大氣污染聯(lián)防聯(lián)控跨部門協(xié)作影響因素研究
——以移動(dòng)源治理為例

彭彬彬 ,杜慧濱 ,蹤家峰

(1.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部,天津 300072;2.南京大學(xué) 長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院,江蘇 南京 210093)

一、引言

大氣污染防治是我國近年來面臨的主要問題之一。黨的十九大報(bào)告指出,堅(jiān)持全民共治、源頭防治,持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng),打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。由于大氣污染的復(fù)雜性已超出單個(gè)職能部門的職責(zé)范圍,單靠環(huán)保部門無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣質(zhì)量的持續(xù)有效改善,區(qū)域性大氣復(fù)合污染問題的解決需要跨部門協(xié)作。然而,環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、能源、交通等領(lǐng)域分屬不同部門管理,形成了部門間的利益沖突,且針對(duì)大氣污染防治跨部門協(xié)作的相關(guān)內(nèi)容也存在責(zé)任主體與職責(zé)范圍不明確、責(zé)任落實(shí)不到位等情況,導(dǎo)致我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控仍然存在“碎片化治理”“信息孤島”“部門相互推諉”等問題,跨部門協(xié)作的有效性亟待加強(qiáng)。因此,深入分析我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控跨部門協(xié)作的有效性及其影響因素對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮跨部門協(xié)作在聯(lián)防聯(lián)控中的作用具有重要意義。

國內(nèi)外學(xué)者針對(duì)跨部門協(xié)作及相關(guān)問題進(jìn)行了大量研究。Hudson et al.[1]對(duì)跨部門協(xié)作相關(guān)研究進(jìn)行綜述,從理論和實(shí)證兩方面探討了前人研究對(duì)于跨部門協(xié)作的貢獻(xiàn)。孫迎春[2]對(duì)國外政府跨部門合作機(jī)制進(jìn)行了探索與研究,并總結(jié)了可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。楊拓等[3]歸納總結(jié)了英國霧霾治理中政府、公眾和企業(yè)的協(xié)同參與機(jī)制,并針對(duì)當(dāng)前我國大氣環(huán)境污染問題提出相關(guān)政策啟示。潘嵩[4]通過分析美國海洋環(huán)境預(yù)報(bào)跨部門合作的運(yùn)作模式及優(yōu)勢(shì),針對(duì)我國相關(guān)領(lǐng)域跨部門合作提出建議。周志忍等[5]基于發(fā)達(dá)國家實(shí)踐,探討了政策協(xié)同的主要機(jī)制。另外,兩位學(xué)者還聚焦跨部門橫向關(guān)系,對(duì)我國政府跨部門協(xié)同機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)梳理[6]。蔣敏娟[7]從法治視角探析了政府跨部門協(xié)同機(jī)制,提出了通過立法明確部門職責(zé)權(quán)限、建立整體性的法律制度協(xié)調(diào)機(jī)制的建議。閆佩等[8]以天津市為例提出了構(gòu)建多部門環(huán)境管理協(xié)同機(jī)制框架以及完善環(huán)境管理協(xié)同機(jī)制的對(duì)策建議。Onyango[9]基于肯尼亞定性數(shù)據(jù)探究了組織間信任的產(chǎn)生并分析了其對(duì)于跨部門協(xié)作實(shí)施環(huán)境的影響。朱德米[10]以太湖流域水污染防治為案例,從政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)層次分析了跨部門合作機(jī)制的現(xiàn)狀以及深化合作的政策建議。劉洋等[11]從現(xiàn)狀、問題及對(duì)策三方面對(duì)我國跨部門環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行了分析。Carolin et al.[12]基于定性訪談數(shù)據(jù)對(duì)德國公共森林管理中的跨部門協(xié)作進(jìn)行分析,探究了阻礙跨部門協(xié)作效果的可能因素。Jalba et al.[13]采用定性研究設(shè)計(jì),從跨部門關(guān)系視角識(shí)別了加劇飲用水和健康事件的關(guān)鍵因素。Guldbrandsson et al.[14]基于對(duì)芬蘭、挪威和瑞典26 個(gè)部門的高級(jí)官員的半結(jié)構(gòu)式訪談,驗(yàn)證了在遏制衛(wèi)生不平等方面是否存在跨部門協(xié)作。

在協(xié)作效果及影響因素方面,有學(xué)者選取環(huán)境與公共健康服務(wù)、公共文化服務(wù)、應(yīng)急管理等作為研究對(duì)象,使用統(tǒng)計(jì)計(jì)量等方法對(duì)跨部門協(xié)作的有效性[15]及其影響因素[16-18]進(jìn)行了實(shí)證研究。具體來說,Chuang et al.[15]基于調(diào)查數(shù)據(jù)探究了跨部門協(xié)作對(duì)于促進(jìn)青少年獲得公共健康服務(wù)的影響,研究發(fā)現(xiàn)部門間信息共享、明晰的部門責(zé)任制定均有正向的促進(jìn)作用。Daley[16]探究了美國威斯康星州環(huán)境和公共衛(wèi)生問題中環(huán)保部門與國家及地方公共衛(wèi)生部門建立高效協(xié)作關(guān)系的促進(jìn)及阻礙因素,結(jié)果發(fā)現(xiàn)以往協(xié)作經(jīng)驗(yàn)、結(jié)構(gòu)性激勵(lì)機(jī)制對(duì)于協(xié)作有效性具有重要影響。潘瀟等[17]基于對(duì)食品藥品監(jiān)管政府工作人員的結(jié)構(gòu)化問卷調(diào)研,實(shí)證分析了應(yīng)急管理中跨部門協(xié)同能力的影響因素,結(jié)果表明資源因素、事件因素、部門交流因素、信息溝通因素是跨部門協(xié)同能力的關(guān)鍵影響因素。郭春甫等[18]基于調(diào)研數(shù)據(jù)實(shí)證分析了公共服務(wù)跨部門合作供給的關(guān)鍵影響因素,結(jié)果發(fā)現(xiàn)組織中的非正式關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與制度因素、合作能力、多元利益、部門資源以及合作者專業(yè)水平等因素對(duì)合作有效性有正向影響。

由此可知,有關(guān)跨部門協(xié)作的研究主要集中在協(xié)作理論分析[1]、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒[2-4]、協(xié)作機(jī)制探析[5-9]、協(xié)作機(jī)制構(gòu)建[10-12]、協(xié)作現(xiàn)狀及效果的影響因素[13-14]等方面,這些研究主要采用案例分析、邏輯推演、調(diào)研訪談、比較研究等方法定性地分析跨部門協(xié)作機(jī)制的現(xiàn)狀、問題、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)以及理想模式?？梢钥吹?當(dāng)前針對(duì)跨部門協(xié)作的研究多集中于定性研究的層面上,基于定量數(shù)據(jù)、具體案例、實(shí)證分析對(duì)跨部門協(xié)作機(jī)制的討論還不充分。雖然已有少量學(xué)者采用量化方法對(duì)跨部門協(xié)作治理的效果及影響因素進(jìn)行了分析,但當(dāng)前分析多聚焦于跨部門整體層面,對(duì)于不同部門以及不同治理環(huán)節(jié)異質(zhì)性影響的細(xì)化討論還不充分。因此,在前人研究的基礎(chǔ)上,本研究將從相對(duì)微觀的層面出發(fā),基于調(diào)查問卷的數(shù)據(jù),實(shí)證研究大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中環(huán)保部門與其他部門進(jìn)行跨部門協(xié)作的有效性及其影響因素,并分析不同部門、不同治理環(huán)節(jié)的異質(zhì)性影響。

當(dāng)前,以機(jī)動(dòng)車防治為主的移動(dòng)源治理是我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中跨部門協(xié)作政策制定和實(shí)踐執(zhí)行的重點(diǎn)領(lǐng)域之一,不論是制度、機(jī)制構(gòu)建還是實(shí)際開展的跨部門協(xié)作工作中,相對(duì)其他防治領(lǐng)域,移動(dòng)源治理都積累了相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)也出現(xiàn)了一系列潛在問題。因此,本文以移動(dòng)源治理為例,基于環(huán)保系統(tǒng)問卷調(diào)查,探索跨部門協(xié)作效果的關(guān)鍵影響因素,為進(jìn)一步提高跨部門協(xié)作機(jī)制的有效性提供可行建議。

二、研究假設(shè)

基于組織理性選擇理論、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論及理性行為理論等相關(guān)理論,結(jié)合前人研究與課題組前期實(shí)地調(diào)研,本文提取出7 個(gè)可能影響跨部門協(xié)作有效性的因素,并將其劃分為組織、關(guān)系、個(gè)體及外部環(huán)境4 類,如表1 所示。

表1 跨部門協(xié)作有效性的可能影響因素

具體來說,組織因素中包括前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)和部門領(lǐng)導(dǎo)意志。前人研究認(rèn)為前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)協(xié)作有效性有正向推動(dòng)作用[16]。本研究中,區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控跨部門的前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)主要來自不同部門的聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)管等行動(dòng),這些經(jīng)驗(yàn)使得部門之間更為熟悉、配合更好、采用更為有效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作方式,因而協(xié)作效果可能更好。在與不同部門進(jìn)行協(xié)作時(shí),部門領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)協(xié)作效果的影響并不相同[16]。部門領(lǐng)導(dǎo)意志一方面取決于自身認(rèn)識(shí),另一方面取決于上級(jí)主管針對(duì)本部門的考核問責(zé),部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行跨部門協(xié)作的意志越強(qiáng),跨部門協(xié)作的具體工作會(huì)更加受到重視,從而協(xié)作效果可能更好?；谝陨戏治?本文提出假設(shè)H1和H2。

H1:環(huán)保部門與其他部門的前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)越豐富,跨部門協(xié)作效果越好。

H2:環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于開展協(xié)作活動(dòng)的意志越強(qiáng),跨部門協(xié)作效果越好。

關(guān)系質(zhì)量包括信任和信息溝通這兩個(gè)因素。學(xué)者認(rèn)為彼此的信任程度和信息溝通是跨部門協(xié)作效果的重要影響因素[13,15-16]。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中,環(huán)保部門對(duì)其他部門的信任主要來源于部門間的各種協(xié)作活動(dòng),信息溝通則主要通過信息共享機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。部門間信任程度越高、信息溝通越頻繁,越容易形成協(xié)同的目標(biāo),交易成本會(huì)更低且部門間利益沖突會(huì)更小,聯(lián)動(dòng)協(xié)作工作推進(jìn)的效率會(huì)更高,部門協(xié)作的效果就可能更好?；谝陨戏治?本文提出假設(shè)H3和H4。

H3:環(huán)保部門對(duì)其他部門工作人員的信任程度越高,跨部門協(xié)作效果越好。

H4:環(huán)保部門與其他部門的信息溝通越頻繁,跨部門協(xié)作效果越好。

個(gè)體因素包括績效考評(píng)和環(huán)境問題認(rèn)知。前人研究發(fā)現(xiàn),是否將跨部門協(xié)作的參與情況及效果納入個(gè)人的績效考評(píng),以及個(gè)人對(duì)于特定環(huán)境問題嚴(yán)重性的認(rèn)知,對(duì)跨部門協(xié)作的有效性有顯著影響[16]?？冃Э荚u(píng)主要與考核問責(zé)機(jī)制相關(guān),如果將是否參與跨部門協(xié)作并取得了良好的協(xié)作效果納入個(gè)人年終考核指標(biāo),將通過績效激勵(lì)直接影響部門員工參與跨部門協(xié)作工作的積極性和重視程度,跨部門協(xié)作的效果就可能越好。環(huán)境問題認(rèn)知?jiǎng)t主要受到政府對(duì)環(huán)境問題的信息公開、部門間信息共享等的影響,個(gè)人對(duì)于環(huán)境問題嚴(yán)重性的認(rèn)知程度越高,越能激發(fā)個(gè)人的后果意識(shí)、責(zé)任意識(shí),從而提高個(gè)人規(guī)范以及參與跨部門協(xié)作工作的意愿,跨部門協(xié)作的效果就可能越好。基于以上分析,本文提出假設(shè)H5和H6。

H5:參與協(xié)作活動(dòng)等情況如果被更多地納入環(huán)保部門工作人員的個(gè)人績效考評(píng),跨部門協(xié)作效果越好。

H6:環(huán)保部門工作人員對(duì)環(huán)境治理問題嚴(yán)重性的認(rèn)同度越高,跨部門協(xié)作效果越好。

外部環(huán)境主要包括公眾關(guān)注這一因素。有學(xué)者指出,隨著政府信息的公開透明,公眾關(guān)注和輿論壓力的不斷增加會(huì)倒逼環(huán)境問題的加速解決,進(jìn)而推動(dòng)跨部門協(xié)作的進(jìn)程并顯著影響協(xié)作的有效性[19]。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中,公眾對(duì)于空氣質(zhì)量的關(guān)注程度越高,施加給政府部門的環(huán)境治理壓力越大,越能倒逼政府部門采取效率更高的政策措施來治理大氣污染,如進(jìn)一步強(qiáng)化跨部門協(xié)作,跨部門協(xié)作的效果就可能越好?；谝陨戏治?本文提出假設(shè)H7。

H7:公眾對(duì)于環(huán)境治理問題的關(guān)注程度越高,跨部門協(xié)作的效果越好。

三、模型方法及問卷設(shè)計(jì)

(一)被解釋變量

依據(jù)政策文件和治理實(shí)踐,我國移動(dòng)源治理可以細(xì)分為7 個(gè)具體環(huán)節(jié):新車生產(chǎn)、銷售中的環(huán)保監(jiān)管;在用車超標(biāo)排放監(jiān)管;機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管;老舊車輛淘汰和深度治理;車輛維修、召回及報(bào)廢;油品和加油站監(jiān)管;車輛排放數(shù)據(jù)等環(huán)保信息共享。由前期調(diào)研可知,“車輛維修、召回及報(bào)廢”環(huán)節(jié)當(dāng)前還較為缺乏跨部門協(xié)作的相關(guān)制度機(jī)制構(gòu)建以及協(xié)作實(shí)踐,因此本部分有效性以及后續(xù)影響因素分析主要聚焦另外6 個(gè)環(huán)節(jié)。為了更精準(zhǔn)地分析移動(dòng)源治理中的跨部門協(xié)作效果,本研究問卷對(duì)于協(xié)作效果的度量將針對(duì)不同環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

結(jié)合Daley[16]測度合作協(xié)同效果的量表和Poppo et al.[20]測度合作績效的量表,從提升部門問題解決能力、提升人員績效水平、建立滿意協(xié)作關(guān)系、實(shí)現(xiàn)預(yù)期協(xié)作目標(biāo)這四方面設(shè)置問題(見表2),問題形式均為李克特5 級(jí)量表,通過總分求和來測度環(huán)保與其他部門在移動(dòng)源治理不同環(huán)節(jié)中的協(xié)作有效性。

表2 模型被解釋變量

(二)解釋變量

根據(jù)前文提出的7 個(gè)影響因素,模型設(shè)置7 個(gè)解釋變量(見表3),問題形式均為李克特5 級(jí)量表。除環(huán)境問題認(rèn)知外,其他影響因素主要取決于部門的不同,而不同環(huán)節(jié)的影響相對(duì)較小,且難以精準(zhǔn)測量,因此本研究問卷對(duì)于這些影響因素的度量主要針對(duì)不同部門進(jìn)行設(shè)計(jì),對(duì)于環(huán)境問題認(rèn)知的度量則針對(duì)移動(dòng)源不同治理環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

(三)控制變量

考慮到個(gè)人不同的工作經(jīng)驗(yàn)可能對(duì)問卷作答產(chǎn)生一定影響,本研究將工作經(jīng)驗(yàn)設(shè)置為控制變量,如表4 所示。

表4 模型控制變量

(四)回歸模型

基于上述模型變量設(shè)置,本部分采用多元線性回歸模型對(duì)協(xié)作有效性與可能影響因素之間的關(guān)系進(jìn)行量化分析,主要模型如下:

其中,i表示移動(dòng)源治理環(huán)節(jié)i;j表示部門j;CS表示協(xié)作有效性,其中針對(duì)移動(dòng)源治理的6 個(gè)主要環(huán)節(jié),分別選取了參與該環(huán)節(jié)的主要部門進(jìn)行問卷調(diào)查。CF表示前期跨部門協(xié)作經(jīng)驗(yàn);TL表示本部門領(lǐng)導(dǎo)意志;TR表示對(duì)協(xié)作部門工作人員的信任;CO表示與協(xié)作部門工作人員的信息溝通;PEv表示協(xié)作是否被作為本部門年度績效評(píng)估的一個(gè)重要影響因素;PR表示對(duì)移動(dòng)源治理不同環(huán)節(jié)存在問題的認(rèn)知;PC表示協(xié)作工作受到的公眾關(guān)注;PEx表示從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作年限;σ表示無法用線性模型刻畫的隨機(jī)變量。

(五)問卷發(fā)放及回收

本次問卷調(diào)查主要針對(duì)我國各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的工作人員,通過問卷星平臺(tái)向全國生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)微信群定向發(fā)放,發(fā)放時(shí)間為2020 年12 月21日至2021 年1 月8 日。共回收問卷231 份,通過陷阱題判斷以及對(duì)每一份答卷可靠性的人工篩選,共篩選出有效問卷145 份。對(duì)于每一份有效答卷,通過問卷星平臺(tái)給予10 元的紅包獎(jiǎng)勵(lì)。

四、實(shí)證分析

(一)信度和效度檢驗(yàn)

本文采用Cronbach'sα系數(shù)檢驗(yàn)量表的信度,問卷總體、協(xié)作有效性以及各主要影響因素的Cronbach'sα系數(shù)值均大0.8,且絕大多數(shù)都大于0.9,表明此問卷量表中各題項(xiàng)具有較好的內(nèi)部一致性,問卷信度水平良好。

效度包括內(nèi)容效度和結(jié)構(gòu)效度。內(nèi)容效度方面,本問卷所有題項(xiàng)設(shè)計(jì)均嚴(yán)格參照了前人研究中的經(jīng)典量表[13,15-16,19-20];問卷設(shè)計(jì)完成后,再次請(qǐng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)問卷內(nèi)容進(jìn)行評(píng)定,確保問卷符合調(diào)查內(nèi)容范圍并具有代表性。結(jié)構(gòu)效度方面,本文采用KMO 測度和Bartlett 球體檢驗(yàn)來評(píng)估量表的效度,總體KMO 值為0.884,且Bartlett 球體檢驗(yàn)顯著性水平小于0.01,表明研究變量適合進(jìn)行因子分析。由公因子方差可知,所有變量的“提取”值均大于0.6,表明變量能夠被公因子很好地表達(dá)。由總方差解釋可知,旋轉(zhuǎn)后累計(jì)方差解釋率為78.8%>50%,說明研究項(xiàng)的信息量可以有效提取出來。綜上可知,本問卷具有較好的效度,可以進(jìn)行后續(xù)影響因素的相關(guān)分析。

(二)跨部門協(xié)作有效性評(píng)估

如圖1 所示,協(xié)作有效性方面,雖然當(dāng)前移動(dòng)源治理中跨部門協(xié)作已經(jīng)取得一些效果,但協(xié)作有效性仍有待提高(總分的平均值未超過16)。比較不同的部門,環(huán)保與公安、市場監(jiān)管以及交通部門的協(xié)作有效性相對(duì)較高,與財(cái)政、發(fā)改部門的協(xié)作有效性次之,與工信、商務(wù)部門的協(xié)作有效性最低。由此可知,環(huán)保與工信、商務(wù)等部門的協(xié)作有效性有待提升。這一結(jié)果與前述協(xié)作活動(dòng)開展程度的結(jié)果基本一致,即協(xié)作活動(dòng)開展得越多,協(xié)作有效性可能就越高。

圖1 移動(dòng)源治理中環(huán)保與其他部門的協(xié)作有效性

如圖2 所示,進(jìn)一步在各環(huán)節(jié)中比較環(huán)保與不同部門的協(xié)作有效性。(1)對(duì)于新車生產(chǎn)、銷售中的環(huán)保監(jiān)管,市場監(jiān)管部門較好地發(fā)揮了牽頭作用,與環(huán)保部門的協(xié)作效果最佳。(2)對(duì)于在用車超標(biāo)排放監(jiān)管,環(huán)保與公安部門的協(xié)作效果良好,其協(xié)作有效性在所有環(huán)節(jié)、所有部門中最高,但環(huán)保與交通部門還缺乏協(xié)作。(3)對(duì)于機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管,實(shí)際工作中環(huán)保與市場監(jiān)管部門開展了較多協(xié)作活動(dòng),但從研究結(jié)果來看協(xié)作效果仍不夠理想,反而環(huán)保與公安部門的協(xié)作有效性較高。(4)對(duì)于老舊車輛淘汰和深度治理,環(huán)保與商務(wù)、財(cái)政部門的協(xié)作有效性相對(duì)較低。(5)對(duì)于油品和加油站監(jiān)管,市場監(jiān)管部門在油品質(zhì)監(jiān)中與環(huán)保部門的協(xié)作效果良好,但商務(wù)部門在打擊黑加油站工作中的牽頭作用發(fā)揮不夠。(6)對(duì)于車輛排放數(shù)據(jù)等環(huán)保信息共享,環(huán)保與公安部門對(duì)執(zhí)法數(shù)據(jù)的共享較多,因此協(xié)作有效性相對(duì)較高,但環(huán)保與交通部門對(duì)車輛信息、交通流量等數(shù)據(jù)的共享協(xié)作還有待加強(qiáng)。

圖2 移動(dòng)源治理各環(huán)節(jié)中環(huán)保與其他部門的協(xié)作有效性

(三)協(xié)作有效性的關(guān)鍵影響因素

1.對(duì)于新車生產(chǎn)、銷售中的環(huán)保監(jiān)管,前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)跨部門協(xié)作有效性的促進(jìn)作用最為顯著;公眾關(guān)注以及對(duì)協(xié)作部門的信任也具有較為顯著的促進(jìn)作用(見表5)。環(huán)保與公安、交通、市場監(jiān)管協(xié)作中的前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)的影響依次減弱,這可能是由于當(dāng)前環(huán)保與公安開展的協(xié)作活動(dòng)相對(duì)較多,而與市場監(jiān)管的協(xié)作活動(dòng)較少。同樣,由于前期協(xié)作活動(dòng)較少,環(huán)保與市場監(jiān)管部門的信任機(jī)制可能仍不完善,導(dǎo)致信任程度對(duì)兩部門協(xié)作效果的影響不顯著。公眾關(guān)注方面,由于市場監(jiān)管是主管新車質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、車企資質(zhì)審核等各類行政審批和行政許可工作的部門,故此環(huán)節(jié)中公眾關(guān)注的焦點(diǎn)更多放在市場監(jiān)管部門上,公眾關(guān)注對(duì)環(huán)保與市場監(jiān)管的協(xié)作效果影響最大。此外,部門領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)協(xié)作效果的影響基本不顯著,且對(duì)環(huán)保與公安的協(xié)作效果有負(fù)顯著影響,這說明部門領(lǐng)導(dǎo)意志并非一定能促進(jìn)跨部門協(xié)作的有效開展。除了領(lǐng)導(dǎo)意志外,跨部門協(xié)作的有效開展還需要在很多其他因素方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同。然而,當(dāng)前一些核心制度文件并未將市場監(jiān)管部門列為這一環(huán)節(jié)的主要牽頭部門。因此,建議從制度層面明確市場監(jiān)管部門在新車生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)中的牽頭作用,強(qiáng)化市場監(jiān)管部門在機(jī)動(dòng)車源頭治理中的保障作用。

表5 環(huán)節(jié)一中協(xié)作有效性影響因素的回歸結(jié)果

2.對(duì)于在用車超標(biāo)排放監(jiān)管,前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)和公眾關(guān)注對(duì)協(xié)作有效性的影響最為顯著;信息溝通的影響次之,對(duì)于部分部門(公安)的協(xié)作有效性有顯著影響;信任、從業(yè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于協(xié)作效果的影響不顯著(見表6)。環(huán)保與公安依托聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、信息共享機(jī)制、聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制、會(huì)商機(jī)制等,相對(duì)于環(huán)保與交通來說開展了更多的跨部門協(xié)作工作,建立了更多的信息溝通渠道,故前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)環(huán)保與公安協(xié)作效果的影響更大,信息溝通對(duì)兩部門協(xié)作效果也存在顯著影響。對(duì)于在用車來說,雖然環(huán)保檢查主要依靠公安部門,但交通部門作為道路機(jī)動(dòng)車最直接的管理部門,由此成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn),故公眾關(guān)注對(duì)環(huán)保與交通協(xié)作效果的影響更大。因此,建議進(jìn)一步發(fā)揮交通運(yùn)輸部門的協(xié)調(diào)作用,通過共享道路交通流量信息等方式強(qiáng)化環(huán)保與交通部門的信息溝通。

表6 環(huán)節(jié)二中協(xié)作有效性影響因素的回歸結(jié)果

3.對(duì)于機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管,前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)協(xié)作有效性的促進(jìn)作用最為顯著,但在環(huán)保與工信的協(xié)作中其促進(jìn)作用相對(duì)較小;公眾關(guān)注、信息溝通、協(xié)作成效是否被納入績效評(píng)估在一定程度上能夠促進(jìn)跨部門協(xié)作的有效開展(見表7)。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管環(huán)節(jié)中,環(huán)保與市場監(jiān)管部門依托聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、信息共享機(jī)制等開展了相對(duì)較多的跨部門協(xié)作工作,故前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)環(huán)保與市場監(jiān)管的協(xié)作效果影響最大。信息溝通方面,依托聯(lián)合執(zhí)法,環(huán)保與公安是跨部門信息溝通最頻繁的兩個(gè)部門,因此信息溝通對(duì)這兩個(gè)部門的協(xié)作效果影響最大。與新車生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)類似,核心制度文件中未將市場監(jiān)管列為主要牽頭部門,實(shí)踐中也存在機(jī)動(dòng)車檢測環(huán)節(jié)監(jiān)管不力、第三方檢測機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)異常、檢測人員不按規(guī)范操作等問題;特別是部分地區(qū)反映,在市場監(jiān)管部門認(rèn)可第三方機(jī)構(gòu)后,后續(xù)問題目前主要由環(huán)保部門解決。因此,建議通過完善制度文件明確市場監(jiān)管部門在機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的牽頭作用,進(jìn)一步加強(qiáng)針對(duì)第三方排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核和過程督查,尤其注意在資質(zhì)審核后強(qiáng)化環(huán)保與市場監(jiān)管部門的跨部門協(xié)作。

表7 環(huán)節(jié)三中協(xié)作有效性影響因素的回歸結(jié)果

4.對(duì)于老舊車輛淘汰和深度治理,前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)協(xié)作有效性的促進(jìn)作用最為顯著;公眾關(guān)注的促進(jìn)作用也較為顯著(見表8)。與其他環(huán)節(jié)不同,本環(huán)節(jié)中,部門領(lǐng)導(dǎo)意志對(duì)環(huán)保與財(cái)政部門的協(xié)作有效性有顯著正向影響。與在用車環(huán)節(jié)類似,雖然老舊車輛治理主要由公安、交管負(fù)責(zé),但作為道路車輛直接管理部門,交通運(yùn)輸成為此環(huán)節(jié)中公眾關(guān)注的焦點(diǎn),因此公眾關(guān)注對(duì)環(huán)保與交通協(xié)作效果的影響最為顯著。然而,通過調(diào)研了解到,實(shí)踐中仍存在聯(lián)合執(zhí)法落實(shí)不到位等問題,如部分地區(qū)高車齡重型柴油車淘汰速度較慢等,此外部分地區(qū)反映黃標(biāo)車治理實(shí)際只有環(huán)保一家負(fù)責(zé),其他部門缺乏參與等。因此,除公安部門外,建議環(huán)保部門強(qiáng)化與交通運(yùn)輸部門的協(xié)作,進(jìn)一步發(fā)揮其在黃標(biāo)車“限制使用”方面的管控作用。

表8 環(huán)節(jié)四中協(xié)作有效性影響因素的回歸結(jié)果

5.對(duì)于油品和加油站監(jiān)管,前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)協(xié)作有效性的促進(jìn)作用最為顯著;協(xié)作成效被納入績效評(píng)估在一定程度上能夠促進(jìn)協(xié)作的有效開展(見表9)。油品和加油站監(jiān)管環(huán)節(jié)中,當(dāng)前環(huán)保與商務(wù)、市場監(jiān)管部門依托聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制(源頭攔截)、聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制(日常巡查、加油站建設(shè)動(dòng)態(tài)規(guī)劃審批)等開展了較多的跨部門協(xié)作工作,故前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)環(huán)保與商務(wù)、市場監(jiān)管協(xié)作效果的影響較為顯著。此環(huán)節(jié)屬于移動(dòng)源源頭治理的重要環(huán)節(jié),但在部分地區(qū)實(shí)踐中存在大量部門相互推諉的情況,因此有必要明確商務(wù)部門在打擊黑加油站工作中以及市場監(jiān)管部門在油品監(jiān)管工作中的牽頭作用,通過完善針對(duì)部門的考核問責(zé)機(jī)制提升商務(wù)、市場監(jiān)管、公安對(duì)油品溯源各環(huán)節(jié)的重視程度。

表9 環(huán)節(jié)五中協(xié)作有效性影響因素的回歸結(jié)果

6.對(duì)于車輛排放數(shù)據(jù)等環(huán)保信息的共享,前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)對(duì)協(xié)作有效性的促進(jìn)作用最為顯著;信息溝通對(duì)于協(xié)作有效性也有顯著影響;績效考評(píng)、公眾關(guān)注在一定程度上能夠促進(jìn)協(xié)作的有效開展(見表10)。

表10 環(huán)節(jié)六中協(xié)作有效性影響因素的回歸結(jié)果

車輛信息共享環(huán)節(jié)中,當(dāng)前環(huán)保與公安部門依托信息共享機(jī)制(如案件信息推送)等開展了較多的跨部門協(xié)作,故前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)、信息溝通對(duì)于跨部門協(xié)作效果有顯著正向影響。然而,當(dāng)前仍缺乏統(tǒng)一的柴油貨車在線監(jiān)控系統(tǒng)和機(jī)動(dòng)車聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái);此外,環(huán)保與交通部門有關(guān)信息共享的跨部門協(xié)作相對(duì)較少,如交通流量數(shù)據(jù)缺乏共享,導(dǎo)致源清單動(dòng)態(tài)更新慢、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問題。因此,建議加快建設(shè)統(tǒng)一的柴油貨車排放在線監(jiān)測系統(tǒng)和跨部門機(jī)動(dòng)車聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái);以道路交通流量數(shù)據(jù)為切入點(diǎn),加強(qiáng)環(huán)保與交通部門的數(shù)據(jù)互通與信息共享。

五、結(jié)論及政策建議

為進(jìn)一步發(fā)揮我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控跨部門協(xié)作機(jī)制的實(shí)施效果,本文選取移動(dòng)源治理為典型案例,基于對(duì)環(huán)保系統(tǒng)工作人員的問卷調(diào)查,對(duì)跨部門協(xié)作的有效性及其關(guān)鍵影響因素進(jìn)行研究。

當(dāng)前整體上移動(dòng)源治理中跨部門協(xié)作的程度不高,協(xié)作有效性有待加強(qiáng),當(dāng)前協(xié)作工作主要聚焦在與機(jī)動(dòng)車管控直接相關(guān)的職能部門(公安、交通)和治理環(huán)節(jié)(在用車、車輛排放信息共享)。協(xié)作部門方面,環(huán)保與工信、商務(wù)部門的協(xié)作程度及有效性較低;治理環(huán)節(jié)方面,新車生產(chǎn)銷售、排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、油品和加油站監(jiān)管以及老舊車輛淘汰等環(huán)節(jié)的跨部門協(xié)作有效性較低。具體來看,排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中市場監(jiān)管部門的協(xié)作效用發(fā)揮不足,油品和加油站監(jiān)管中商務(wù)部門的協(xié)作效用發(fā)揮不足,老舊車輛淘汰中財(cái)政和商務(wù)部門的協(xié)作效用發(fā)揮不足。

對(duì)于絕大多數(shù)部門及治理環(huán)節(jié),前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)和公眾關(guān)注都對(duì)跨部門協(xié)作有效性有顯著推動(dòng)影響,是跨部門協(xié)作有效性的兩個(gè)關(guān)鍵影響因素。其他因素如信任程度、績效考評(píng)、信息溝通對(duì)于協(xié)作有效性的影響在不同部門及不同治理環(huán)節(jié)中存在差異,如信任程度對(duì)新車生產(chǎn)銷售、在用車監(jiān)管環(huán)節(jié)中環(huán)保與交通部門的協(xié)作有效性有顯著推動(dòng)作用,信息溝通對(duì)在用車監(jiān)管、排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、車輛排放信息共享環(huán)節(jié)中環(huán)保與公安部門的協(xié)作有效性有顯著推動(dòng)作用。這主要取決于不同部門在不同環(huán)節(jié)中的職能定位、責(zé)任分工以及與環(huán)保部門的前期協(xié)作等情況。此外,在本研究中,部門領(lǐng)導(dǎo)意志和環(huán)境問題認(rèn)知對(duì)于大多數(shù)部門及治理環(huán)節(jié)的協(xié)作有效性無顯著影響。

基于以上分析,本研究針對(duì)我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控移動(dòng)源治理的跨部門協(xié)作提出如下政策建議:

1.在移動(dòng)源治理不同環(huán)節(jié)中,進(jìn)一步發(fā)揮核心部門的牽頭作用。在用車監(jiān)管、車輛排放信息共享中,應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保與交通部門的協(xié)作程度,如加強(qiáng)交通與環(huán)保部門關(guān)于道路交通實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的共享。新車生產(chǎn)銷售、排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中,應(yīng)明確市場監(jiān)管部門機(jī)動(dòng)車污染源頭治理工作中的牽頭和保障作用,進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)保和市場監(jiān)管在車企資質(zhì)審核中的跨部門協(xié)作,加強(qiáng)針對(duì)第三方排放檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核和過程督查,尤其注意在資質(zhì)審核后強(qiáng)化環(huán)保與市場監(jiān)管部門的跨部門協(xié)作。老舊車輛淘汰中,應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保與財(cái)政、商務(wù)部門的協(xié)同,強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)型手段的運(yùn)用。加油站監(jiān)管中,應(yīng)發(fā)揮商務(wù)部門的工作牽頭作用,通過完善針對(duì)部門的考核問責(zé)機(jī)制提升商務(wù)、市場監(jiān)管、公安對(duì)油品溯源各環(huán)節(jié)的重視程度。

2.環(huán)保與各部門應(yīng)探索更多可能的工作切入點(diǎn),增加協(xié)同聯(lián)動(dòng)開展工作的機(jī)會(huì),建立常態(tài)化部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,積累協(xié)作經(jīng)驗(yàn)。下一步,依托智慧環(huán)保平臺(tái),各部門可以信息共享為切入點(diǎn),通過構(gòu)建數(shù)據(jù)開放機(jī)制、統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享格式與規(guī)則、建立數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)等方式,推動(dòng)跨部門移動(dòng)源治理的信息共享與聯(lián)動(dòng)協(xié)作。具體來說,應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保、商務(wù)、市場監(jiān)管、公安、交通運(yùn)輸?shù)炔块T在機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)管理、車輛環(huán)保檢測、油品質(zhì)量管控、超標(biāo)排放執(zhí)法檢查等具體工作中的跨部門信息共享,并以此為基礎(chǔ)打通部門間數(shù)據(jù)共享渠道,推動(dòng)跨部門協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)積累。由研究結(jié)果可知,前期協(xié)作經(jīng)驗(yàn)是跨部門協(xié)作有效性的最核心影響因素,通過增加協(xié)同工作的機(jī)會(huì),可以迅速提升部門間協(xié)作經(jīng)驗(yàn),有助于在短期內(nèi)快速提高跨部門協(xié)作的效果。

3.環(huán)保部門應(yīng)借助抖音、微博、微信公眾號(hào)等新媒體,進(jìn)一步加強(qiáng)大氣防治工作的信息公開和媒體宣傳,完善社會(huì)監(jiān)督與舉報(bào)機(jī)制,通過公眾關(guān)注倒逼跨部門協(xié)作的有效推進(jìn)。由研究結(jié)果可知,公眾關(guān)注是跨部門協(xié)作有效性的第二大核心影響因素,通過信息公開和媒體宣傳,讓社會(huì)公眾更多了解不同環(huán)節(jié)的大氣治理工作,并通過構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督與舉報(bào)機(jī)制形成針對(duì)不同職能部門的監(jiān)督,可以有效提升跨部門協(xié)作的主動(dòng)性和有效性。