社區(qū)組織力。二是分類考核，上級黨組織對在職黨員考核應(yīng)實(shí)行“差異化區(qū)隔”。突出黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的“頭雁”作用，將考核評價結(jié)果與其崗位考核、職務(wù)晉升掛鉤;對一般黨員服務(wù)社區(qū)采用積分制，以柔性管理為主，注重激勵，不與崗位考核掛鉤。三是注重運(yùn)用技術(shù)手段，“優(yōu)化”民意反饋與評價渠道。搭建簡單易操作的網(wǎng)絡(luò)平臺，減少社區(qū)在評價考核上的人力投入，考核評價的主要依據(jù)來自居民的滿意度。逐漸形成“工作在單位、活動在社區(qū)、奉獻(xiàn)雙崗位”的管理機(jī)制。

圖2 在職黨員服務(wù)社區(qū)的考核評價重在“三化”

（三）聯(lián)動治理：“三端”協(xié)同，形成“社區(qū)吹哨、黨員報到”的聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制

治理理論強(qiáng)調(diào)，社會治理過程不是管制，而是公共部門和私人部門的互相協(xié)作、相互依賴和持續(xù)互動。因此，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的管治型治理模式，建立以共建為特征、協(xié)同為內(nèi)核的互動式治理模式，但多元主體的有效參與必須建立在參與渠道的暢通和職責(zé)合理定位的基礎(chǔ)上。在職黨員嵌入社區(qū)治理，不僅需要在“供給端”發(fā)力，還需要做好“需求端”管理。“供給端”主要是厘清在職黨員的“服務(wù)邊界”，明確在職黨員在社區(qū)治理中的角色定位，防止出現(xiàn)職責(zé)任務(wù)“轉(zhuǎn)嫁”現(xiàn)象，把本屬于社區(qū)工作人員承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)移給在職黨員，加重在職黨員額外的工作負(fù)擔(dān);“需求端”管理指的是要厘清居民“需求邊界”，居民哪些需求應(yīng)該由社區(qū)提供，哪些不應(yīng)該由社區(qū)提供，應(yīng)加以清晰化界定，拒絕模糊地帶。如果事無巨細(xì)大包大攬，就會降低社區(qū)的權(quán)威和公信力。社區(qū)作為聯(lián)通在職黨員和居民的“平臺端”，要把轄區(qū)居民的需求與在職黨員的服務(wù)供給能力精準(zhǔn)對接，及時回應(yīng)居民的合理訴求，切實(shí)提升服務(wù)效果。以此激發(fā)在職黨員、居民、社區(qū)“三方”的積極性，形成“社區(qū)吹哨、黨員報到”的聯(lián)動響應(yīng)機(jī)制。

（四）再組織化：建構(gòu)志愿服務(wù)組織體系，“結(jié)構(gòu)化嵌入”增強(qiáng)黨員自組織能力

再組織化是指社會中的個體或群體基于新的目標(biāo)而組織起來，產(chǎn)生一些新的組織化形式。[12]在職黨員分布的廣泛性和層級的多樣化往往會給社區(qū)帶來管理上的難題，對此，應(yīng)以小區(qū)為單元，將在職黨員劃分到所居住的小區(qū)，成立臨時黨支部，在此基礎(chǔ)上依據(jù)在職黨員興趣愛好和服務(wù)意向相應(yīng)成立黨小組，推動資源、力量在網(wǎng)格整合，及時了解網(wǎng)格內(nèi)居民需求，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)精準(zhǔn)化。通過這樣一種黨組織關(guān)系的科層塑造，在職黨員以一種結(jié)構(gòu)化形式嵌入到社區(qū)治理中并確立更為正式和權(quán)威的志愿服務(wù)工作體系，既能夠增強(qiáng)在職黨員的自組織能力，也能夠相應(yīng)地減輕社區(qū)管理負(fù)荷，促進(jìn)黨員管理規(guī)范化。

結(jié)? 語

本文圍繞在職黨員如何嵌入城市基層治理這一核心議題，通過個案分析，闡釋了在職黨員嵌入社區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制、實(shí)踐成效及其在基層治理層面的獨(dú)特價值。W市在職黨員進(jìn)社區(qū)的實(shí)踐創(chuàng)新之處在于：其一，打破了政府、市場、社會組織、個人等不同主體多元橫向協(xié)同提升基層治理能力的固有視野，聚焦在職黨員這一細(xì)分主體。筆者認(rèn)為，在職黨員下沉社區(qū)，有效整合了分散在條塊部門的在職黨員力量，顯著增強(qiáng)了社區(qū)的資源整合和配置能力以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，為提升社區(qū)治理能力和治理水平增添了一個有力支點(diǎn)。其二，與各地相關(guān)實(shí)踐不同，W市將在職黨員報到地鎖定在居住地社區(qū)。這在一定程度上有助于化解因駐區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位分布不均衡帶來的社區(qū)在職黨員分配不均衡的難題。因?yàn)槿绻凑展ぷ鞯貏澐秩菀壮霈F(xiàn)人員“扎堆”現(xiàn)象，如有的社區(qū)轄區(qū)內(nèi)駐區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位較多，在職黨員集聚;有的社區(qū)駐區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位較少，此類活動難以開展。相比較而言，在職黨員的居住地往往相對分散，按居住地劃分在一定程度上有助于化解此類矛盾。此外，因?yàn)樵诼汓h員本身也是居住地社區(qū)的居民，所以，服務(wù)社區(qū)、改善社區(qū)治理的過程也是自我服務(wù)的過程，這種進(jìn)駐方式在客觀上有助于增強(qiáng)個體服務(wù)社區(qū)的主動性和自覺性。

總之，新時代全面提升基層治理能力就是要著眼于國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，直面社區(qū)治理難題和轄區(qū)居民的“操心事、煩心事、揪心事”，秉持整體性治理理念，形成橫向聯(lián)動與縱向一體的整體合力，建構(gòu)科學(xué)合理的基層治理體系。在職黨員嵌入社區(qū)治理，既是新形勢下完善社區(qū)治理體系，推進(jìn)治理力量下沉，發(fā)揮黨員先鋒模范作用的重要途徑，也是建設(shè)基層服務(wù)型黨組織的重要載體，但關(guān)鍵要在常態(tài)化上下工夫，使之持續(xù)賦能基層治理。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

How to Embed In-Service Party Members into Urban

Grass-Roots Governance

——Based on the Case Analysis of In-Service Party Members

Entering the Community in W City

Wu Ling，Gao Min

Abstract：Promoting the sinking of governance forces is an important topic to solve the problems of grass-roots governance and promote the modernization of national governance.W City of a province has implemented the system of “on-the-job party members reporting to the community where they live”and made positive and beneficial practical exploration.After studying the embedding mechanism and functions of in-service party members into the community with the help of case analysis，it is found that in-service party members'embedding into community governance can promote the implementation of policies，improve the level of grass-roots governance，standardize the operation of grass-roots power，supplement the shortcomings of grass-roots emergency governance，promote the flattening of information transmission and the scientization of policy formulation，It has unique value for improving the level of community governance.However，the difficulty for in-service party members to serve residents in the community lies in how to realize normalization.Therefore，it is necessary to build a long-term mechanism for in-service party members to enter the community by means of value guidance，double assessment，linkage governance and re organization，so as to continuously empower community governance.

Key words：in-service party members;urban communities;embedding mechanism;governance system;governance capacity