推進(jìn)博彩業(yè)龍頭地位下的 經(jīng)濟(jì)適度多元

長(zhǎng)江

博彩業(yè)是全球受本次疫情衝擊最大的幾個(gè)相關(guān)行業(yè)之一。自2020年年初以來(lái)，受到澳門(mén)本地疫情防控措施和珠澳之間因疫情不斷變化的出入境措施的影響，能入境澳門(mén)並進(jìn)入博彩場(chǎng)所進(jìn)行消費(fèi)的旅客急劇減少，使得2020年博彩業(yè)的收入大幅下降。數(shù)據(jù)顯示，2020年澳門(mén)博彩業(yè)總收入為639.39億澳門(mén)元，較2019年的2960.85億澳門(mén)元下降了78.4%。

疫情重創(chuàng)澳門(mén)就業(yè)市場(chǎng)

博彩業(yè)收入的下降為澳門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的最主要的影響是：本地就業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定受到了沖擊。2021年第二季度數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前澳門(mén)從事博彩業(yè)的就業(yè)人員為7.75萬(wàn)人，占總就業(yè)人口的20.6%;這說(shuō)明博彩業(yè)吸納了澳門(mén)大約五分之一的就業(yè)人口。疫情對(duì)博彩業(yè)造成的負(fù)面衝擊使得博彩企業(yè)和相關(guān)旅遊業(yè)、高端零售業(yè)的企業(yè)為了自保，紛紛鼓勵(lì)員工休無(wú)薪假、甚至進(jìn)行裁員：2021年第二季度，尋找新工作的失業(yè)人士中有24.5%之前是博彩業(yè)從業(yè)人員。

疫情造成的失業(yè)率上升，特別是博彩業(yè)失業(yè)人數(shù)的增加，為澳門(mén)的社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了兩方面潛在風(fēng)險(xiǎn)。一方面，回歸後，博彩業(yè)的飛速發(fā)展在為澳門(mén)勞動(dòng)者提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也拉大了澳門(mén)的貧富差距;博彩業(yè)對(duì)其他行業(yè)的擠出作用造成財(cái)富短時(shí)間內(nèi)僅僅集中在博彩業(yè)，其他行業(yè)的成員難以從中受惠。因此，許多勞動(dòng)者從其他收入較低的行業(yè)轉(zhuǎn)入博彩業(yè)，這會(huì)進(jìn)一步加劇博彩業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的狀況，造成博彩業(yè)的負(fù)外部性進(jìn)一步顯現(xiàn)。另一方面，博彩業(yè)作為勞動(dòng)密集型的服務(wù)行業(yè)，入職門(mén)檻較低;這使得澳門(mén)本土的博彩業(yè)從業(yè)人員在總體上呈現(xiàn)出“低學(xué)曆、高收入”的特征：在財(cái)富方面已經(jīng)達(dá)到中產(chǎn)化，但學(xué)曆和素質(zhì)並不能與中產(chǎn)階層相比。在疫情造成的失業(yè)浪潮下，這部分失業(yè)群體由於工作經(jīng)驗(yàn)的局限、職業(yè)通道的狹窄，再就業(yè)出現(xiàn)困難，會(huì)更加傾向於通過(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)而非制度性渠道表達(dá)失業(yè)的不滿。

政府博彩業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃缺失

關(guān)於澳門(mén)博彩業(yè)單極化發(fā)展對(duì)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，許多學(xué)術(shù)研究早有討論。然而，澳門(mén)為何會(huì)出現(xiàn)如今如此絕對(duì)依賴博彩業(yè)的狀況？賭權(quán)開(kāi)放後澳門(mén)的博彩公共政策也許是一個(gè)重要因素。

在2001年頒佈的《澳門(mén)娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》中，對(duì)於博彩業(yè)的發(fā)展，立法者只提到博彩業(yè)是為“促進(jìn)澳門(mén)特別行政區(qū)之旅遊、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，並未對(duì)博彩業(yè)進(jìn)行一個(gè)明確的、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)定義，也並未解釋澳門(mén)為何要經(jīng)營(yíng)博彩業(yè)，經(jīng)營(yíng)博彩業(yè)的目標(biāo)是什麼，博彩業(yè)對(duì)於澳門(mén)到底是“無(wú)用產(chǎn)業(yè)”、還是對(duì)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的產(chǎn)業(yè)？這產(chǎn)生了一定的路徑依賴效應(yīng)：《博彩法》頒佈後，澳門(mén)行政當(dāng)局和學(xué)術(shù)界對(duì)於博彩業(yè)都採(cǎi)取一種“只做不說(shuō)”、缺乏計(jì)劃的淡化態(tài)度。文獻(xiàn)表明，到2013年左右，澳門(mén)的政府施政報(bào)告和施政方針均沒(méi)有發(fā)現(xiàn)關(guān)於博彩業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。關(guān)於賭場(chǎng)“副牌”也即轉(zhuǎn)批給的法律依據(jù)，也並未進(jìn)一步進(jìn)行解釋。

正是因?yàn)槿狈Σ┎蕵I(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，澳門(mén)的博彩公司規(guī)模擴(kuò)大過(guò)快，進(jìn)而聚集財(cái)富，最終在一定程度上造成了當(dāng)前的“一業(yè)獨(dú)大”狀況。在近年，這種缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃的狀況有所好轉(zhuǎn)：2020和2021年的施政報(bào)告均提出需要改變產(chǎn)業(yè)單一的局面，促進(jìn)博彩業(yè)“健康發(fā)展”;雖然仍舊沒(méi)有發(fā)現(xiàn)具體的規(guī)劃，但這也體現(xiàn)出政府對(duì)這一問(wèn)題的重視。相信在《博彩法》修改後，博彩業(yè)單極化發(fā)展的情況能進(jìn)一步得到改善。

修訂完善博彩法勢(shì)在必行

修訂博彩法的《諮詢文本》日前由澳門(mén)政府提出，政府希望通過(guò)修改博彩法達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：（1）明確幸運(yùn)博彩的發(fā)展方向及規(guī)模（對(duì)批給數(shù)量、批給期限進(jìn)行限制，並規(guī)定禁止博彩經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)批給）;（2）加強(qiáng)對(duì)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)者和業(yè)界的資格審查和規(guī)範(fàn)機(jī)制;（3）明確承批公司應(yīng)承擔(dān)及推動(dòng)的非博彩元素項(xiàng)目、以及應(yīng)履行的社會(huì)責(zé)任等等。

總體來(lái)說(shuō)，這一《諮詢文本》表明了，政府希望以《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》的出臺(tái)為契機(jī)，從幸運(yùn)博彩法律法規(guī)入手，控制博彩業(yè)發(fā)展規(guī)模、促進(jìn)博彩業(yè)健康發(fā)展並引入非博彩元素，最終逐漸淡化澳門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)於博彩業(yè)的絕對(duì)依賴狀況，引導(dǎo)澳門(mén)經(jīng)濟(jì)向適度多元發(fā)展過(guò)渡。這一措施值得肯定，但在45天諮詢期結(jié)束前，肯定不可避免地會(huì)引起相關(guān)股票波動(dòng)，這應(yīng)是正?，F(xiàn)象。

需要注意到的是，《諮詢文本》提到，澳門(mén)2001年頒布的《娛樂(lè)場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》已實(shí)施20年，“在法律的實(shí)踐和監(jiān)管工作上都出現(xiàn)了不同程度的不足和滯後”。事實(shí)上，正如《諮詢文本》所言，在《博彩法》頒布時(shí)，博彩專營(yíng)批給制度作為一套折中的管理制度，有利於保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定和賭權(quán)開(kāi)放的成功。但在該制度已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施20年後，批給制度是否還能適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，則是存疑的。一方面，2001年的《博彩法》並未對(duì)博彩專營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)批給（“副牌”）作出規(guī)定。關(guān)於轉(zhuǎn)批給問(wèn)題，法律界曾經(jīng)存在一定程度上的爭(zhēng)議：“轉(zhuǎn)批給”這一行為不僅與“博彩業(yè)作為公共財(cái)產(chǎn)”的法律理念相矛盾，更有違反公開(kāi)競(jìng)投的正當(dāng)程序之嫌。另一方面，沒(méi)有獲得博彩經(jīng)營(yíng)權(quán)的第三方公司或中介可通過(guò)與承批公司合作開(kāi)設(shè)“衛(wèi)星賭場(chǎng)”和“貴賓廳”的方式曲線進(jìn)入澳門(mén)博彩市場(chǎng);這也在一定程度上體現(xiàn)出了當(dāng)前《博彩法》的管理漏洞。

今年的《諮詢文本》提到：建議在法律中明文規(guī)定“禁止將幸運(yùn)博彩的經(jīng)營(yíng)權(quán)作出轉(zhuǎn)批給”，並對(duì)博彩中介人和合作人加強(qiáng)審查機(jī)制。事實(shí)上，這不僅僅體現(xiàn)了特區(qū)政府在控制博彩業(yè)規(guī)模方面作出的努力，也是一定程度上的對(duì)當(dāng)前博彩批給制度的一系列弊端（尤其是“轉(zhuǎn)批給”行為和“貴賓廳”監(jiān)管難點(diǎn)）的矯正。最重要的是，對(duì)轉(zhuǎn)批給制度的進(jìn)一步規(guī)定維護(hù)了“博彩業(yè)作為公共財(cái)產(chǎn)”這一最基本的法律理念;而在筆者看來(lái)，這一法律理念為澳門(mén)促進(jìn)社會(huì)正義的福利政策提供了理論支撐，因而是十分值得肯定的。

博彩旅遊產(chǎn)品轉(zhuǎn)型至關(guān)重要

澳門(mén)這樣經(jīng)濟(jì)門(mén)類(lèi)不完整且結(jié)構(gòu)單一的微型經(jīng)濟(jì)體，博彩業(yè)的一業(yè)獨(dú)大阻礙了本土內(nèi)生的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的形成，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)對(duì)外抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力下降。疫情發(fā)生後，博彩旅遊業(yè)收入的大幅度下滑造成的經(jīng)濟(jì)下行壓力就凸顯出了澳門(mén)經(jīng)濟(jì)的脆弱性。因此，要促進(jìn)博彩業(yè)健康發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)韌性，就需要推動(dòng)博彩旅遊產(chǎn)品轉(zhuǎn)型;對(duì)澳門(mén)來(lái)說(shuō)，就是持續(xù)增加博彩經(jīng)濟(jì)中的非博彩元素。很顯然，行政當(dāng)局已經(jīng)注意到增加非博彩元素對(duì)於澳門(mén)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要性：2021年《施政報(bào)告》和修改博彩法的《諮詢文本》均提到，需要鼓勵(lì)幸運(yùn)博彩承批公司加大非博彩業(yè)務(wù)投入、並惠及本地企業(yè)。