地方高校資產(chǎn)經(jīng)營公司體制機制問題研究

李元兵， 李宏秀

(1. 三峽大學(xué) 財務(wù)處， 湖北 宜昌 443002； 2. 三峽大學(xué) 離退休工作處， 湖北 宜昌 443002)

一、引言

高校資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司(以下簡稱資產(chǎn)公司)是通過行政授權(quán)經(jīng)營與管理學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)和股權(quán)的國有獨資企業(yè)，是高校所屬企業(yè)(以下簡稱校屬企業(yè))的一種特殊存在形態(tài)，主要承擔(dān)服務(wù)高校教學(xué)育人和科技成果轉(zhuǎn)化職能。2006年，教育部出臺《關(guān)于高校產(chǎn)業(yè)規(guī)范化建設(shè)中組建高校資產(chǎn)經(jīng)營有限公司的若干意見》，進一步從政策上要求高校依法組建促進高新技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化、孵化科技企業(yè)、推進學(xué)校科技產(chǎn)業(yè)化的國有獨資性質(zhì)的資產(chǎn)公司，全面推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。此后，全國高校紛紛設(shè)立資產(chǎn)公司，推進校屬企業(yè)改制工作。然而，由于改革不徹底，資產(chǎn)公司產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、校企不分、監(jiān)管缺位、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、資本運營效率不高等一系列的問題凸現(xiàn)，在嚴重制約校屬企業(yè)發(fā)展的同時，也給高校資產(chǎn)安全帶來風(fēng)險，甚至成為高校腐敗的溫床。為破除校屬企業(yè)發(fā)展困境，國家層面不斷推出改革舉措。

2018年6月，中央全面深化改革委員會審議通過《高等學(xué)校所屬企業(yè)體制改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，明確要求深化校屬企業(yè)體制改革，高校必須首先成立資產(chǎn)公司對校屬企業(yè)進行改革改制。從生成機制和發(fā)展脈絡(luò)來看，資產(chǎn)公司是校屬企業(yè)發(fā)展進程中一個必然選擇，國家要求將資產(chǎn)公司作為推進校屬企業(yè)改革的切入點和抓手，凸顯了資產(chǎn)公司在校屬企業(yè)改革發(fā)展進程中特殊的意義。

學(xué)術(shù)界對高校資產(chǎn)公司展開研究，認為資產(chǎn)公司體制機制存在諸多方面的問題：一是產(chǎn)權(quán)不清，資產(chǎn)公司是高校全資企業(yè)，但學(xué)校的資產(chǎn)與企業(yè)的資產(chǎn)未能區(qū)分，學(xué)校成了企業(yè)風(fēng)險的終極承擔(dān)者[1]；二是校企不分，資產(chǎn)公司形式上建立了法人治理機構(gòu)，但事實上高校絕對控股，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上缺乏外部制衡[2]；權(quán)責(zé)不明，進一步造成企業(yè)隸屬關(guān)系混亂、運作不規(guī)范[3，4]；三是監(jiān)督機制不健全，缺乏綜合性的績效評價體系[5]，等等。

針對上述問題，學(xué)界提出了一些解決思路與對策：一是理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，尋求管理模式創(chuàng)新[1]；二是緊扣資本管理，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，解決內(nèi)部治理形式化問題[6-8]；三是建立科學(xué)的內(nèi)部控制體系和績效目標考核體系[9，10]。

上述文獻對于資產(chǎn)公司的功能定位、體制機制的邏輯關(guān)系缺乏研究，問題與對策分析相對簡單。資產(chǎn)公司功能定位與體制機制之間存在強關(guān)聯(lián)性，且隨經(jīng)濟社會發(fā)展不斷變化。本文從體制機制與功能定位之間的邏輯關(guān)系出發(fā)，剖析資產(chǎn)公司發(fā)展的深層次問題及其根源，為資產(chǎn)公司強化功能定位、實現(xiàn)健康發(fā)展，并更好地推動新一輪校屬企業(yè)改革提供參考。

二、湖北省地方高校資產(chǎn)公司發(fā)展概況

2018年7月至11月，“湖北省屬高校所屬企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查及公司制改革與監(jiān)管體制改革研究”課題組，對2017年79所省屬地方公辦普通高校所屬企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)、資產(chǎn)狀況、經(jīng)營狀況和科技成果轉(zhuǎn)化等基本情況進行了普查，后文研究均以本次調(diào)研數(shù)據(jù)為依據(jù)。

湖北省2006年啟動地方高校所屬企業(yè)改革改制工作，要求高校成立資產(chǎn)公司，全面推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，到2018年底，79所地方公辦普通高校，僅40所成立了校屬企業(yè)，還有將近50%未成立企業(yè)，學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)難于分開，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，學(xué)校直接承擔(dān)了資產(chǎn)經(jīng)營的無限責(zé)任風(fēng)險；40所存在校屬企業(yè)的地方高校中，只有14所高校成立了資產(chǎn)公司，僅占35%，二級學(xué)院、后勤部門甚至職能部門直接投資辦企業(yè)的情況大量存在，雖然初步構(gòu)建了法人治理結(jié)構(gòu)，但大部分未能嚴格按照公司法的要求來管理國有經(jīng)營性資產(chǎn)和股權(quán)，企業(yè)經(jīng)營最終會形成風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁，由學(xué)校來承擔(dān)責(zé)任。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2017年14戶資產(chǎn)公司戶均總資產(chǎn)、所有者權(quán)益分別為3259.45萬元、2700.66萬元。資產(chǎn)公司的營收規(guī)模普遍偏小，戶均193.54萬元，其中有5戶無營業(yè)收入，像空殼公司。2015至2017年，14戶資產(chǎn)公司凈利潤總額分別為1350.40萬元、134.50萬元、254.83萬元，2016年呈斷崖式下降，2017年戶均凈利潤僅21.24萬元，凈利潤正增長的資產(chǎn)公司不足三分之一。2017年，資產(chǎn)公司平均凈資產(chǎn)利潤率為0.67%，平均總資產(chǎn)收益率為0.56%，僅3戶上繳了國有資本收益131.77萬元，高校投資回報率降至0.72%?？梢姡笔俑咝ＹY產(chǎn)公司經(jīng)營績效整體較差，國有資產(chǎn)保值增值狀況欠佳。

14戶資產(chǎn)公司中，1戶入駐國家級大學(xué)科技園或高級技術(shù)開發(fā)區(qū)，屬于學(xué)校孵化培育的科技型企業(yè)僅2戶，與學(xué)科建設(shè)關(guān)聯(lián)度高的產(chǎn)業(yè)只有5戶。從科技創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化情況來看，近3年累計獲授權(quán)專利數(shù)2個，科技創(chuàng)新與科技成果轉(zhuǎn)化較少?？梢?，湖北省屬高校資產(chǎn)公司在促進學(xué)科建設(shè)和科技成果轉(zhuǎn)化方面作用不明顯。

在分析湖北省地方高校資產(chǎn)公司總體情況的基礎(chǔ)上，課題組從中選取了一家設(shè)立了資產(chǎn)公司，有一定規(guī)模，下屬企業(yè)數(shù)量較多、形態(tài)多樣以及管理體制特征較典型的樣本，對其資產(chǎn)公司(以下簡稱A公司)的經(jīng)營管理狀況進行分析。

湖北省屬某大學(xué)所屬企業(yè)起步于20世紀90年代初，歷經(jīng)產(chǎn)業(yè)辦公室、產(chǎn)業(yè)集團和勘測設(shè)計研究總院三種管理模式。2013年，某高校獨資成立資產(chǎn)公司，開始履行經(jīng)營性資產(chǎn)和股權(quán)管理職能。2016年底，將原勘測設(shè)計研究總院下屬5戶企業(yè)以及后勤集團管理的6戶全民所有制企業(yè)凈資產(chǎn)全部劃轉(zhuǎn)至資產(chǎn)公司，這6戶后勤企業(yè)涉及餐飲、住宿、物業(yè)、旅游、駕駛培訓(xùn)、印刷等傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)，僅從財務(wù)報表上完成投資關(guān)系調(diào)整，經(jīng)營未實質(zhì)劃轉(zhuǎn)，仍然由后勤集團代管。截至2020年底，某高校所屬企業(yè)共計50戶，分屬學(xué)校、資產(chǎn)公司、后勤和學(xué)院等部門管理。其中，有限責(zé)任公司1戶及下屬企業(yè)20戶(含9戶關(guān)聯(lián)“僵尸企業(yè)”)，全民所有制企業(yè)4戶及下屬企業(yè)14戶(含“僵尸企業(yè)”1戶)，集體所有制企業(yè)1戶。資產(chǎn)公司員工17人，其中，事業(yè)編制10人，納入學(xué)校直屬單位范疇進行目標任務(wù)和職工個人考核。

A公司經(jīng)營主要涉及工程勘察設(shè)計、建設(shè)監(jiān)理、計算機軟件、生態(tài)環(huán)境、大學(xué)科技園等，與教學(xué)科研、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等關(guān)聯(lián)度相對緊密。A公司未能有效發(fā)揮科技成果轉(zhuǎn)化職能：無學(xué)校孵化、培育的科技型企業(yè)；近3年科技成果轉(zhuǎn)化數(shù)量為4個(含非資產(chǎn)公司形態(tài)的其他企業(yè))。

A公司構(gòu)建了相對完整的法人治理結(jié)構(gòu)，組織構(gòu)架由經(jīng)資委、董事會、監(jiān)事會、管理層、監(jiān)察機構(gòu)五個部分構(gòu)成。經(jīng)資委全稱為經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會，由校長任主任，分管國有資產(chǎn)和校屬企業(yè)的副校長任副主任，資產(chǎn)、科技、后勤、財務(wù)、審計、監(jiān)察、資產(chǎn)公司等部門(單位)作為成員單位。經(jīng)資委行使股東職責(zé)，設(shè)立工作辦公室，與A公司合署辦公。董事會由分管校屬企業(yè)的副校長任董事長，資產(chǎn)、科技、后勤、資產(chǎn)公司等部門(單位)負責(zé)人和職工代表擔(dān)任董事。監(jiān)事會由學(xué)校總會計師任主席，審計、財務(wù)、資產(chǎn)公司黨務(wù)負責(zé)人、職工代表擔(dān)任監(jiān)事?？偨?jīng)理為法定代表人，公司下設(shè)綜合辦公室、資產(chǎn)經(jīng)營部、科技發(fā)展部、財務(wù)審計部，經(jīng)營班子成員和部門負責(zé)人納入學(xué)校處科級干部體系。學(xué)校派駐企業(yè)財務(wù)總監(jiān)和監(jiān)察機構(gòu)。

A公司薪酬體系構(gòu)成包括基本工資、績效和考核獎勵?；竟べY執(zhí)行學(xué)校人事處政策?？冃в绊懸蛩匕▽W(xué)歷職稱、崗位設(shè)置、考勤情況，完全參照學(xué)校相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。薪酬體系設(shè)計基本與學(xué)校薪酬和考核體系一致。用于管理層激勵的部分僅占獎勵性績效工資10%，激勵機制作用不顯著。

學(xué)校對A公司的考核評價體系中，定性指標多，定量指標少，考核約束彈性大。其中，經(jīng)營績效和財務(wù)績效指標相對較少，所占權(quán)重偏低。考核方式與市場通行的企業(yè)績效考核方式相去甚遠，很難達到類似企業(yè)考核評價的目的。

湖北省屬地方高校14戶資產(chǎn)公司中，A公司資產(chǎn)4671.41萬元，負債1118.61萬元，所有者權(quán)益3552.80萬元。雖然資產(chǎn)規(guī)模和盈利能力處于中上水平，但經(jīng)營狀況不佳，尤其是2018年公司凈利潤0.75萬元，凈資產(chǎn)利潤率0.02%，總資產(chǎn)收益率0.01%，營業(yè)凈利率0.25%；營業(yè)收入增長率-23.91%，凈利潤增長率-99.29%。近幾年，A公司營收規(guī)模、盈利能力和發(fā)展能力總體上呈下降趨勢，并在2018年呈斷崖式下降，國有資產(chǎn)2018年出現(xiàn)減值，發(fā)展態(tài)勢不佳。

三、資產(chǎn)公司經(jīng)營績效影響機理及定位分析

高校資產(chǎn)公司資產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險主要表現(xiàn)為兩個方面：一是校企產(chǎn)權(quán)不清，學(xué)校最終代企業(yè)承擔(dān)資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的隱性風(fēng)險；二是經(jīng)營績效低下，國有資產(chǎn)不能保值增值的顯性風(fēng)險。經(jīng)營績效顯性風(fēng)險的影響因素大致有兩個方面：一是外部環(huán)境，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展形勢和政策影響下對資產(chǎn)公司的定位問題；二是內(nèi)部管理，主要是公司運行體制機制問題。公司內(nèi)部管理包括管理體制和運行機制兩個方面：管理體制是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)以及管理方式和方法等有關(guān)制度的總稱，運行機制則指國有資產(chǎn)運行中各要素間的相互聯(lián)系、相互作用而形成的有機制約體系。管理體制以產(chǎn)權(quán)為中心，以治理結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容，主要包括組織構(gòu)架，董事會、經(jīng)營層和監(jiān)事會議事規(guī)則，管控模式等。體制解決的是企業(yè)的利益格局和分配問題。運行機制以經(jīng)營為中心，以激勵約束為主要內(nèi)容，還包括制衡、考評和監(jiān)督等。機制解決的是企業(yè)的動力和活力問題。

從外部環(huán)境來說，資產(chǎn)公司定位是企業(yè)發(fā)展的重要前提條件。公司定位不準表現(xiàn)為功能界定不科學(xué)，市場主體作用不能發(fā)揮，勢必影響戰(zhàn)略導(dǎo)向和經(jīng)營決策，最終影響經(jīng)營績效。從內(nèi)部管理分析，一方面，產(chǎn)權(quán)不清、校企不分導(dǎo)致資產(chǎn)管理缺位，容易造成管理不當甚至混亂，公司經(jīng)營績效低下是必然的；另一方面，公司產(chǎn)權(quán)和治理構(gòu)架決定公司的利益格局，并進一步影響公司戰(zhàn)略決策和激勵監(jiān)管。公司體制對運行機制有顯著的傳導(dǎo)作用，產(chǎn)權(quán)不清會帶來決策、運營、激勵和監(jiān)管等一系列的運行機制問題。研究表明：資產(chǎn)公司存在諸多經(jīng)營管理問題，經(jīng)營績效低下是最終結(jié)果和直接表現(xiàn)，原因表象在機制，根源在體制。資產(chǎn)公司經(jīng)營績效的影響機理分析示意圖如圖1所示。

圖1 資產(chǎn)公司經(jīng)營績效的影響機理分析示意圖

資產(chǎn)公司定位是決定企業(yè)能否可持續(xù)發(fā)展的重要前提，因此，科學(xué)界定資產(chǎn)公司的功能、作用和地位非常重要。

資產(chǎn)公司定位包括存在形態(tài)和功能作用。從存在形態(tài)來看，從“校辦工廠”到“校辦企業(yè)”，21世紀初時任清華大學(xué)黨委書記陳希教授提出“校有企業(yè)”，2001年高校試點成立資產(chǎn)公司，企業(yè)形態(tài)經(jīng)歷了一個市場化演變過程。從功能作用來看，初期主要服務(wù)于教學(xué)育人和科技成果轉(zhuǎn)化，后來還被賦予了補充教育經(jīng)費、安置職工家屬等職能，甚至擴展到增加稅收、促進就業(yè)、培育新的地方經(jīng)濟增長點等更廣泛的經(jīng)濟社會層面上。企業(yè)主要功能和作用被扭曲，呈現(xiàn)無序發(fā)展狀態(tài)。

無論是市場行為還是社會干預(yù)，資產(chǎn)公司的功能作用或者促進發(fā)展，或者產(chǎn)生逆向效應(yīng)，都對企業(yè)甚至高校發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。2006年，教育部要求高校資產(chǎn)公司主要承擔(dān)科技成果轉(zhuǎn)化、孵化科技企業(yè)、推進科技產(chǎn)業(yè)化職能，這是從國家層面對資產(chǎn)公司發(fā)展模式和功能定位進行規(guī)范化的一個重要節(jié)點。但從長遠來看，其核心功能不夠聚焦，主要作用不清晰，沒能很好地解決多年以來存在的體制機制問題，企業(yè)效益不好。特別是十八大以來，企業(yè)發(fā)展模式與新的社會經(jīng)濟運行機制的沖突更加明顯，現(xiàn)有的功能定位已經(jīng)不能適應(yīng)新時代高校聚焦教學(xué)科研主業(yè)的新要求。

2015年，教育部《關(guān)于進一步規(guī)范和加強直屬高等學(xué)校所屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理的若干意見》在原“校辦企業(yè)”基礎(chǔ)上，明確提出“高校所屬企業(yè)”，指出高校要堅持以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，企業(yè)主要功能是管理經(jīng)營性資產(chǎn)，投資活動范圍應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)化科技成果、孵化高新技術(shù)企業(yè)上，這是對企業(yè)功能定位、存在形態(tài)和內(nèi)涵發(fā)展的進一步規(guī)范和完善。2018年中央全面深化改革委員會出臺的《指導(dǎo)意見》要求，依照國有資產(chǎn)管理體制改革方向，逐步實現(xiàn)高校與下屬公司的剝離，深化高校所屬企業(yè)體制改革，推動企業(yè)清理規(guī)范、提質(zhì)增效，促進高校聚焦教學(xué)科研主業(yè)。新時代提出新要求，意味著資產(chǎn)公司功能定位必須順應(yīng)新要求，開啟新一輪校屬企業(yè)的改革改制。

資產(chǎn)公司既屬于高等教育領(lǐng)域，又屬于企業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)，自然承擔(dān)著雙重功能。在這種情況下，科學(xué)界定其功能顯得尤其重要。作為企業(yè)，經(jīng)營功能是第一位的，服務(wù)功能是第二位的，經(jīng)營功能是資產(chǎn)公司持續(xù)生存并承擔(dān)服務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化等社會職能的基礎(chǔ)和前提。因此，本文對資產(chǎn)公司定位如下：一是充分發(fā)揮市場主體作用，以管資本為主，管理好國有經(jīng)營性資產(chǎn)，充分實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。其中，發(fā)揮學(xué)校與企業(yè)之間的“防火墻”作用，有效防范高校無限連帶責(zé)任風(fēng)險，是資產(chǎn)公司存在的底線。二是作為校屬企業(yè)，服務(wù)于高校科技成果轉(zhuǎn)化，這是資產(chǎn)公司的主要社會職能。

四、地方高校資產(chǎn)公司體制機制問題分析

結(jié)合資產(chǎn)公司經(jīng)營績效影響機理與調(diào)查資料分析發(fā)現(xiàn)，地方高校資產(chǎn)公司普遍存在一些共性問題，比如管理體制和運行機制不順、經(jīng)營績效低下，甚至出現(xiàn)國有資產(chǎn)貶值，使得高校資產(chǎn)安全存在風(fēng)險隱患。我們進一步從以下五個方面對體制機制問題的表現(xiàn)和成因進行分析。

第一，產(chǎn)權(quán)不清，學(xué)校存在無限責(zé)任風(fēng)險。

從調(diào)查結(jié)果來看，湖北高校不同程度地存在產(chǎn)權(quán)不清晰的問題，直接或間接形成了學(xué)校無限責(zé)任風(fēng)險。

首先，產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致校企不分。學(xué)校財產(chǎn)所有權(quán)與公司法人財產(chǎn)權(quán)難以區(qū)分，資產(chǎn)公司沒有真正屬于自己的法人資產(chǎn)，法人所有權(quán)環(huán)節(jié)缺失導(dǎo)致校企不分。其次，校企不分導(dǎo)致資產(chǎn)管理缺位。資產(chǎn)公司沒有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)約束，沒有法人資產(chǎn)實際處置權(quán)，直接造成了資產(chǎn)管理事實上的缺位。最后，資產(chǎn)管理缺位會形成企業(yè)經(jīng)營者責(zé)權(quán)配置不當。一是行政權(quán)力直接干預(yù)公司經(jīng)營，影響企業(yè)市場主體作用的發(fā)揮。例如，某大學(xué)經(jīng)資委設(shè)立工作辦公室與A公司資產(chǎn)公司合署辦公，將進一步加劇學(xué)校與企業(yè)在公司經(jīng)營管理上的組織混同，校企不可能真正分開，公司仍然是學(xué)校的附屬物，無法真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展的市場法人主體。二是極易出現(xiàn)“經(jīng)理人對于股東的內(nèi)部人控制”的代理問題。當學(xué)校與公司經(jīng)營者利益不一致時，經(jīng)營者實際控制了資產(chǎn)公司，將人事權(quán)、投資權(quán)、籌資權(quán)、處置權(quán)，甚至包括收益權(quán)等都玩弄于股掌之中，學(xué)校很難對其行為進行有效的監(jiān)督與管理，容易造成國有資產(chǎn)流失。

第二，行政色彩濃厚，決策效率低下。

一是高校對企業(yè)直接管控的一元化結(jié)構(gòu)，干擾了公司的市場化經(jīng)營。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)公司通常建立了這樣的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：董事會由分管副校長任董事長，學(xué)校資產(chǎn)、科技、后勤等相關(guān)職能部門負責(zé)人和職工代表擔(dān)任董事；公司沒有聘請獨立董事，決策層(董事會)基本上是學(xué)校職能部門負責(zé)人；監(jiān)事會由監(jiān)察處負責(zé)人任主席，審計、財務(wù)、資產(chǎn)公司黨務(wù)負責(zé)人、職工代表擔(dān)任監(jiān)事。A公司就是一個典型案例。這種治理結(jié)構(gòu)看似清晰，但在企業(yè)實際經(jīng)營決策中，各部門負責(zé)人更傾向于集體服從行政級別最高的董事長和維護作為出資人的高校的利益，容易形成高校直接對企業(yè)管理和控制的一元化結(jié)構(gòu)。一旦形成了這種一元化管理結(jié)構(gòu)，公司在行政隸屬關(guān)系的管理模式中運行，監(jiān)事會難以發(fā)揮監(jiān)管職能，董事會、監(jiān)事會缺乏權(quán)力制衡，公司治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，影響了公司應(yīng)有的市場主體作用的發(fā)揮。

二是行政授權(quán)不規(guī)范，董事會喪失決策的核心功能。高校通過行政授權(quán)似乎明確了產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系，但很多校屬產(chǎn)業(yè)管理歷史上經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)辦公室、產(chǎn)業(yè)集團等多種行政直接管理模式，且企業(yè)長期在行政體制下運行，行政權(quán)力依然保持著對公司經(jīng)營進行直接干預(yù)的沖動。因此，學(xué)校對企業(yè)的管理并未真正放權(quán)，經(jīng)常會超越董事會，用對公司法人財產(chǎn)權(quán)的直接經(jīng)營取代對高校投入企業(yè)財產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管。作為股東代表的經(jīng)資委與資產(chǎn)公司合署辦公，是學(xué)校干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的反映。學(xué)校干預(yù)企業(yè)經(jīng)營通常表現(xiàn)為授權(quán)激勵與約束不當，如學(xué)校通過行政權(quán)力任命企業(yè)經(jīng)營層，公司管理人員的任命經(jīng)常變成委派兼任模式，甚至學(xué)校直接與經(jīng)營層簽訂授權(quán)經(jīng)營協(xié)議，都是學(xué)校直接干預(yù)企業(yè)運行的表現(xiàn)，嚴重扭曲了委托代理關(guān)系。

三是公司實質(zhì)上承擔(dān)了行政管理職能部門的角色，導(dǎo)致決策效能低下。由于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負責(zé)人的角色本能，公司高管等核心人員存在行政思維慣性，資產(chǎn)公司實際上充當了高校管理經(jīng)營性資產(chǎn)的行政部門角色而非獨立法人，并且該角色往往與學(xué)校資產(chǎn)管理部門或其他類似部門職能重疊，未能代替高校履行規(guī)范的投資人權(quán)力?，F(xiàn)行管理體制下，校屬企業(yè)規(guī)模雖然不大，但承擔(dān)社會責(zé)任很多。公司經(jīng)營班子、下屬職能部門甚至企業(yè)負責(zé)人都在學(xué)校處科級干部管理體系中，接受組織人事部門的管理，平時基本忙于應(yīng)付學(xué)?；蛏霞壈才诺母黝愋姓允聞?wù)，市場主體意識差，加上相關(guān)經(jīng)營理論與實踐缺失等原因，影響了公司經(jīng)營決策的效能。

式中，α、w1表示管理因素的權(quán)重系數(shù)和風(fēng)險取值；β、w2表示工藝設(shè)備的權(quán)重系數(shù)和風(fēng)險取值；γ、w3表示作業(yè)人員的權(quán)重系數(shù)和風(fēng)險取值；z、w4表示環(huán)境因素的權(quán)重系數(shù)和風(fēng)險取值.

第三，運營不暢，經(jīng)營效益低下。

一是內(nèi)部運營體系和程序復(fù)雜，公司治理形式化嚴重，經(jīng)營效率不高。地方高校資產(chǎn)公司規(guī)模普遍不大，員工不多，但大多都按要求成立了包括股東會在內(nèi)的形式上的“三會”內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有的還建立了股東會、黨政聯(lián)席會、董事會、經(jīng)理辦公會等多項會議制度及議事規(guī)則，“三重一大”事項決策制度等。但是，由于行政干預(yù)，制度完整但執(zhí)行變樣，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)流于形式。公司內(nèi)部經(jīng)營決策都需要層層報批請示，行政審批流程復(fù)雜冗長，效率低下。資產(chǎn)公司的企業(yè)改制、資產(chǎn)投入退出必需學(xué)校同意，并報學(xué)校上級主管部門批復(fù)，手續(xù)復(fù)雜，周期長，最后決策往往存在偏差或錯過了市場行情。

二是投融資決策機制不健全甚至缺失，存在資本運營風(fēng)險。首先，資產(chǎn)公司主要經(jīng)營管理經(jīng)營性資產(chǎn)和股權(quán)，資本運營是其關(guān)鍵性職能，但大部分公司沒有建立投融資決策制度，或是有制度但約束不夠，執(zhí)行不規(guī)范，加大了公司運營風(fēng)險。其次，資產(chǎn)投入前期科學(xué)論證和決策不充分，投入合理性和科學(xué)性難以有效保障，導(dǎo)致投資收益率難以達到預(yù)期，或是投資回收期過長給公司帶來較高的運營管理風(fēng)險，或是產(chǎn)權(quán)投資鏈條過長，或是投資關(guān)系不清晰甚至不真實，特別是部分以協(xié)議贈送學(xué)校干股的方式形成的科技類無形資產(chǎn)投資，投資關(guān)系在雙方財務(wù)報表中未予準確反映，很難獲得對方的經(jīng)營財務(wù)數(shù)據(jù)，都存在大量不可預(yù)知的風(fēng)險。再次，由于擔(dān)心企業(yè)融資引發(fā)學(xué)校全資性質(zhì)改變或控股權(quán)喪失，企業(yè)即使資金困難也不敢對外融資，公司對外融資功能缺失。最后，高校經(jīng)常面臨來自上級主管部門對企業(yè)投融資的強制性的政策安排，由于市場機制引導(dǎo)不足導(dǎo)致上級行政規(guī)劃失策，項目運營失敗或效率不高，也是資本運營機制不暢的表現(xiàn)，最后必然影響公司的正常運營。

第四，管理行政化，激勵平均化。

一是組織人事管理行政化，監(jiān)管效能不足。在當前管理體制下，A公司組織人事安排完全執(zhí)行學(xué)校相關(guān)規(guī)定，企業(yè)經(jīng)營班子、職能部門甚至下屬企業(yè)負責(zé)人都由學(xué)校任命。一方面，學(xué)校缺乏足夠信息來發(fā)現(xiàn)和任命有經(jīng)營能力的管理者，高校派駐資產(chǎn)公司的管理人員往往長期從事行政、教學(xué)工作，缺乏企業(yè)管理知識、技能和經(jīng)驗且長期遠離市場，對市場行情、法律法規(guī)、企業(yè)管理、投融資等掌握不夠，管理層市場主體意識差。另一方面，學(xué)校對經(jīng)營層的約束多采取行政手段，缺乏有效的市場約束機制。經(jīng)營管理人才匱乏，干部隊伍建設(shè)不能滿足企業(yè)發(fā)展需要，又缺乏有效的市場約束機制，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營績效差。

二是薪酬體系設(shè)計平均化，激勵嚴重缺失。學(xué)校派駐公司的管理人員基本上是事業(yè)編制，公司領(lǐng)導(dǎo)班子成員和部門負責(zé)人納入學(xué)校干部管理，公司薪酬體系基本執(zhí)行學(xué)校工資政策?；拘匠臧凑帐聵I(yè)人員標準統(tǒng)一發(fā)放，績效影響因素包括學(xué)歷職稱、崗位設(shè)置、考勤情況，完全參照學(xué)校相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，績效工資一般是“下有保底、上有封頂”。公司薪酬制度行政化現(xiàn)象嚴重，員工的積極性、主動性、創(chuàng)造性難以發(fā)揮。薪酬體系中考核獎勵部分在整個工薪體系占比小。如A公司的獎勵性績效工資控制在學(xué)校機關(guān)同類人員標準總額的90%以內(nèi)隨月發(fā)放，用于管理層激勵的部分僅占獎勵性績效工資10%，管理層薪酬激勵部分占比更小，甚至可以忽略，缺乏激勵效應(yīng)。

第五，監(jiān)督不科學(xué)，內(nèi)部控制不健全。

一是考評體系不科學(xué)，考核功能弱化。首先，被調(diào)查高?；旧喜捎每荚u內(nèi)部行政職能部門的辦法對資產(chǎn)公司和員工進行考評，考核指標涉及行政職能任務(wù)的多，涉及企業(yè)經(jīng)營職能的少，不重視經(jīng)營和財務(wù)指標，利潤、資產(chǎn)收益率、資產(chǎn)保值增值率等核心經(jīng)營和財務(wù)指標權(quán)重過低，聚焦不科學(xué)，很難達到考評企業(yè)績效的功能。其次，考評整體框架指標設(shè)計原則性的多，評價指標定性多、定量少，目標任務(wù)指標容易實現(xiàn)，考核約束和結(jié)果認定彈性大。再次，由于學(xué)校內(nèi)部利益和權(quán)力干涉，考評結(jié)果不能充分運用，很難達到考評的目的。

三是監(jiān)管多元化，監(jiān)管效能不足。外部多頭監(jiān)管問題普遍存在，校屬企業(yè)具有特殊性，教育、財政、國資、監(jiān)察、證監(jiān)等部門對校屬企業(yè)均有監(jiān)管權(quán)限，但各自的監(jiān)管權(quán)限和職責(zé)不清晰，以至于校屬企業(yè)的外部監(jiān)管主體實際上出現(xiàn)“缺位”。資產(chǎn)公司的內(nèi)部監(jiān)管體系普遍比較復(fù)雜，學(xué)校經(jīng)資委行使股東職責(zé)，董事會有決策監(jiān)督職能，監(jiān)事會也在監(jiān)管，還有的學(xué)校派駐了財務(wù)總監(jiān)，紀委也有派駐機構(gòu)。雖然內(nèi)部監(jiān)督職能部門和組織很多，但監(jiān)管職能交叉重疊，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管越位、錯位、缺位問題，真正的監(jiān)管不到位。

五、地方高校資產(chǎn)公司體制機制改革建議

上述分析表明，主要由于體制機制不健全或不符合市場機制，地方高校資產(chǎn)公司的整體經(jīng)營狀況不佳。資產(chǎn)公司要較好地發(fā)揮職能，必須推進體制機制改革。

第一，體制改革：明晰產(chǎn)權(quán)，優(yōu)化資源配置。

一是明晰產(chǎn)權(quán)，確保經(jīng)營性資產(chǎn)歸位。全面清產(chǎn)核資，對歸屬不夠清晰的產(chǎn)權(quán)盡快履行清算評估程序并進行劃轉(zhuǎn)，統(tǒng)一界定經(jīng)營性資產(chǎn)范疇。通過成立資產(chǎn)公司或相當于承擔(dān)資產(chǎn)管理職能的企業(yè)，將學(xué)校投入的經(jīng)營性資產(chǎn)和股權(quán)全部歸位資產(chǎn)公司管理，明晰學(xué)校財產(chǎn)所有權(quán)與公司法人財產(chǎn)權(quán)，確保資產(chǎn)公司在其職權(quán)范圍內(nèi)對名下資產(chǎn)具有實質(zhì)性管轄權(quán)和處置權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任；對現(xiàn)有校屬企業(yè)進行清理規(guī)范，將類似后勤代管企業(yè)、二級學(xué)院投資企業(yè)全部納入公司經(jīng)營，實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)和股權(quán)與學(xué)校的充分有效剝離。不宜納入企業(yè)管理的各類資產(chǎn)一律回歸學(xué)校。最終在學(xué)校與企業(yè)之間真正建立風(fēng)險“防火墻”，確保從法律意義上完全規(guī)避學(xué)校的無限連帶責(zé)任。

二是校企分開，明晰公司法人財產(chǎn)所有權(quán)。必須充分厘清學(xué)校投入企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)與公司法人財產(chǎn)的所有權(quán)的關(guān)系，準確界定和做實公司法人財產(chǎn)權(quán)。當學(xué)校向企業(yè)投入資本金后，這部分本屬于學(xué)校的資產(chǎn)即與學(xué)校的其它財產(chǎn)區(qū)分開來，學(xué)校不能再直接支配這一部分財產(chǎn)，由管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，確保真正形成公司法人財產(chǎn)權(quán)。

三是改善資本結(jié)構(gòu)，建立產(chǎn)權(quán)有效制衡機制。除了產(chǎn)權(quán)明晰、校企分開，通過改善資本結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)權(quán)的流動、重組和有序退出，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，也可以間接緩解學(xué)校的資產(chǎn)管理安全風(fēng)險。在不改變學(xué)?？毓傻那疤嵯?，適當引入外部戰(zhàn)略投資甚至民營資本，引入管理層持股，消除一些國有產(chǎn)權(quán)主體虛化帶來的產(chǎn)權(quán)問題。通過推進投資主體多元化，給企業(yè)注入新的產(chǎn)權(quán)資本活力，不僅充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置資源的功能，而且有利于加強股權(quán)結(jié)構(gòu)上的外部制衡，強化對企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理的監(jiān)督，消除部分經(jīng)營風(fēng)險。

第二，決策機制改革：科學(xué)授權(quán)，規(guī)范公司治理。

一是合理授權(quán)，權(quán)責(zé)對等。在出資人學(xué)校與受托人資產(chǎn)公司、資產(chǎn)公司決策層與經(jīng)營層之間做好權(quán)力分配，既要強化學(xué)校授權(quán)責(zé)任和資產(chǎn)公司受托責(zé)任，又要強化公司決策層授權(quán)責(zé)任和公司經(jīng)營層受托責(zé)任。學(xué)校以管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，實現(xiàn)校企分開，避免學(xué)校直接經(jīng)營管理公司法人財產(chǎn)、經(jīng)資委與資產(chǎn)公司合署辦公干預(yù)企業(yè)經(jīng)營等類似問題，規(guī)范內(nèi)部組織構(gòu)架、決策機制和治理程序。

二是抓住關(guān)鍵，規(guī)范放權(quán)。明確董事會在公司決策中的核心功能，這是決定公司法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范和企業(yè)自主經(jīng)營的關(guān)鍵。要規(guī)避學(xué)校超越公司董事會通過行政權(quán)力直接任命企業(yè)經(jīng)營層，更要規(guī)避學(xué)校與經(jīng)營層直接簽訂授權(quán)經(jīng)營協(xié)議的問題。要將本屬于董事會的權(quán)力歸還董事會，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)。

三是建立獨立董事制度，加強權(quán)力制衡。適當配置外部董事，防止學(xué)校操控管理層，防止經(jīng)理人對于股東的內(nèi)部人控制。外部董事具有獨立性和專業(yè)性，能夠提供更客觀專業(yè)的公司治理建議，有利于增強董事會決策的科學(xué)性和公司治理的有效性，提高公司治理能力和風(fēng)險承擔(dān)水平。

第三，運營機制改革：因校制宜，市場導(dǎo)向。

一是建立適合的管理構(gòu)架和經(jīng)營制度。資產(chǎn)公司框架設(shè)計和制度建設(shè)要從強化公司運營效率出發(fā)，建立適合本校特色的管理構(gòu)架和經(jīng)營制度。地方高校資產(chǎn)公司規(guī)模普遍不大，大部分資產(chǎn)公司可不設(shè)股東會，只設(shè)執(zhí)行董事，適當引進專業(yè)獨立董事；不設(shè)監(jiān)事會，只設(shè)包括職工代表的監(jiān)事1-2人，但必須同時強化學(xué)校監(jiān)察部門的監(jiān)督責(zé)任。整合優(yōu)化公司帶有行政色彩的管理部門，資產(chǎn)公司經(jīng)營層應(yīng)下沉到企業(yè)實體中，對下屬企業(yè)實行扁平化管理，減少層級，強化市場主體功能。簡化各類議事規(guī)則，發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)管理效能。

二是完善資產(chǎn)投入和退出良性循環(huán)機制，有效防范經(jīng)營風(fēng)險。首先，建立健全投融資決策機制。資產(chǎn)投入要加強前期論證，充分發(fā)揮高?？蒲泻蜔o形資產(chǎn)資源優(yōu)勢。同時，厘清各層級投資關(guān)系并進行準確反映，加強投資股權(quán)和投資收益的財務(wù)監(jiān)管，特別是加強高?？萍汲晒鲀r入股新產(chǎn)生的股權(quán)監(jiān)管。其次，對所屬企業(yè)全面進行清理規(guī)范，建立健全退出機制，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。對于長期無經(jīng)營、長期虧損扭虧無望、不具備持續(xù)經(jīng)營條件的“僵尸企業(yè)”、空殼企業(yè)，要堅決清理關(guān)閉；對與學(xué)科建設(shè)無關(guān)、對教學(xué)科研無促進作用或長期不向高校分配利潤的企業(yè)，要盡快撤出投資，脫鉤剝離；對產(chǎn)權(quán)鏈條過長難以監(jiān)管的企業(yè)，要壓縮產(chǎn)權(quán)層級或退出投資。再次，加強對外融資能力建設(shè)，有效吸引外部資本進入，改善資本結(jié)構(gòu)。最后，規(guī)范相關(guān)主管部門監(jiān)管責(zé)任和行為，提高企業(yè)改制、資產(chǎn)投入退出等市場經(jīng)濟活動的審批效率。

第四，激勵機制改革：市場選擇，績效為上。

一是派駐與引進專業(yè)管理人才，培養(yǎng)企業(yè)家精神，克服短期經(jīng)營行為。必須改革企業(yè)組織人事管理行政化問題，董事、監(jiān)事、獨立董事采用任期制，需要明確任職條件，公開選拔，定期考評。高校不能按照行政管理干部的條件選派干部到資產(chǎn)公司擔(dān)任總經(jīng)理、副總經(jīng)理等要職，高管必須有嚴格的任職條件——企業(yè)相關(guān)工作經(jīng)歷、企業(yè)管理經(jīng)驗。嘗試建立職業(yè)經(jīng)理人制度。由董事會代表出資人將企業(yè)經(jīng)營管理層的選拔納入市場體系，公開選拔，定期考評，建立能者上庸者下的選拔機制，有效避免學(xué)校因為缺乏足夠信息來發(fā)現(xiàn)和任命有能力的經(jīng)營者給企業(yè)帶來的經(jīng)營風(fēng)險。

二是按照市場上經(jīng)濟組織的通行規(guī)則建立獎懲、薪酬等激勵約束機制。第一，淡化事業(yè)單位編制色彩，打破行政化的薪酬制度安排。企業(yè)薪酬標準參照市場同類企業(yè)的收入水平制定，并根據(jù)市場狀況進行相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整，打破平均主義傾向，充分調(diào)動員工創(chuàng)造價值的積極性、主動性。第二，增強對企業(yè)管理層激勵。在制定管理層激勵規(guī)劃時，充分考慮企業(yè)化管理機制和企業(yè)戰(zhàn)略目標的完成情況，并與企業(yè)的資產(chǎn)保值增值情況直接關(guān)聯(lián)，與企業(yè)經(jīng)營績效掛鉤。第三，建立股權(quán)激勵制度。讓管理者和技術(shù)骨干持有公司股份，最大限度地調(diào)動他們的工作積極性，促使他們的經(jīng)營目標與學(xué)校對校辦企業(yè)的管理目標相一致，并使經(jīng)營行為長期化。

第五，監(jiān)管機制改革：抓住關(guān)鍵，科學(xué)監(jiān)管。

一是規(guī)范績效考評體系。采用市場經(jīng)濟組織通用考評辦法，完善績效考評指標體系。綜合運用財務(wù)績效定量考核和管理績效定性考核，提高利潤、資產(chǎn)收益率、國有資產(chǎn)保值增值率等經(jīng)營和財務(wù)核心指標權(quán)重；抓住重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改變學(xué)校重資產(chǎn)管理不重資本管理的理念，強化資本投資收益管理，加強對參股企業(yè)經(jīng)營管理和財務(wù)信息監(jiān)督；實施績效評價的掛鉤制度，與干部考核選拔任用、薪酬績效機制掛鉤，強化評價結(jié)果運用。

二是實行內(nèi)部分級授權(quán)和監(jiān)督獨立。建立垂直監(jiān)管體系。根據(jù)經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會-資產(chǎn)公司-校所企業(yè)三級直管，分級授權(quán)，并明確上級對下級的監(jiān)管權(quán)限和主要職責(zé)。建立獨立的橫向監(jiān)督體制機制，明確橫向監(jiān)督的職權(quán)、職責(zé)與考評，切實發(fā)揮監(jiān)事會、獨立董事、內(nèi)部審計等橫向監(jiān)督作用。加強內(nèi)部風(fēng)險控制建設(shè)，建立獨立規(guī)范的財務(wù)、審計機構(gòu)和第三方審計制度，充分發(fā)揮財務(wù)、審計的有效監(jiān)督作用。

三是適時推進外部集中監(jiān)管。根據(jù)黨政機關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管改革方案和改革國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制方案要求，考慮將高校資產(chǎn)公司及保留企業(yè)納入地方經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，明確監(jiān)管主體及其監(jiān)管職責(zé)。

2018年，國家啟動了新一輪高校所屬企業(yè)體制機制改革，并提出了明確要求。從國家政策層面上來看，在本輪改革中，高校資產(chǎn)公司只是承擔(dān)了一個過渡性的功能和作用。根據(jù)黨政機關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管改革方案和改革國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制方案要求，未來會考慮將高校資產(chǎn)公司及保留企業(yè)納入地方經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，進行外部集中統(tǒng)一監(jiān)管。設(shè)立資產(chǎn)公司主要是為了加強高校經(jīng)營性資產(chǎn)和股權(quán)管理，確保國有資產(chǎn)保值增值，防范國有資產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。如何確保國有資產(chǎn)保值增值，更好地服務(wù)高?？萍汲晒D(zhuǎn)化，就當下而言，資產(chǎn)公司依然不失為一個最合適的選擇。高校資產(chǎn)公司是去是留，如何優(yōu)化國有資產(chǎn)配置、提升資源利用效率、促進科技成果轉(zhuǎn)化、推動高校發(fā)展始終是一個永恒的課題，期待產(chǎn)生更多的研究成果，優(yōu)化資源配置，促進高校高質(zhì)量發(fā)展。