制度變遷視角下績效管理的模式演進研究
——以杭州市績效管理為例

王小玩，張紅春

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽550025)

一、文獻綜述

20世紀80年代初，政府績效管理這一“洋貨”在我國開啟實踐[1]。經(jīng)歷近40年的有效探索，“全面實施績效管理，創(chuàng)新政府績效管理模式”[2]成為今天的時代主題。黨的十八大、十九大也強調(diào)政府績效管理是實現(xiàn)人民滿意的服務(wù)型政府的必經(jīng)途徑，我國政府績效管理進入新征程。政府績效管理創(chuàng)新和實踐是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)生動力[3]106-116，追求優(yōu)質(zhì)績效有利于深化我國經(jīng)濟社會體制改革、提升公共服務(wù)水平、提高政府公信力及建設(shè)合法性政府。

90年代以來，我國各個省份積極開展了績效管理的本土化試點，逐漸形成了六種具有代表性的模式：一是甘肅的第三方評議模式主要引入第三方機構(gòu)——蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心對政府的績效進行規(guī)劃檢驗[4]；二是青島的目標責(zé)任模式強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的績效管理；三是福建的效能建設(shè)模式以機關(guān)效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，多元主體圍繞著政府績效管理進行評估；四是深圳的效能監(jiān)察模式重點強調(diào)對績效過程的監(jiān)察；五是湖南的督查驗收模式重點在于對政府工作進行監(jiān)督、監(jiān)察和驗收成果；六是杭州的民主評議模式，設(shè)立了獨立的綜合考評委員會，把績效的管理和實施獨立出來，評估主體是多元的，并且主要為公民評估[5]。以上幾種評估模式都各有優(yōu)缺點，但是杭州市的績效評估模式呈現(xiàn)階段性與持續(xù)性并行的特征。這也使得該模式得到了持續(xù)的演進，逐漸形成以人民為中心的績效管理方式。

現(xiàn)有研究主要從局部的分析視角來對杭州市政府績效模式進行探索。例如：基于法制化視角，對杭州市政府績效管理法制化實踐模式進行探究[6]；基于官僚控制的視角，分析杭州績效評估所形成的官僚控制模式及政治邏輯[7]；基于創(chuàng)新管理的視角，剖析杭州綜合考評中的創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)考評機制[8]。然而，早在20世紀初，西方國家就開始探索整體性的績效管理框架，拓寬績效管理的發(fā)展空間，績效管理走向動態(tài)持續(xù)發(fā)展的嬗變[9]。因此，基于制度變遷的分析視角，建立分析框架，從縱向上的動態(tài)變遷過程對杭州市績效管理模式進行階段性的推演和整體模式提煉，有利于推進我國政府績效管理改革和創(chuàng)新，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出新思路。由此，本研究主要致力于解決以下三個問題：一是杭州市績效管理制度變遷過程；二是杭州市績效管理的階段性推演和整體模式提煉；三是杭州市績效管理整體模式的優(yōu)缺點、意義及改進方法。

二、經(jīng)濟—民主—共治：一個制度變遷的分析框架

制度變遷有兩條路徑，一是漸進式的邊際調(diào)整，二是暴力式的斷裂變革。漸進式的制度變遷，表現(xiàn)特征為路徑依賴和邊際調(diào)整[10]49-52。路徑依賴強調(diào)歷史是重要的，今天的選擇建立在昨天的經(jīng)驗基礎(chǔ)之上[11]，發(fā)展一旦進入某一路徑，慣性的力量將會使該路徑不斷強化[12]。邊際調(diào)整則強調(diào)事物在自我不斷強化的進程中，會對遭受的各種內(nèi)外部挑戰(zhàn)進行柔性修正，從而實現(xiàn)嬗變。在我國語義情境下，改革開放以來，我國的制度變遷主要取決于國家和政府對制度安排和制度環(huán)境的路徑依賴和邊際調(diào)整[13]。杭州市政府績效管理的制度變遷過程實質(zhì)上是政府管理制度創(chuàng)新的路徑依賴和邊際調(diào)整過程，與政府管理理念變遷相伴相生。在參考陳小華等學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，基于政府管理目標重心的轉(zhuǎn)移，“經(jīng)濟—民主—共治”的分析框架對杭州市政府績效管理模式進行階段性推演和整體性提煉有較強的適配性[3]106-116。

(一)經(jīng)濟

我國一直以來都繼承著自上而下的官僚制傳統(tǒng)，即層級節(jié)制的權(quán)力體系，強調(diào)上級對下級嚴密的控制[14]。這種傳統(tǒng)在歷史的延續(xù)性與斷續(xù)平衡中呈現(xiàn)緩和發(fā)展及急劇演變兩種形態(tài)。新中國成立之初，百廢待興、經(jīng)濟落后、物質(zhì)匱乏、國際形勢緊張及軍事實力不足，計劃經(jīng)濟成為當(dāng)時的選擇。計劃經(jīng)濟的實行使得官僚封閉控制體制演變?yōu)檎轿还芾硐碌膭訂T體制，核心特征是全能政府[15]。改革開放之后，計劃經(jīng)濟的全方位管理模式依然影響著我國政府的管理與創(chuàng)新。1992年社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展要求政績型體制與之適配。以經(jīng)濟發(fā)展為中心目標的發(fā)展型政府成為這一時期政府運作的顯著特征。政府主導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展，上級層層下達經(jīng)濟指標，實現(xiàn)對官僚系統(tǒng)的科層管理，“加壓驅(qū)動”“熱鍋理論”及“一手烏紗帽、一手高指標”成為20世紀90年代政府運作的普遍現(xiàn)象，一種自上而下的體制誕生[16]。在這種體制下，上級政府圍繞地方經(jīng)濟發(fā)展制定各項工作目標，下級政府領(lǐng)取并完成工作目標，同時接受上級政府的考核檢驗，成為官員獎懲的主要依據(jù)。

(二)民主

進入21世紀以來，經(jīng)濟的繁榮使社會利益主體呈現(xiàn)多元性和復(fù)雜性，在發(fā)展經(jīng)濟的同時追求民主以解決多元化的矛盾；同時，伴隨著我國進入社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，社會各類現(xiàn)象矛盾日益突出，突發(fā)性危機事件的頻發(fā)以及國際局勢的不斷變化等，導(dǎo)致我國政府不僅要承擔(dān)穩(wěn)固發(fā)展經(jīng)濟的重要責(zé)任，更肩負著日趨多樣化和復(fù)雜化的社會管理職能。傳統(tǒng)體制下的政府績效管理模式已嚴重滯后社會發(fā)展需求，改革政府部門閉門造車的大政府思維和行為迫在眉睫。2005年，我國在戰(zhàn)略層面制定了建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標，民主與效率并存，積極聽取社會公眾的意見，推動社會力量得到更多的參政議政機會成為時代的必然要求[17]。政府管理重心從經(jīng)濟發(fā)展逐步走向追求民主。在政府的主導(dǎo)下，公眾意見被納入政府決策“形成——執(zhí)行——監(jiān)督——反饋”的整個過程，在鞏固和發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上實現(xiàn)民主且高效的社會治理機制成為政府管理的核心目標，政府主導(dǎo)性和民意聽取性雙軌并行[18]。

(三)共治

2012年，黨的十八提出要始終堅持改善民生和創(chuàng)新社會管理制度。十八屆三中全會進一步提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要全面走向政府、市場、社會、公民多元互動的治理格局，我國政府治理向良序與共治邁進。共治與善治相輔相成，善治這一概念在21世紀之初被俞可平學(xué)者從國外引入并進行本土化界定。起初，合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)是善治的五個要素[19]8-11，后經(jīng)過學(xué)者們的不斷探索，有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正加入善治的要素中[20]。善治這一概念，就主體而言，是善者的治理[21]。其本質(zhì)是國家權(quán)力回歸社會，是國家與社會各個層面的群體實現(xiàn)良序互動的一種和諧狀態(tài)[19]11。2015年2月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議提出，要使各項改革任務(wù)的含金量得到人民群眾擁護，讓人民群眾有獲得感，改革成果人民共享，增加幸福感。2017年10月18日，黨的十九大報告提出要創(chuàng)新政府績效管理模式，創(chuàng)新社會治理，使人民的獲得感、幸福感、安全感更充實、更有保障、更可持續(xù)。共建、共治、共享的社會管理格局成為時代的趨勢，共治理念得到本土化界定和操作化運用。這一時期，我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展推動國民素質(zhì)教育發(fā)展，國民素質(zhì)的普遍提高為全方位的公民參與打下基石。“以人為本”“公民導(dǎo)向”“社會本位”的政府治理邏輯和政府績效管理模式逐步形成并得以良好運行。其關(guān)鍵要素是自上而下的政府主導(dǎo)與自下而上的公眾參與相結(jié)合，社會各界塑造政府管理逐步成為顯性特征。該框架的分析邏輯(見表1)。

表1 經(jīng)濟—民主—共治的分析邏輯

三、案例再現(xiàn)：杭州市政府績效管理制度變遷

(一)目標責(zé)任制(1992—2000年)

1992年，鄧小平南方談話為改革開放和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的大潮注入新活力。經(jīng)濟的發(fā)展必然推動上層建筑的變革。傳統(tǒng)的公共行政部門機構(gòu)臃腫、公共服務(wù)水平不高以及行政效率低下等問題已不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需求，對公共部門的改革與創(chuàng)新迫在眉睫。1992年開始，杭州市參考企業(yè)目標責(zé)任制考核并把其引入政府管理領(lǐng)域。具體的實踐操作是：市級機關(guān)向各單位下發(fā)年度工作目標，每年年底或次年年初，各責(zé)任單位負責(zé)人參加匯報會，采取投票的方式對各單位進行評級。評價結(jié)果的獎懲機制不明確，獎勵主要以精神獎勵為主。1998年，杭州市進一步對目標責(zé)任制考核進行優(yōu)化，目標責(zé)任制的績效管理形成體系。這一階段，績效管理的具體實踐是：市委、市政府對轄區(qū)內(nèi)的績效責(zé)任單位提出工作任務(wù)目標，包括每個單位的職能目標和共性目標，績效責(zé)任單位履行并實現(xiàn)目標任務(wù)，市目標辦聯(lián)合系統(tǒng)對各責(zé)任單位采取平時考核和年終考核相結(jié)合的考核方式?？己酥笜嗣鞔_，項目分明，主要聚焦經(jīng)濟發(fā)展?？己私Y(jié)果與獎勵機制正相關(guān)，同時，對考核不合格的單位進行懲罰，物質(zhì)激勵得到推行。

(二)滿不滿意單位評選(2000—2005年)

2000年開始，市級績效責(zé)任單位全面開展“滿不滿意單位評選”活動。評選指標主要是各責(zé)任單位的全局理念、服務(wù)宗旨、服務(wù)質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔以及工作業(yè)績六個方面，并成立了評選領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進行負責(zé)。此時，多元化的評估主體開始呈現(xiàn)，主要有市黨代會代表、市人大代表、市政協(xié)委員、企業(yè)代表、市民代表及市直機關(guān)。自此，“滿不滿意單位評選”活動入駐杭州市政府績效管理領(lǐng)域。此后，每年度都進行一次“滿不滿意單位評選”，且每一年度的評選都會汲取上一年度的經(jīng)驗，對評選程序做出調(diào)整。例如，2002年，增加投票層面上社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等民眾的比率。2003年，投票層面取消了市直機關(guān)互評，增加區(qū)、縣一級部委辦，同時對投票層面人員的選取采取了更加科學(xué)的隨機抽樣方法。在統(tǒng)計和計算方法上依據(jù)實踐情況進行不同的賦權(quán)，使評價結(jié)果更加合理。這一階段，杭州市政府績效管理呈現(xiàn)出目標責(zé)任制與“滿不滿意單位評選”雙軌并行的局面[22]。績效目標設(shè)置更趨向科學(xué)合理，“滿不滿意單位評選”活動中群眾意見成為目標責(zé)任制演進的催化劑。

(三)“三位一體”的綜合考評(2005—2011年)

十六屆三中全會強調(diào)要改變唯經(jīng)濟發(fā)展為主要指標的政府績效模式，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。2005年，杭州市對目標責(zé)任制和“滿不滿意單位評選”進行了整合研究，一套定量與定性相結(jié)合的綜合考評方法誕生；同時，在加入領(lǐng)導(dǎo)考評這一指標后，“三位一體”的綜合考評模式形成。2006年，杭州市為政府績效管理設(shè)立了一個獨立專門的管控機構(gòu)——杭州市綜合考評委員會辦公室，這也是我國首個正局級績效管理機構(gòu)。2007年，杭州市在完善績效評價指標體系的基礎(chǔ)上，推進創(chuàng)新改革，并設(shè)立了加分項——創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標考核指標，把激勵導(dǎo)向引入績效管理。2008年，杭州市的民意白皮書——《年度社會評價意見報告》問世，新成立的杭州市績效評中心，為政府部門績效改進和社會監(jiān)督開啟便利之窗。該階段，杭州市績效綜合考評總分設(shè)定為100分，市直單位考評中，社會評價50分，評價主體來自市民到市黨代表等9個層面，且采取隨機抽樣的方式；目標考核45分，主要是對各單位的職能目標和共性目標進行考核；領(lǐng)導(dǎo)評價5分，由四套班子領(lǐng)導(dǎo)和法、檢兩長對各責(zé)任單位的整體工作成績進行打分；創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)由各單位進行自主申報，考評委和專家進行檢驗和打分[23]。值得注意的是，杭州市根據(jù)政府層級及實踐成果的不同，考評內(nèi)容賦值進行了一定的調(diào)整，充分體現(xiàn)了本土化和專業(yè)化的設(shè)計。通過規(guī)則的制定、過程的動態(tài)監(jiān)控及綜合考評委的全局協(xié)調(diào)，使杭州市政府績效管理呈現(xiàn)出“自轉(zhuǎn)”和“公轉(zhuǎn)”相結(jié)合的格局[24]。

(四)全面績效管理(2011年至今)

2011年，杭州市被列為全國政府績效管理試點城市，標志著“三位一體”的考評模式走向全面績效管理。隨著綜合考評模式的基礎(chǔ)不斷順應(yīng)時代的發(fā)展要求，一個系統(tǒng)循環(huán)的績效管理體系逐步形成。2012年，杭州市在原有的考評委和考評辦基礎(chǔ)上增設(shè)了杭州市績效管理委員會和杭州市績效管理委員會辦公室，考評辦和考評委在績效管理中的組織作用更加凸顯，調(diào)控和樞紐職責(zé)更加明確。2013年，針對加分項，杭州市探索出競賽制+淘汰制的辦法，規(guī)定了創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)獲獎項目數(shù)量不超過年度申報項目總數(shù)的15%且不超過10項，設(shè)立創(chuàng)新獎(加0.8分)、提名獎(加0.5分)、鼓勵獎項目(加0.3分)對考核中創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的加分項進行完善。另外，《杭州市政府創(chuàng)新選題目錄》的制定，也促進了創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)加分項目朝規(guī)范化和制度化演進，有效地規(guī)避了單位在申報該項目時弄虛作假。2015年，在廣泛征求群眾意見基礎(chǔ)上，杭州市頒布地方性法規(guī)《杭州市績效管理條例》，自2016年初實施。該條例的發(fā)布，用法律的形式把杭州市政府績效管理體系確定下來，全面績效管理成為杭州市政府創(chuàng)新改革的一大顯著特點。杭州市每年度《民意白皮書》這個風(fēng)向標不斷調(diào)控著杭州市“評價—整改—反饋”績效管理機制，以科學(xué)的績效管理推進政府治理的專業(yè)化、科學(xué)化、精細化、民主化及服務(wù)化，成為杭州市政府績效管理的趨勢。

1992年，杭州市政府績效管理開啟征程，延續(xù)至今，在其近30年的發(fā)展歷程中，承上啟下，經(jīng)歷了目標責(zé)任管理，“滿不滿意單位評選”“三位一體”綜合考評及全面績效管理的嬗變。值得注意的是，“滿不滿意單位評選”“三位一體”綜合考評及全面績效管理階段均在取上一階段精華，去上一階段糟粕的基礎(chǔ)上進行改進，前一階段的績效管理為后一階段打下堅實的根基。各個階段不是分散獨立的，而是相輔相成的，前一階段績效管理的精華均投射在后一階段之中，層層遞進，共同助推績效管理的變遷與改進。綜上所述，階段性和持續(xù)性并行是杭州市政府績效管理模式演進的兩大顯著特征。

四、模式演進：一個制度變遷分析

杭州市政府績效管理的制度變遷是一條漸進式的制度變遷道路，在經(jīng)濟—民主—共治的分析框架下有著剛性制度的路徑依賴和社會各界的邊際調(diào)整，共同助推杭州市政府績效管理從政府本位模式到行政吸納社會模式再到準社會本位模式的轉(zhuǎn)變，在不斷調(diào)整中形構(gòu)杭州市政府績效管理的整體模式。

(一)經(jīng)濟：政府本位模式

這一模式主要形成于杭州市政府績效管理的目標責(zé)任制階段(1992—2000年)。該階段，政府績效管理是政府管控體制下的內(nèi)部管理。計劃經(jīng)濟時代，層級節(jié)制的官僚組織管控一切，承擔(dān)著維護政府合法性職能，形成一種封閉性的運作機制。隨著市場經(jīng)濟的運行和發(fā)展，這種體制逐漸演變成為自上而下的命令式體制，與之而生的是20世紀90年代初目標責(zé)任制的績效管理制度安排，這種績效管理深受行政權(quán)力約束[25]。杭州市績效管理目標責(zé)任制階段，績效管理組織主體、評估主體、評估指標、目標設(shè)定、結(jié)果運用等都掌握在市委、市政府等上級部門手中，而績效責(zé)任落實單位只是聽命行事，各個環(huán)節(jié)都帶有明顯的命令性，是一種自上而下的績效管理。尤為注意的是，90年代初，在改革開放的大浪潮中，經(jīng)濟發(fā)展成為杭州市目標責(zé)任制的首要指標，政府績效管理呈現(xiàn)政府本位的模式，這是一種單向運作，其運作機制(見圖1)。

圖1 經(jīng)濟：政府本位模式

(二)民主：行政吸納社會模式

20世紀中葉，社會學(xué)家金耀基先生提出行政吸納社會這一概念框架，解釋了在英國殖民我國香港時期，英國政府如何把中國社會精英吸納進政府決策的現(xiàn)象[26]。殖民政府通過汲取精英的反饋，從而實現(xiàn)維護政府的合法性根基。這一概念經(jīng)過國內(nèi)外學(xué)者的不斷發(fā)展，為公共管理和社會學(xué)科的發(fā)展提供了理論和實踐指導(dǎo)?！靶姓{社會”指政府組織為消解社會矛盾，主動吸納民情民意來完善自身缺陷，從而實現(xiàn)政府管理邁向良序與民主[27]。杭州市績效管理在“滿不滿意單位評選”階段(2000—2005年)以及“三位一體”的綜合考評階段(2005—2011年)開始摒棄單向的目標責(zé)任管理模式，積極吸納社會各界意見融入績效考核方式、指標、結(jié)果運用等各個環(huán)節(jié)，政府績效管理開始轉(zhuǎn)向評估主體多元化、評估結(jié)果專業(yè)化和科學(xué)化，形成一個政府主導(dǎo)下的良性循環(huán)運作系統(tǒng)，政府服務(wù)質(zhì)量和效率得到大幅度提高，公民的參與積極性上升。但由政府主導(dǎo)必然導(dǎo)致“等級的影子”[28]，使政府績效管理模式難以真正實現(xiàn)以公民需求為導(dǎo)向，整個績效體系的運作機制仍然把握在政府手中，缺乏強有力的監(jiān)督機制，相關(guān)制度缺乏法律的強制保障，波動性和變異性高，考評中的社會評價只是作為政府內(nèi)部控制的一個副產(chǎn)品。其具體運作機制(見圖2)。

圖2 民主：行政吸納社會模式

(三)共治：準社會本位模式

由于全國績效管理試點城市的推行，杭州市的績效考評模式走向全面績效管理，內(nèi)部責(zé)任和外部責(zé)任的不斷博弈[29]，催化了杭州市政府績效管理整體模式形構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展及市場在資源配置中的決定性作用，追求共治，建設(shè)以人民為中心的服務(wù)型政府成為政府改革的重點目標。政府績效管理要在追求經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)上實現(xiàn)以人為本[30]。杭州市政府績效管理起步早，并且成立了獨立組織進行專門化管理，從2008年至今，每年度的《民意白皮書》不斷地為政府績效管理建言獻策。2016年正式施行的地方性法規(guī)《杭州市政府績效管理條例》以法律形式保障其績效管理模式的穩(wěn)定性和持續(xù)性。該條例遵循公民取向原則，以正式制度形式確定了一系列與人民群眾息息相關(guān)的政府績效管理內(nèi)容[31]，為杭州市政府績效管理整體模式指明方向。從2011年至今，杭州市基于縱向的歷史經(jīng)驗和實踐摸索，形成了具有如下特征的整體模式：第一，參與主體多元化，社會各個層面的主體都被納入其中，并且規(guī)定市民代表層面的人數(shù)和比例最高；第二，參與方式多元化，熱線電話、問卷調(diào)查、網(wǎng)上評議、手機評議、主任信箱及定點征集意見等便民利民參與方式應(yīng)有盡有，同時杭州市還推出“績效杭州”微信公眾號來實現(xiàn)政府與群眾的零距離互動；第三，采取定量與定性結(jié)合的科學(xué)評價方法，不同的考評對象，采取不同的考評辦法，注重量與質(zhì)相結(jié)合的考評指標，同時第三方的評估機制的應(yīng)用日趨常態(tài)化，促使績效評價更加科學(xué)合理，為更好地造福人民打下根基；第四，公眾參與整個績效工作循環(huán)運作系統(tǒng)的作用得以凸顯，公眾參與評價——政府公示評價結(jié)果——政府部門整改——公眾評價整改效果；第五，大數(shù)據(jù)治理技術(shù)的運用，績效信息庫、數(shù)字考評系統(tǒng)的建立使公眾獲取信息更加直觀化和高效化。由此，公眾的訴求得到政府高效回應(yīng)，參與積極性大大提升，政府績效管理逐步走向以公眾需求為導(dǎo)向，社會構(gòu)建為風(fēng)向，從良序邁向共治的一種準社會本位模式。經(jīng)歷四個階段的邊際調(diào)整，杭州市政府績效管理整體模式形成，實現(xiàn)了由行政吸納社會向準社會本位模式的跨越。其具體運作機制(見圖3)。

圖3 共治：準社會本位模式

五、結(jié)論

本文從制度變遷的分析視角，分析杭州市政府績效管理變遷的四個階段，建立經(jīng)濟—民主—共治的分析框架，探析杭州市政府績效管理的階段性和整體性模式。每一模式的形成都是在繼承上一階段精華的基礎(chǔ)上，順應(yīng)時代的發(fā)展步伐，汲取本土化經(jīng)驗而形成的新模式。杭州市績效管理一直是一個持續(xù)互動、不斷強化的動態(tài)過程，在經(jīng)歷了四個階段的持續(xù)演進后，在路徑依賴和邊際調(diào)整的共同促進下，使績效管理從單一的政府本位模式向吸納公眾參與的行政吸納社會模式演進。當(dāng)下，共治成為時代炙熱的主題，政府共治的實現(xiàn)，要求公民參與公共事務(wù)成為常態(tài)，這種參與是高效的和廣泛的，在國家和社會中有著舉足輕重的作用。制度規(guī)定的不確定性，較大自由裁量權(quán)的存在使公眾參與政府績效管理呈現(xiàn)簡單化和形式化。杭州市以法律形式保障公眾參與政府績效管理制度建設(shè)、組織體系建設(shè)、評估主體和評估指標建設(shè)，公眾參與逐步貫穿整個績效管理系統(tǒng)。公眾在政府績效管理的主體地位逐步顯現(xiàn)，推動績效管理模式從行政吸納社會走向準社會本位，由此杭州市政府績效管理整體模式得以形構(gòu)。

杭州市政府績效管理整體模式呈現(xiàn)多元化的參與主體、多渠道的參與途徑、專業(yè)化的評估方式、科學(xué)化的評估指標、強制性的法律保障、科技化的信息收集系統(tǒng)及良性循環(huán)的整體性運作機制等顯著特征。這對杭州市政府治理能力和體系現(xiàn)代化有著重要的催化作用，是轉(zhuǎn)變官僚作風(fēng)的“風(fēng)向標”、解民難題的“指揮棒”、促發(fā)展的“催化劑”、聽民意的“擴音器”、增效益的“新引擎”及推動現(xiàn)代化治理的“動力機”[32]。但由于該模式只是一種準社會本位模式，在實踐中必然面臨著一些難題：一是績效數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃畔⒌睦щy性。當(dāng)前績效管理的環(huán)境、體制、技術(shù)等方面的復(fù)雜性和多變性容易造成績效信息失真，使績效管理出現(xiàn)滯后評估和模糊評估[33]。二是績效管理的配套體系有待完善。該模式中，績效評估結(jié)果主要運用于干部的升降任選、合格部門與不合格部門的精神與物質(zhì)上的獎懲、政策調(diào)整及對不合格部門下發(fā)整改意見等。其中，對不合格部門的懲罰程序明確，而對合格部門及干部選拔的獎勵卻比較模糊。如何運用績效結(jié)果反饋以及何種程度上運用缺乏具體化的配套。三是從制度變遷的視角可以看出，杭州市政府績效管理整體模式是不斷加入新元素的過程，作為一項具體的管理制度，要明確其制度邊界，警惕經(jīng)濟學(xué)中的邊際效益遞減規(guī)律[10]49-52。

“歷史總是重要的。它的重要性不僅在于我們可以向過去取經(jīng)，而且還因為現(xiàn)在和未來是通過一個社會制度的連續(xù)性與過去連接起來的?！盵34]政府績效管理是一個工具箱，包涵諸多補益政府效率與公平的工具[35]。從1992年至今，杭州市政府績效管理經(jīng)久不衰，在汲取精華和去除糟粕的基礎(chǔ)上形成了今天的準社會本位模式。該模式是階段性與持續(xù)性并行的結(jié)果，有著歷史和現(xiàn)在積累的優(yōu)越性，為增強政府公信力、建設(shè)服務(wù)型和效能型政府、推進我國政府邁向良序與共治、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著深刻的意義，同時也為未來政府績效管理改進打下堅實的根基。