我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的多元化驅(qū)動路徑

王 東，房 盼

(新疆財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012)

一、問題緣起

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2018年我國65歲以上人口數(shù)為1.67億，占人口總數(shù)比達(dá)到11.9%(1)參閱國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：《全國老年人口信息》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/d10j/70cj/201909/t20190906_1696329.html.，占比超過聯(lián)合國人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)近5個百分點，我國正在進(jìn)入重度老齡化社會(2)根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化。1982年維也納老齡問題世界大會，確定60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^10%，意味著這個國家或地區(qū)進(jìn)入嚴(yán)重老齡化。。2009—2018年的10年間，我國總?cè)丝谀昶骄鲩L率為0.5%，而65歲以上人口的年平均增長率則達(dá)到了4.4%。中國老齡化階段已由快速老齡化轉(zhuǎn)變?yōu)榧铀倮淆g化階段，人口老齡化程度持續(xù)加深導(dǎo)致人口紅利效應(yīng)將持續(xù)減弱，社會保障以及養(yǎng)老公共服務(wù)面臨著巨大壓力。2020年作為我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的收官之年，在重度老齡化背景下，政府部門在公共服務(wù)領(lǐng)域方面特別是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的供給模式需要進(jìn)一步補短板，加快養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，提升老齡人群和負(fù)有贍養(yǎng)老人義務(wù)主體的幾代人的幸福感。

就養(yǎng)老模式而言，現(xiàn)階段我國已逐步建立起以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系(3)我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)由新中國成立初期以國家統(tǒng)辦統(tǒng)包的救濟式為主進(jìn)入了當(dāng)前“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系全面發(fā)展階段。關(guān)于這三種養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展和特征的具體論述可參見毛佩瑾：《新時代我國養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)新發(fā)展研究》，載《行政管理改革》2019年第11期。從現(xiàn)實來看，當(dāng)下養(yǎng)老的模式仍應(yīng)以家庭養(yǎng)老為主符合我國的國情。上海的“9073”養(yǎng)老模式(即90%的老年人由家庭自我照顧，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%享受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù))，北京市的“9064”養(yǎng)老發(fā)展目標(biāo)(90%的老年人在社會化服務(wù)協(xié)助下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%的老年人通過政府購買社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)集中養(yǎng)老)，都說明了不同的養(yǎng)老模式中養(yǎng)老權(quán)的義務(wù)主體對養(yǎng)老權(quán)實現(xiàn)的作用不同，從義務(wù)主體對權(quán)利主體的滿足程度角度來選擇具體的養(yǎng)老模式。具體論述可參見王寒：《從養(yǎng)老權(quán)實現(xiàn)角度看我國養(yǎng)老模式的選擇》，載《理論月刊》2018年第12期。。但由于老齡人口不斷增多，各地養(yǎng)老保險面臨的資金壓力逐年增大，多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求也不斷產(chǎn)生，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務(wù)模式亟需轉(zhuǎn)型。面對養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛與服務(wù)供給不足之間存在的較大矛盾，積極探索如何創(chuàng)新社會養(yǎng)老服務(wù)方式刻不容緩。近年來，為積極有效解決養(yǎng)老問題困境，中央和地方政府制定了諸多相關(guān)法律和政策文件以鼓勵創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。2015年，財政部、發(fā)改委等10部門聯(lián)合發(fā)布的《鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展政策意見》；2016年12月，國務(wù)院辦公廳為進(jìn)一步引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制定的《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》；2017年8月，財政部、民政部與人力資源與社會保障部聯(lián)合制定了《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，對于政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡稱PPP)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的采用確定了具體發(fā)展路徑，即“立足保障型基本養(yǎng)老服務(wù)和改善型中端養(yǎng)老服務(wù)”。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出要積極應(yīng)對人口老齡化，提出這是推進(jìn)經(jīng)濟增長率、激發(fā)社會活力、促進(jìn)我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展以構(gòu)建國家長遠(yuǎn)發(fā)展框架的重要舉措?；诖?，中央及地方政府也紛紛制定了關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的各項利好政策，將PPP模式引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域?qū)崬槭墙鉀Q當(dāng)前我國養(yǎng)老所面臨困境的創(chuàng)新之舉。

我國PPP制度發(fā)展時間不長，自2014年啟動PPP制度化改革后，在當(dāng)前正處于PPP項目進(jìn)行規(guī)范性調(diào)整的階段，政府對發(fā)展各類PPP項目的監(jiān)管價值取向正從追求數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量至上(4)參見財政部政府和社會資本合作中心：《2020年國內(nèi)PPP市場規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展》，https://www.cpppc.org/PPPyw/2190.jhtml.。 將PPP模式引入養(yǎng)老服務(wù)項目的初始目標(biāo)是使財政資金在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域投入短缺的困境能夠有效解決，并使養(yǎng)老服務(wù)PPP項目主體更順利地達(dá)成利益目標(biāo)，但現(xiàn)實況卻不容樂觀。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年2月末，全國入庫PPP項目共計9459個，已簽約落地項目6420個。而養(yǎng)老類PPP項目僅為105個，占項目總數(shù)的1.1%，而其中已經(jīng)落地的項目只有64 個(5)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目入庫具體情況，參見財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng):《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫》，http://www.cpppc.org/ptgg/1611.jhtml.。 在政策一片向好，養(yǎng)老服務(wù)急需社會資本注入的背景下，實踐中亟需解答的核心問題是為什么養(yǎng)老服務(wù)PPP項目在實踐中遇冷？影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的因素包括哪些？

對養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域PPP項目的理論研究，雖然從2015年開始呈上升趨勢并逐漸引起學(xué)者關(guān)注，但從目前文獻(xiàn)檢索結(jié)果來看，研究的深入和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實踐所需。較有代表性的文獻(xiàn)主要有：袁競鋒等以不完全契約理論為研究工具分析了養(yǎng)老服務(wù)類型的最優(yōu)模型[1]；徐宏等從養(yǎng)老服務(wù)資金缺口測算入手，發(fā)現(xiàn)資金供求失衡是多種因素共同作用的結(jié)果，并提出以PPP模式解決養(yǎng)老相關(guān)資金缺口問題[2]；韓燁在明確養(yǎng)老服務(wù)PPP模式設(shè)計思路以及合理支付方式的基礎(chǔ)上將養(yǎng)老服務(wù)PPP模式總結(jié)為四種類型，并提出實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式具體策略[3]； 何筠等通過文獻(xiàn)檢索和專家補充的方式確定了養(yǎng)老機構(gòu)PPP 項目的26個成功因素，并認(rèn)為“政府部門的承諾和擔(dān)保、符合公眾的利益并得到社會支持、足夠的融資和可利用的金融市場”是養(yǎng)老機構(gòu)PPP 項目的三個關(guān)鍵成功因素[4]。西方國家PPP模式起步較早，但對養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的實踐和理論研究也同樣處于探索階段。由于各國處于不同社會背景，養(yǎng)老服務(wù)PPP模式不能簡單照搬，需根據(jù)本國國情發(fā)掘一套適合本國國情的發(fā)展模式[5]。

從梳理現(xiàn)有主要文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前，對我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的研究主要集中對一般意義上的理論分析，對如何有效提高養(yǎng)老服務(wù)PPP 項目高質(zhì)量發(fā)展的研究非常少。究其原因有兩點：一是因為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目數(shù)量遠(yuǎn)低于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目，雖然近年來有所增長，但大多處于建設(shè)狀態(tài)，存在的問題尚沒有引起理論研究的足夠重視；二是因為PPP 項目的高質(zhì)量發(fā)展的研究需要建立在對具體項目的全部信息進(jìn)行具體考察的基礎(chǔ)上。目前，對于成功和失敗的養(yǎng)老項目的信息獲取難度較大，這也導(dǎo)致此類研究較少。盡管PPP模式引入養(yǎng)老服務(wù)有其制度優(yōu)勢，但現(xiàn)有研究大都立足于宏觀層面設(shè)計一套一攬子發(fā)展的制度模式，對于不同地域的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目個性化特點關(guān)注不夠明顯。中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式不能最大限度發(fā)揮其功能性價值，個中緣由還值得進(jìn)一步探究，中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展仍然是現(xiàn)階段國內(nèi)需盡快解決的現(xiàn)實社會問題。

2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，文中提出要打造高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，健全多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。因此，中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)階段我國公共服務(wù)和社會保障領(lǐng)域迫切需要解決的現(xiàn)實問題。本文的研究重點是關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)PPP模式不同地域發(fā)展的差異性特點，旨在發(fā)現(xiàn)實踐中阻礙養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的主要因素，以期能夠為助力中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展提供有益的理論支持。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展的差異性分析

(一) 我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展基本情況

本文研究的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)據(jù)來自財政部政府和社會資本合作中心定期發(fā)布的PPP項目入庫清單和年度報告。選擇PPP項目管理庫作為數(shù)據(jù)來源是因為入庫項目都通過了PPP 模式必要性評估，項目符合財政部關(guān)于PPP 模式規(guī)范性要求(6)財政部PPP 項目庫涵蓋國內(nèi)31 個省市，其入庫和退庫項目按照行業(yè)領(lǐng)域分類，具有普遍性和代表性，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。通過對入庫項目清單進(jìn)行查閱和年度報告分析，截至2019年12月，全國在庫共有105個養(yǎng)老服務(wù)PPP項目，投資額共計685億元，占管理庫項目總金額的比例不到0.5%(7)政府和社會資本合作中心網(wǎng)站：《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫》，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic.。 養(yǎng)老領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用不高主要原因在于項目初始投資資金較高，相對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的融資更為困難，而且運營周期較長的同時許多養(yǎng)老機構(gòu)盈利水平不足，社會資本投資回報較低甚至資金回收困難。投資高和回報風(fēng)險這兩方面的原因使得社會資本對進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域的PPP 項目持謹(jǐn)慎態(tài)度。

我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的發(fā)展大致可以劃分為四個時間段：第一階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項目初步發(fā)展階段。2013年以前，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域開始試水PPP模式后，由于對PPP模式如何與養(yǎng)老服務(wù)有機結(jié)合以及具體適用方式缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和管理，這一階段的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)量比較少，具體適用模式還是采取在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用最多的BOT模式為主。第二階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項目快速發(fā)展階段。2014年起，財政部和國家發(fā)改委開始密集出臺PPP項目相關(guān)政策和指導(dǎo)文件，反映了中國政府對PPP模式的高度重視。由于各級政府和社會資本逐步接受了PPP項目的理念和模式，立項入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目劇增，并在2015年達(dá)到了歷史峰值154個。政策的支持和地方政府對于PPP模式的熱衷也帶來了一系列隱患，如出現(xiàn)了很多偽PPP項目以及地方政府債務(wù)風(fēng)險的加劇。第三階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項目制度化、規(guī)范化發(fā)展階段。2016年開始，財政部和國家發(fā)改委開始逐漸規(guī)范PPP項目的制度化管理，針對不同領(lǐng)域的PPP項目都制訂了規(guī)范性意見；同時，嚴(yán)格了物有所值(VFM)的評價程序(8)為促進(jìn)PPP項目物有所值評價工作規(guī)范有序開展，財政部于2015年12月18日發(fā)布了《PPP物有所值評價指引(試行)》。該指引規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)擬采用PPP模式實施的項目，應(yīng)在項目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價。。這對于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目產(chǎn)生了直接的影響，這一階段的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)量和投資額出現(xiàn)了“雙降”的態(tài)勢。第四階段為養(yǎng)老服務(wù)PPP項目追求質(zhì)量的穩(wěn)定發(fā)展階段。2017年以后，隨著財政部聯(lián)合多部門制定的《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》發(fā)布，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的數(shù)量變化較為平穩(wěn)，但投資總額與數(shù)量的變化曲線相背離，在2017年底投資總額不斷上升且規(guī)模接近2015年，但2018以后投資總額在項目數(shù)量變化不大的態(tài)勢下卻不斷下降。

以上數(shù)據(jù)分析結(jié)果可以說明：現(xiàn)在我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的發(fā)展雖然告別了以彌補公共服務(wù)資金缺口為主要目標(biāo)的早期階段，但依然處于以提升項目績效為目標(biāo)的中期階段，距離以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展階段還存在一定的差距[6]。

(二)我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目區(qū)域發(fā)展情況

從入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目區(qū)域發(fā)展來看，我國東、中、西和東北四個經(jīng)濟區(qū)域(9)為科學(xué)反映我國不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，為黨中央、國務(wù)院制定區(qū)域發(fā)展政策提供依據(jù)，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》《國務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》以及黨的十六大報告的精神，我國的經(jīng)濟區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。具體劃分請參見國家統(tǒng)計局：《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/dejtjkfr/tjkp/201106/t20110613_71947.htm.依托不同經(jīng)濟發(fā)展條件，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目存在發(fā)展不平衡現(xiàn)象[7]。數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，不同區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項目基于不同經(jīng)濟發(fā)展和老齡化程度，差異化發(fā)展態(tài)勢比較明顯，即養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展質(zhì)量受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度和老齡化程度這兩個因素共同影響，而這兩個因素之間“耦合”和“復(fù)合”之后共同發(fā)揮著對不同地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的發(fā)展質(zhì)量的影響作用。具體而言，區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的差異化發(fā)展與各地經(jīng)濟基本成直接影響的正相關(guān)關(guān)系，因為良好的經(jīng)濟發(fā)展可以提供養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展所需要的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和持續(xù)性發(fā)展預(yù)期、養(yǎng)老服務(wù)市場體系的完善程度、居民平均收入水平的提升以及財政預(yù)算規(guī)模和財政收支平衡狀況等經(jīng)濟因素是決定養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的核心因素。若其中一方面因素出現(xiàn)波動，則會間接影響?zhàn)B老服務(wù)PPP 項目的立項或運營。經(jīng)濟發(fā)展較好的東部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展也較好，經(jīng)濟發(fā)展相對落后的西部和東北地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展程度也相對落后，而經(jīng)濟發(fā)展程度處于中位的中部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展程度相對東部落后但發(fā)展速度較快。老齡化程度對區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的差異化發(fā)展呈現(xiàn)間接影響關(guān)系，并與經(jīng)濟發(fā)展程度共同產(chǎn)生對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展的復(fù)雜影響關(guān)系。老齡化程度高的地區(qū)產(chǎn)生對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的較高需求，但發(fā)展受制于該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度。

1.東部地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比偏高，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目主要以政府主導(dǎo)為主。東部地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是財政資金還是社會資本都較為充盈，養(yǎng)老服務(wù)PPP模式在東部地區(qū)的發(fā)展阻礙因素相對較少。東部地區(qū)老齡人口潛在消費能力強，同時具有充足社會資本來拓展養(yǎng)老服PPP項目發(fā)展空間，有利于養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的項目落地。老年人口撫養(yǎng)比較高的省份入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)量也較多(例如山東省和江蘇省)。但需要注意的是，東部地區(qū)中經(jīng)濟發(fā)達(dá)的兩個直轄市——上海市和天津市入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目為零。通過對這兩個直轄市的養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析可以認(rèn)為“零入庫”的原因在于這兩個城市一直著力探索符合其城市特點的養(yǎng)老服務(wù)供給模式，已經(jīng)形成了以居家養(yǎng)老加社區(qū)服務(wù)為主的基本模式，居家養(yǎng)老成為銜接家庭與機構(gòu)之間的重要樞紐，因此，PPP模式發(fā)展空間較小。例如，上海初步形成“90%家庭自我照顧、7%社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、3%機構(gòu)養(yǎng)老”的“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局[8]。類似的是，天津市的養(yǎng)老服務(wù)模式也發(fā)展出具有城市特點的“973”式的養(yǎng)老服務(wù)格局(即97%的老年人依托社區(qū)服務(wù)居家養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu))，目前也已形成了以社區(qū)居家養(yǎng)老為主干的養(yǎng)老服務(wù)體系[9]。但是，相對老齡人口多樣化的養(yǎng)老需求而言，“居家養(yǎng)老服務(wù)供給機制在總量、內(nèi)容、層次和布局等方面存在結(jié)構(gòu)性困境”[10]，未來，上海和天津還需要探索將PPP模式與現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)結(jié)合的路徑。

2.中部地區(qū)老齡人口較多，養(yǎng)老服務(wù)所需資金缺口大，社會資本進(jìn)入動力較足，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展較快速。中部地區(qū)人口較為密集，勞動力流動性強導(dǎo)致老齡化現(xiàn)象較重。與東部地區(qū)老齡化原因不同，中部地區(qū)老人空巢化明顯。以安徽省為例。2019年老齡人口撫養(yǎng)比高達(dá)19.4%，比平均值高將近4個百分點，老年群體規(guī)模大，養(yǎng)老服務(wù)供需緊張。雖然中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較東部地區(qū)較相對落后，但社會資本在進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域時盈利期望相對較高，從而導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展具有足夠驅(qū)動力。中部地區(qū)已入庫養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)量比東部地區(qū)略低，但平均分布值較高，內(nèi)在原因是中部地區(qū)雖然老年人口最多，但撫養(yǎng)人口也較多，可以支撐養(yǎng)老服務(wù)所需基本費用支出。但由于各省對于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的認(rèn)識和推進(jìn)力度還存在不同(10)在實踐中，政府部門針對本地區(qū)老齡人口情況，基于對PPP模式的理解構(gòu)建了差異化的養(yǎng)老服務(wù)PPP 模式，主要表現(xiàn)為政企聯(lián)合共建型和政府主導(dǎo)微利型。具體分析可參見韓燁：《社區(qū)居家或入住機構(gòu)——養(yǎng)老服務(wù)PPP 模式的差異化構(gòu)建與優(yōu)化》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第2期。，中部地區(qū)各省份的PPP數(shù)量差異性較大。例如，從養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)量上看，中部地區(qū)老齡化最嚴(yán)重的安徽省的項目數(shù)卻僅占河南省項目數(shù)的四分之一。

3.西部地區(qū)整體上看老齡化程度均值最低，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展程度整體較低且區(qū)域性差異最大。西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目已入庫數(shù)量比東部地區(qū)略低，與中部地區(qū)數(shù)量相等，但平均值較低。西部地區(qū)省份中養(yǎng)老PPP項目數(shù)量最多的陜西省(8個)遠(yuǎn)低于東部地區(qū)的山東省(19個)和中部地區(qū)的河南省(12個)的數(shù)量。主要原因在于：西部地區(qū)省份最多，人口大省也較多，但總體經(jīng)濟發(fā)展相對落后，負(fù)擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)所需基本費用支出水平相對較低。地區(qū)內(nèi)比較來看，西部地區(qū)人口分布不均，老齡化現(xiàn)象呈現(xiàn)出各省差距較大的現(xiàn)象。四川省、重慶市、貴州省等西南省市的老年人口撫養(yǎng)比甚至比老齡化嚴(yán)重的東北地區(qū)的平均值還高。而老年人口撫養(yǎng)比最低的西藏自治區(qū)與老齡化程度最嚴(yán)重的四川省老年人口撫養(yǎng)比相差13.8%。比較特殊的是，西部地區(qū)老齡化程度嚴(yán)重度排在第二的重慶市目前還沒有入庫的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目。

4.東北地區(qū)從數(shù)據(jù)上來看老齡化程度較為嚴(yán)重，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展最為緩慢。東北三省總體處于老齡化中后期階段，10年間老齡化水平不斷加深、速度不斷加快，遼寧省城市老齡化程度高于吉林省和黑龍江省。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，近年來受經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)下滑的影響，三省人口外流嚴(yán)重，促使人口老化程度進(jìn)一步加劇，養(yǎng)老服務(wù)市場化程度低。與其他省份相比養(yǎng)老服務(wù)資金流相對薄弱，發(fā)展PPP模式資金環(huán)境欠佳。一般來說，老年人口集中度與養(yǎng)老資源集中度具有顯著的正相關(guān)關(guān)系，但“三省大多數(shù)城市兩者空間匹配關(guān)系并不協(xié)調(diào)”(11)東北三省養(yǎng)老資源配置區(qū)域差異呈現(xiàn)三類：第一類為區(qū)域中心型城市。遼中南城市群已形成了“沈陽—大連”的雙核結(jié)構(gòu)輻射網(wǎng)絡(luò)，不僅是老齡化水平最高地區(qū)，也是養(yǎng)老資源建設(shè)最具有優(yōu)勢的區(qū)域。第二類為政策扶持型城市。大慶、阜新、伊春、鶴崗、盤錦、鞍山等城市正處于資源枯竭，國家開始政策支持，這為養(yǎng)老資源配置提供了新的契機。第三類為區(qū)位邊緣型城市。受經(jīng)濟發(fā)展水平較低以及地理位置不佳的影響，這些城市養(yǎng)老資源建設(shè)相對于老齡化來說遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。參見趙東霞、韓增林、任啟龍等：《市域人口老齡化空間特征與養(yǎng)老資源匹配關(guān)系研究——以東北三省為例》，載《資源科學(xué)》2018年第9期。，都面臨養(yǎng)老資源閑置或有效供給不足的兩級問題。

(三)我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目運行差異化情況

1.我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的運作模式呈多元化態(tài)勢。目前來看，我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目運作模式可以劃分為建設(shè)—運營—移交(BOT)模式、建設(shè)—擁有—運營(BOO)模式，除此之外，少量存在重建—運營—移交(ROT)模式、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)模式、租賃—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(LOT)模式等。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)普遍回報率低、收益時間長，相對來說BOT及BOO模式風(fēng)險較小。因此，目前來看，其成為政府部門和社會資本確立養(yǎng)老服務(wù)PPP項目時優(yōu)先考慮的運作模式。

2.我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的營利模式主要采用使用者付費方式。養(yǎng)老服務(wù)PPP項目從營利模式來看主要分為政府付費、使用者付費及可行性缺口補助。政府付費即養(yǎng)老服務(wù)由政府出資購買，此種模式不利于PPP項目對政府資金缺口的有效緩解，使用率相對較低。使用者付費是指享受養(yǎng)老服務(wù)的個人支付相關(guān)費用。從數(shù)據(jù)來看，目前，大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目都采取此種模式。使用者付費方式能夠滿足不同老齡人群對養(yǎng)老服務(wù)層次的個性化要求，但老年人口整體消費能力較弱并且地區(qū)間消費能力不平衡，不利于中國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的整體平衡發(fā)展?？尚行匀笨谘a助是使用占比最高的付費模式，是指個人付費不足以滿足社會資本的收益預(yù)期時，由政府劃撥財政資金彌補收益不足的部分。此種類型不僅能滿足各個群體的差異化需求，并且以政府兜底保證社會資本的收益，打消社會資本對收益回報風(fēng)險顧慮(見圖1)。

圖1 我國養(yǎng)老PPP項目運作模式及營利模式差異化示意圖

3.我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的載體主要是中高端養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目以投資領(lǐng)域劃分主要有三類載體：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項目、老年公寓項目及中高端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)項目。養(yǎng)老服務(wù)PPP模式下，家庭在我國養(yǎng)老中的基礎(chǔ)性作用逐漸會被弱化，而社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)的項目大多集中于中高端養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項目。這種養(yǎng)老服務(wù)PPP項目載體設(shè)計雖然能夠吸引社會資本的加入，但不利于提升整體養(yǎng)老服務(wù)供給的基礎(chǔ)服務(wù)水平，普惠性較弱。

三、 我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的影響因素

(一) PPP法律體系不完備導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項目高質(zhì)量發(fā)展存在不確定風(fēng)險

盡管PPP模式在我國快速發(fā)展已有10余年，在此期間，財政部、發(fā)改委都制定了一系列法律法規(guī)和政策性文件鼓勵引導(dǎo)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展，但這些法律法規(guī)和政策并未與現(xiàn)有的稅收、投融資等政策形成合力，并且至今沒有一部專門性的PPP法律用以規(guī)范、引導(dǎo)及保護(hù)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)PPP項目具有廣闊的發(fā)展空間是吸引社會資本進(jìn)入的主要驅(qū)動力，但風(fēng)險也同樣貫穿項目運行的全過程。如果沒有一個完備的PPP法律體系對政府部門和社會資本的合作關(guān)系予以法治化保障，則難以調(diào)動社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的積極性。

目前，財政部與國家發(fā)改委作為PPP項目的主管部門各自制定了密集的PPP法律法規(guī)和政策(12)據(jù)筆者統(tǒng)計，截止到2020年5月，相關(guān)部委針對PPP 項目制定的行政規(guī)范性文件中，財政部共發(fā)布74 部規(guī)范性文件，國家發(fā)改委發(fā)布了59 部規(guī)范性文件。資料統(tǒng)計來源于財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站：《政策法規(guī)》，http：//www.pppcenter.org.cn/zcfg/bwzc/fgw/.，兩部門對PPP項目理解角度存在差異，這難免造成立法上的內(nèi)容分歧甚至沖突。就已有法律法規(guī)的內(nèi)容和效力等級來看，財政部與國家發(fā)改委在各自制定的PPP法律中存在部分內(nèi)容不一致的情形，給養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的立項和運行過程中的不確定性風(fēng)險埋下了引線。兩部門在立法模式和立法內(nèi)容上之所以會出現(xiàn)諸多分歧，歸根結(jié)底沒有一個具有指導(dǎo)效力的上位法(13)由國家發(fā)展與改革委員會等六部委于2015年制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》是定向適用于屬于PPP 模式之一種的特許經(jīng)營模式專門法規(guī)，屬于PPP立法模式中的“個案立法”。而財政部卻主張采用通用于所有領(lǐng)域的并適用于各種 PPP模式的“通案立法”進(jìn)路,這可以從 2016 年財政部公布的《中華人民共和國政府和社會資本合作法(征求意見稿)》看出此種立法意圖。。雖然國務(wù)院于 2017 年 7 月發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》(征求意見稿)，意圖通過行政法規(guī)的形式促進(jìn)政府與社會資本合作的法律的完善。但從立法淵源上來看，該條例屬于行政法規(guī)，仍然不能解決我國現(xiàn)行法律體系中存在的對PPP模式可能產(chǎn)生阻滯效力的相關(guān)法律內(nèi)容。

(二) PPP項目融資環(huán)境不成熟導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項目大多需要擔(dān)負(fù)巨大資金壓力

養(yǎng)老服務(wù)PPP 項目的整體投入巨大，在初期投資完成后，能否完成后續(xù)融資往往影響著項目可持續(xù)性發(fā)展。我國現(xiàn)在PPP項目的融資環(huán)境并不寬松，特別是社會資本中的民營企業(yè)大多會面臨諸如融資限制條件多、審批金額有限等融資困難。目前，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目融資模式大多由社會資本自籌加依靠政府擔(dān)保向銀行貸款融資。此種融資模式形式過于單一，缺乏可選擇性導(dǎo)致項目公司負(fù)債比率過高。大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)PPP前期融資成本較高，不利于投資利益實現(xiàn)，影響后期項目績效考核等；另一方面，政府擔(dān)保的融資模式無形中加重了政府債務(wù)責(zé)任，容易引發(fā)“敲竹杠”風(fēng)險，隨著養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的不斷推進(jìn)，政府潛在風(fēng)險持續(xù)加大，不利于開發(fā)性養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展(14)所謂“敲竹杠”，就是交易一方利用交易伙伴已經(jīng)進(jìn)行了專用性投資(例如PPP項目投資)并且規(guī)范交易關(guān)系的契約是不完全契約這一事實，所實施的在該投資關(guān)系中尋求可占用合同利益的一種后契約機會主義行為。具體分析請參見Benjamin K，F(xiàn)isher General Motors and the Nature of the Firm，Journal of Law and Economics,2000,43(1).。

(三) 養(yǎng)老服務(wù)PPP項目模式發(fā)展經(jīng)驗不足導(dǎo)致項目難以在實踐中創(chuàng)新

政府部門對養(yǎng)老服務(wù)的理念革新和PPP模式的機制創(chuàng)新影響著養(yǎng)老服務(wù)PPP項目是否能夠落地以及落地后能否取得預(yù)期績效。經(jīng)歷過PPP模式爆發(fā)式發(fā)展的反思與糾偏階段后，當(dāng)下從中央到地方政府正努力在國家治理現(xiàn)代化整體框架的統(tǒng)領(lǐng)下創(chuàng)新改革PPP項目提供公共服務(wù)的新模式[11]。但由于我國進(jìn)入老齡社會的時間短、速度快，應(yīng)對老齡化的許多措施和策略選擇都缺乏前例，導(dǎo)致實踐經(jīng)驗不足。PPP模式在我國快速增長的10余年并不足以為具有中國特色的PPP制度發(fā)展提供成熟的發(fā)展經(jīng)驗。養(yǎng)老服務(wù)PPP項目大多在2014年以后發(fā)起，PPP項目長周期的特點決定了現(xiàn)今符合中國國情的養(yǎng)老服務(wù)PPP模式成功經(jīng)驗較少。雖然北京、河南等地相繼運用PPP模式緩解政府養(yǎng)老資金短缺、提高養(yǎng)老服務(wù)水平初見成效，但養(yǎng)老服務(wù)項目與市政工程不同，評價指標(biāo)為軟服務(wù)，運行中仍存在許多問題[12]。實踐中，有關(guān)成功經(jīng)驗及項目退庫的具體細(xì)節(jié)資料政府信息公開不足，這不但阻礙養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的理論創(chuàng)新，實踐中也難以依失敗案例為戒，容易重走老路，不利于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目落地開花。

(四) 運營模式同質(zhì)化及回報機制單一化導(dǎo)致項目發(fā)展缺乏持續(xù)性

由于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目大多采用BOT、BOO運營模式，而這兩種模式具有前期建設(shè)投資體量大、收益回報周期長的特點。養(yǎng)老服務(wù)具有的基礎(chǔ)性社會保障特征及服務(wù)人群消費能力的有限性決定了養(yǎng)老服務(wù)PPP項目同時具有收益率低、資金回籠時間長的特點。這對社會資本部門的資金實力及運營能力都提出了較高要求，從而提高了社會資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的門檻。同時，由于BOT、BOO模式的核心都是新建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，忽略了對現(xiàn)有存量養(yǎng)老服務(wù)資源的整合，這使得在政府部門、社會資本、服務(wù)受眾之間的養(yǎng)老服務(wù)供需信息傳遞和共享不充分，產(chǎn)生養(yǎng)老服務(wù)資源浪費和服務(wù)對象重疊等問題，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)項目發(fā)展缺乏持續(xù)性。

此外，中國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的利益回報機制主要采用使用者付費模式，可行性缺口補助和政府購買的付費模式使用頻率不高。這種單一利益回報機制的傾向性選擇可以認(rèn)為是政府部門更加愿意由社會資本來承擔(dān)較高養(yǎng)老服務(wù)項目運營成本。養(yǎng)老服務(wù)PPP模式運作過程中風(fēng)險類型復(fù)雜多樣，回報機制不完善導(dǎo)致實際收益與預(yù)期收益不匹配現(xiàn)象時有發(fā)生，從而影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項目運營績效和服務(wù)質(zhì)量。

(五) 項目質(zhì)量考核指標(biāo)缺乏“柔性”導(dǎo)致不能反映真實績效水平

一般性PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目如道路交通、市政工程、供水供電、污水處理等項目的績效考核標(biāo)準(zhǔn)主要依照行業(yè)專業(yè)性指標(biāo)制定，主要是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果等硬件進(jìn)行質(zhì)量優(yōu)劣的衡量，對于軟件(管理結(jié)構(gòu)、人力資源體系建設(shè)和社會利益實現(xiàn)程度等)以及所提供的公共服務(wù)質(zhì)量等柔性標(biāo)準(zhǔn)的考核指標(biāo)設(shè)定則相對比較簡單。養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的受眾群體是老年人口，項目內(nèi)容不但包括提供項目所規(guī)劃的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)硬件設(shè)施，而且其核心內(nèi)容是向受眾老齡人口提供醫(yī)療、照料、護(hù)理等基本養(yǎng)老服務(wù)，甚至包括臨終關(guān)懷等特殊需求的“軟性服務(wù)”。相較養(yǎng)老場所等硬件設(shè)施來說，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目核心宗旨在于追求更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。但實踐中養(yǎng)老服務(wù)PPP模式多以護(hù)理床位、醫(yī)療器械、養(yǎng)老環(huán)境等硬件設(shè)施作為項目績效考核的關(guān)鍵測度指標(biāo)，較少關(guān)注甚至忽略了“服務(wù)”在項目中的核心地位，缺乏對養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和受眾滿意度等柔性指標(biāo)的考核[13]。服務(wù)質(zhì)量優(yōu)劣評價的主觀性導(dǎo)致政府部門很難建立一套包括服務(wù)評價在內(nèi)的柔性考核標(biāo)準(zhǔn)體系，這也使得實踐中對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目績效考核較難做到如實反映項目是否真正做到了“物有所值”的績效目標(biāo)。

四、我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展的多元化驅(qū)動路徑

影響?zhàn)B老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的因素具有多重性，因此，促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展也存在多樣化驅(qū)動路徑。其中地方政府對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的制度更新和分區(qū)施策以平衡地區(qū)間發(fā)展差距等舉措直接影響?zhàn)B老PPP 項目的發(fā)展；同時，完備的PPP法律制度、金融業(yè)融資支持、區(qū)域性個性化發(fā)展的激勵制度、規(guī)范的績效評價指標(biāo)體系以及政府部門和社會資本的養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)能力是保障養(yǎng)老PPP 項目發(fā)展的核心因素。

(一)分區(qū)施策平衡地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展差距

前文所述，我國不同經(jīng)濟區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)量差距大，各地項目數(shù)與老年人口撫養(yǎng)比呈非正相關(guān)關(guān)系。如果不對此差距進(jìn)行調(diào)節(jié)，各區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)水平差異分化的速度會不斷加快，甚至演變成影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的不確定因素。平衡地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)PPP項目水平差距的路徑選擇首要需要關(guān)注各地區(qū)的個性化因素，制定有針對性的解決對策。

1.東部地區(qū)老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)PPP模式條件優(yōu)勢突出。東部地區(qū)基本情況表現(xiàn)為經(jīng)濟實力強，社會資本所占比例大，老年人口潛在消費能力強，老年人口撫養(yǎng)比在四個區(qū)域中排名第二。目前，可以考慮在該區(qū)域試點養(yǎng)老服務(wù)PPP模式創(chuàng)新，基本思路包括拓寬融資渠道試點，發(fā)展重心向中高端養(yǎng)老服務(wù)傾斜，減少政府可行性缺口補助成本，政府資金盈余可實現(xiàn)全國資金統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.中部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目省均數(shù)量最多，但高質(zhì)量發(fā)展資金缺口較大。中部地區(qū)大部分省份養(yǎng)老服務(wù)PPP項目數(shù)量高于全國省均擁有數(shù)量平均值。中部地區(qū)人口密集，老年人口體量大，增長迅速，但老人空巢化情況嚴(yán)重，養(yǎng)老問題凸顯。對于中部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的高質(zhì)量發(fā)展，并仍需引入社會資本緩解財政負(fù)擔(dān)提高服務(wù)供給水平，并在發(fā)展保障性養(yǎng)老服務(wù)的同時兼顧中高端養(yǎng)老服務(wù)供受眾群體選擇，形成基礎(chǔ)性養(yǎng)老與中高端養(yǎng)老資金互補，達(dá)成社會資本回報預(yù)期。

3.西部地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)PPP模式綜合條件相對較弱，需要地方政府提供可持續(xù)性的優(yōu)惠政策來吸引社會資本進(jìn)入。推進(jìn)西部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP模式發(fā)展的具體思路：一是推出高于東部及中部的優(yōu)惠政策吸引社會資本進(jìn)入。二是政府在合作關(guān)系中承擔(dān)較多責(zé)任。例如，項目前期承擔(dān)主要融資任務(wù)，以中央宏觀統(tǒng)籌資金作為經(jīng)濟后盾，打消社會資本相關(guān)顧慮。三是整合現(xiàn)有醫(yī)療設(shè)施，形成多家小規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)聯(lián)動互通式發(fā)展模式，形成連鎖效應(yīng)，既節(jié)約了建設(shè)成本，也增加了養(yǎng)老服務(wù)PPP項目抗風(fēng)險能力。發(fā)展領(lǐng)域多以基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)為主，以適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。

4.提升東北地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目質(zhì)量的關(guān)鍵是探索新的經(jīng)濟增長點以改善發(fā)展高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)項目的經(jīng)濟基礎(chǔ)。由于東北地區(qū)經(jīng)濟增長處于陣痛期，老齡化帶來的社會問題較多。東北地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目發(fā)展需要資金開源節(jié)流，改變當(dāng)前養(yǎng)老資金嚴(yán)重不足的困境。但從另外一個角度來看，東北地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展空間大，與西部地區(qū)都是未來具有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域。具體思路是：一是合理調(diào)整東北地區(qū)的養(yǎng)老資源供給側(cè)的方向，對于各城市之間養(yǎng)老資源配置的差異問題，應(yīng)加強政府間合作，通過經(jīng)濟一體化來縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，進(jìn)而通過公共財政來調(diào)解基本養(yǎng)老資源分布不均等問題；二是對于養(yǎng)老資源出現(xiàn)閑置和有效供給不足的問題，政府部門應(yīng)當(dāng)吸取其他地區(qū)養(yǎng)老PPP項目發(fā)展經(jīng)驗，努力做到供需關(guān)系的協(xié)調(diào)一致。

(二)優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)PPP模式法律制度體系

優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)PPP項目法律體系是促進(jìn)中國養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵保障。保障養(yǎng)老服務(wù)PPP項目落地和順利運營需要完備系統(tǒng)的PPP法律和政策共同進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。PPP法律和政策的完備性需要法律和政策的緊密結(jié)合(15)有學(xué)者對1980 至2015 年P(guān)PP 中央政策文本分析認(rèn)為中國的PPP 政策經(jīng)歷了“被動回應(yīng)-積極推動-全面主導(dǎo)”的變遷過程。目前來看，PPP領(lǐng)域還是以中央和地方的各項政策作為主要的規(guī)范效力來源，法律層面尚缺乏一部統(tǒng)一立法來發(fā)揮規(guī)范作用。關(guān)于PPP政策變遷的論述參見陳琤、李丹：《PPP 政策變遷與政策學(xué)習(xí)模式:1980-2015年P(guān)PP中央政策文本分析》，載《中國行政管理》2017年第2期。，其中既有覆蓋所有PPP項目的基礎(chǔ)性原則，也應(yīng)有涵攝不同類型PPP項目適用的具體規(guī)則；既有立法機關(guān)制定的PPP項目基礎(chǔ)法，也應(yīng)有主管部門制定的部門規(guī)章或者規(guī)范性政策。這樣就會形成既有具備穩(wěn)定性調(diào)整功能的法律規(guī)范，也有應(yīng)對外部環(huán)境變化的靈活性調(diào)整功能的政策規(guī)范；同時，要求法律規(guī)范和政策規(guī)范都必須具有內(nèi)容修訂的嚴(yán)格程序，否則不具穩(wěn)定性的法律和政策規(guī)范體系會對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的合法性、合同收益的預(yù)期可能性、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的市場需求等產(chǎn)生影響，從而進(jìn)一步影響項目的立項和運營。因此，在完善和穩(wěn)定的法律政策框架下可以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展，并可在最大程度上減少和降低政府部門和社會資本實現(xiàn)各自利益目標(biāo)的風(fēng)險[14]。基本思路是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加快完善有關(guān)PPP法律和政策的體系建設(shè)，消除法律和政策中的相互沖突之處，優(yōu)先完成法律和政策體系的內(nèi)部統(tǒng)一，從而為養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展消弭制度供給不足的風(fēng)險。

1.在建立PPP法律體系框架下明確養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的內(nèi)涵、外延及基礎(chǔ)框架模式。強調(diào)其公共服務(wù)基礎(chǔ)保障性功能定位的同時，明確養(yǎng)老服務(wù)PPP項目參與主體之范圍，劃分各主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)建適用養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的基礎(chǔ)性運作模式以供借鑒和選擇。

2.確定養(yǎng)老服務(wù)PPP項目適用領(lǐng)域、風(fēng)險劃分、績效評價、利益分配等基本內(nèi)容的規(guī)范條文。在上位法框架體系內(nèi)，各主管部門可進(jìn)一步制定實施細(xì)則明確招投標(biāo)方案、融資渠道、爭議解決方式及退出機制等制度性內(nèi)容。

3.制定嚴(yán)格法律約束機制，建立因主觀因素如信用風(fēng)險、扭曲政績觀下的錯誤決策等導(dǎo)致項目失敗的信用缺失懲戒機制。

(三)完善養(yǎng)老服務(wù)PPP項目金融服務(wù)保障制度

完善的金融服務(wù)是保障養(yǎng)老服務(wù)PPP項目高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。PPP 模式如果從“資金合作”這一性質(zhì)上來說可以被看做是一種創(chuàng)新型融資模式[15]。由于養(yǎng)老服務(wù)PPP項目服務(wù)對象是老齡人口(及家庭)這一群體，項目周期開始后很長一段時間內(nèi)不可能單純依靠提高養(yǎng)老服務(wù)收費來收回投資成本。政府部門的財政資金對養(yǎng)老服務(wù)項目的投入遠(yuǎn)低于基礎(chǔ)設(shè)施類項目的投入，而社會資本的資金投入也無法做到全部覆蓋。因此，完善的金融服務(wù)體系可以提供多元化的融資方式以滿足養(yǎng)老服務(wù)項目在建設(shè)階段、初始運營階段的資金需求。對應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的多元模式，金融服務(wù)的多元化模式也應(yīng)當(dāng)考慮不同層次的養(yǎng)老服務(wù)市場定位和投資環(huán)境。目前來看，養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)綜合體和大型養(yǎng)老社區(qū)等三種養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的項目資本自籌難度依次增大，融資風(fēng)險依次增高。創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)PPP項目金融服務(wù)方式已成為促進(jìn)和保障養(yǎng)老服務(wù)PPP 項目高質(zhì)量發(fā)展重要的外部環(huán)境因素(16)例如，江蘇省淮安“陽光新城”養(yǎng)老養(yǎng)生PPP 項目，合作期限10 年，計劃投資19億元。該項目成功重要因素在于區(qū)域金融市場發(fā)育良好，利用金融機構(gòu)信貸服務(wù)為項目立項推進(jìn)前期提供了可靠的社會資金保障，形成對社會資本有效激勵，取得了良好的經(jīng)濟社會效益。項目具體內(nèi)容可參見政府和社會資本合作(PPP)研究中心：《財政部政府和社會資本合作中心項目庫示范項分析報告》，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。

1.政府在前期應(yīng)承擔(dān)更多的金融服務(wù)責(zé)任，以政策優(yōu)惠和財政補貼的形式調(diào)動社會資本的參與度，減輕社會資本融資負(fù)擔(dān)。

2.積極探索新型融資模式。我國常見的PPP項目融資模式有銀行貸款、融資租賃、專項債權(quán)計劃、資產(chǎn)證券化、項目收益?zhèn)?、PPP產(chǎn)業(yè)基金等。但因為融資渠道不通暢及高門檻使得因融資困難導(dǎo)致資金鏈斷裂而引發(fā)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目失敗的案例不在少數(shù)，因此積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)PPP項目資產(chǎn)證券化，盤活資本流通、打通融資渠道是降低項目失敗風(fēng)險的重要保障機制。

3.法律和政策應(yīng)當(dāng)激勵金融機構(gòu)和PPP項目主體聯(lián)合創(chuàng)新保險產(chǎn)品或其它金融衍生產(chǎn)品，根據(jù)社會資本風(fēng)險管理與承受能力低、PPP項目收益周期長的經(jīng)濟特征，設(shè)計具有針對性的養(yǎng)老服務(wù)PPP項目保險產(chǎn)品和其它金融衍生品。由社會資本、政府協(xié)商或第三方出資購買，當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時可以從金融產(chǎn)品發(fā)行人處得到補償，亦可提高項目的抗風(fēng)險能力。

(四)激勵養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的區(qū)域性個性化發(fā)展模式

我國養(yǎng)老服務(wù)供給多為基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)及高端養(yǎng)老服務(wù)，居中的養(yǎng)老服務(wù)供給較少，中國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式發(fā)展格局整體呈“啞鈴型”[16]。 因此，未來養(yǎng)老服務(wù)PPP項目推進(jìn)過程中，應(yīng)鼓勵各地各級政府部門結(jié)合地域需求多向中端這一質(zhì)量提高型的養(yǎng)老服務(wù)項目供給傾斜。在各地區(qū)對養(yǎng)老服務(wù)PPP項目推進(jìn)中，可以因地制宜汲取已有類似內(nèi)容的有益經(jīng)驗，制定一個養(yǎng)老服務(wù)PPP項目不同模式適用標(biāo)準(zhǔn)框架以指導(dǎo)如何選用符合本地區(qū)需求的個性化養(yǎng)老服務(wù)PPP模式。例如，TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓)模式，引入社會資本整合現(xiàn)有資源進(jìn)行運營，不但解決政府存量債務(wù)問題，還提高了養(yǎng)老服務(wù)項目公司運營管理效率。此種模式與公建民營、公辦民營等PPP項目合作模式既有相似也有不同點，主要特點就在于借助社會資本方力量盡可能整合現(xiàn)有資源，實現(xiàn)資源再利用、信息有效共享的綠色發(fā)展模式，從而實現(xiàn)了提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和供給水平的目標(biāo)。類似整合現(xiàn)有存量資產(chǎn)形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的PPP模式還包括ROT(重構(gòu)-運營-移交)模式、LOT(租賃-運營-移交)模式等。

此外，幾種模式的組合型也可以最大化促進(jìn)政府部門和社會資本部門形成緊密的合作伙伴關(guān)系，從而更好地提供養(yǎng)老服務(wù)。例如，“建設(shè)-運營-移交+委托經(jīng)營或合同管理”(BOT+O&M)模式就是一種比較適合養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的組合型。此種模式首先由政府和社會資本簽訂養(yǎng)老服務(wù)PPP項目合同，社會資本負(fù)責(zé)建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)硬件設(shè)施及維護(hù)運營。在項目移交之后，政府采用委托經(jīng)營或者管理合同方式，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施交由專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行管理運營，并根據(jù)運作情況給予適當(dāng)補貼。此種模式政府在保留資產(chǎn)所有權(quán)的同時，引入專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提升養(yǎng)老服務(wù)供給效率質(zhì)量，可以破解我國養(yǎng)老服務(wù)資源高消耗低產(chǎn)出的難題。

(五)建立規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)項目績效評價指標(biāo)體系

養(yǎng)老服務(wù)PPP模式因為養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量缺乏統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致產(chǎn)生項目績效評價和監(jiān)管難的問題，加快養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化成為完善養(yǎng)老服務(wù)項目高質(zhì)量發(fā)展路徑的重要途徑。民政部于2017年底制定的《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》標(biāo)志著中國養(yǎng)老服務(wù)邁入規(guī)范化管理的新時代。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目中，養(yǎng)老設(shè)施等硬件建設(shè)依照相關(guān)工程質(zhì)量行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評價，養(yǎng)老服務(wù)等級和質(zhì)量等軟件建設(shè)評價可借鑒該文件中對于養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、服務(wù)要求等有關(guān)服務(wù)項目與質(zhì)量要求進(jìn)行細(xì)節(jié)性規(guī)定。在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目合同中，明確所需評估的內(nèi)容和對應(yīng)指標(biāo)，包括項目基礎(chǔ)設(shè)施完成情況、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容多元化程度、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理團隊建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)鏈管理以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新等能力的評估。除此之外，為進(jìn)一步提高養(yǎng)老服務(wù)PPP模式供給水平，切實保障老年群體享受高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)將服務(wù)質(zhì)量評價作為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)納入養(yǎng)老服務(wù)PPP項目運營管理的績效評價中。

(六)提升政府部門和社會資本參加養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的專業(yè)能力

對政府部門而言，主要應(yīng)提升養(yǎng)老服務(wù)項目立項規(guī)劃能力和合同關(guān)系能力。政府立項開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項目是政府履行公共服務(wù)責(zé)任的行為，在規(guī)劃和設(shè)計養(yǎng)老服務(wù)項目前期，應(yīng)優(yōu)先做好本區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)需求調(diào)研工作，準(zhǔn)確了解老年群體對于該項養(yǎng)老服務(wù)項目的真實需求和接受度。在此基礎(chǔ)上，做好可行性評估和物有所值評價評估；在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目合同履行階段，要堅守契約誠信原則，做好合同履約全過程管理，監(jiān)督和防范社會資本的投機行為帶來的項目風(fēng)險；在項目績效的評估階段，設(shè)計科學(xué)合理的指標(biāo)體系，并全面引進(jìn)專業(yè)第三方評估制度，明確評估細(xì)則，保證評估過程和評估結(jié)果的公開和透明。

對社會資本而言，主要提升其經(jīng)營能力和項目管理能力。社會資本通過完善項目公司的治理結(jié)構(gòu)，增強服務(wù)能力，科學(xué)制訂覆蓋和銜接老年照料服務(wù)和護(hù)理服務(wù)的綜合服務(wù)內(nèi)容。此外，社會資本應(yīng)該從完善項目公司對從業(yè)人員的社會保障、薪酬福利等方面提高項目對人才的吸引力，從而不斷提高社會組織的運營能力和專業(yè)化水平，為項目的可持續(xù)性發(fā)展提供結(jié)構(gòu)性支撐。