跨大西洋關(guān)系的變化與前景*
2021-11-11 22:35:22孫成昊
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年3期
孫成昊
[內(nèi)容提要]特朗普任內(nèi)，跨大西洋關(guān)系遭受劇烈沖擊，在經(jīng)貿(mào)、軍事、全球治理等領(lǐng)域面臨重重挑戰(zhàn)。拜登時期，美國將通過重新強調(diào)民主價值觀、鞏固同盟務(wù)實關(guān)系、恢復(fù)多邊合作三方面重塑跨大西洋關(guān)系。然而，這些舉措無法打消歐洲顧慮，歐洲仍將面臨戰(zhàn)略自主與戰(zhàn)略依賴的兩難。無論接觸歐洲的方式方法如何變化，美國本質(zhì)上服務(wù)于大國競爭、護持霸權(quán)的對歐政策難以改變?？绱笪餮箨P(guān)系仍存在諸多分歧，對現(xiàn)有國際秩序產(chǎn)生重要影響。
特朗普時期，美國對歐政策明顯調(diào)整，歐洲疲于應(yīng)付，雙方在經(jīng)貿(mào)、安全、全球治理等議題上出現(xiàn)深刻分歧，跨大西洋關(guān)系面臨重重挑戰(zhàn)。拜登執(zhí)政后對歐政策呈現(xiàn)重歸傳統(tǒng)的趨勢，跨大西洋關(guān)系迎來新變化，但也面臨掣肘和挑戰(zhàn)。本文從當(dāng)前跨大西洋關(guān)系的調(diào)整與挑戰(zhàn)切入，展望未來跨大西洋關(guān)系的影響因素及前景。
一
特朗普執(zhí)政時的跨大西洋關(guān)系齟齬不斷，其本質(zhì)在于美歐雙方既不愿同盟關(guān)系徹底破裂，又不愿為維系同盟利益而過多讓渡個體利益。美國對歐戰(zhàn)略調(diào)整是對國際形勢變化的反應(yīng)，歐洲相應(yīng)作出政策調(diào)整，這一過程在特朗普執(zhí)政前即已開啟，且不會因為拜登的上任而偃旗息鼓。
美國方面，特朗普政府對歐政策的變化大于延續(xù)，對跨大西洋關(guān)系形成沖擊。特朗普政府多次強調(diào)美歐團結(jié)一致，意在大國競爭背景下穩(wěn)固跨大西洋傳統(tǒng)盟友關(guān)系，夯實西方“價值觀聯(lián)盟”，但美國的政策表現(xiàn)難以讓歐洲滿意。一是在政治上，特朗普政府不愿明確表態(tài)支持歐洲一體化。盡管歷史上美國政府對歐洲一體化的考慮時有變化，但表態(tài)支持歐洲一體化與歐洲團結(jié)是美國政壇默認(rèn)的“政治正確”。特朗普對歐盟機構(gòu)不信任，認(rèn)為其過于官僚和低效，不僅未能明確表態(tài)支持歐洲一體化，還強力支持英國脫歐，通過承諾率先與英國達(dá)成脫歐后的自貿(mào)協(xié)定，幫助英國提升與歐洲談判的底氣和籌碼，甚至希望通過打造美英自貿(mào)協(xié)定“樣板”，鼓舞更多國家脫離歐盟。二是在經(jīng)貿(mào)上，特朗普政府以貿(mào)易戰(zhàn)、關(guān)稅戰(zhàn)等方式對歐施壓。美國不再認(rèn)可作為盟友體系的領(lǐng)導(dǎo)可以少取多予，而是認(rèn)為盟友搭便車不利于維護美國霸權(quán)，轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟對等，通過自身體量強力施壓盟友讓步。三是在安全上，特朗普政府不斷弱化北約的紐帶作用。特朗普雖然執(zhí)政后改口稱北約不再過時，但是在北約集體防務(wù)問題上態(tài)度反復(fù)，并要求北約盟友承擔(dān)更多軍費，引發(fā)盟友不滿。此外，特朗普政府還以調(diào)整在歐軍事力量作為施壓德國的工具。2020年7月，美國政府表示將從德國撤走近1.2萬名軍事人員，其中6400人返回美國滿足未來輪駐東歐及全球的需求，5600人重新部署在比利時和意大利等其他北約國家。美國時任防長馬克·埃斯珀表示此舉是為強化北約威懾俄羅斯的能力，但特朗普卻明確表示是為懲罰德國對北約軍費貢獻(xiàn)不足。四是在多邊規(guī)則領(lǐng)域，特朗普政府的“美國優(yōu)先”與歐洲倡導(dǎo)的多邊主義形成鮮明反差。特朗普執(zhí)政后，美國不斷退群廢約，對國際機制和規(guī)則造成巨大沖擊。2020年9月，美國政府宣布不會參與旨在保障世界各國各地區(qū)能夠公平獲得新冠疫苗的“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX），把“美國優(yōu)先”推向疫苗領(lǐng)域。
歐洲方面，“特朗普沖擊波”促使相對弱勢的歐洲開啟新一輪關(guān)于歐美關(guān)系前景的大辯論，構(gòu)成歐洲質(zhì)疑跨大西洋關(guān)系現(xiàn)狀的主要思想基礎(chǔ)，這種思想變化將延續(xù)至拜登時代。辯論主要有兩個辯題：第一，如何看待“特朗普現(xiàn)象”，特朗普執(zhí)政下呈現(xiàn)的美國外交特征是否為過渡現(xiàn)象，美國更換新總統(tǒng)，跨大西洋關(guān)系有沒有可能重回正軌。歐洲方面認(rèn)為，兩種可能都存在，甚至有學(xué)者擔(dān)心在拜登之后，類似特朗普的政治人物還會東山再起，跨大西洋關(guān)系仍將震蕩。同時，美國多數(shù)民意反對拋棄北約，美國公民社會、商業(yè)團體及包括國會和政府機構(gòu)在內(nèi)的政治建制派都有支持美歐關(guān)系的規(guī)范網(wǎng)絡(luò)。然而，特朗普政府已經(jīng)剝?nèi)プ杂芍髁x外衣，不愿在當(dāng)前國際秩序中扮演“合格的領(lǐng)導(dǎo)”角色。有學(xué)者認(rèn)為，特朗普任內(nèi)美歐關(guān)系的“新斷層線”既不是地理上的，也不是意識形態(tài)上的“左右之爭”，而是基于全球化及自由主義國際秩序上的結(jié)構(gòu)性、長期性分歧。從小布什到特朗普，美國長期指責(zé)歐洲在安全上“搭美國便車”。在判斷拜登贏得美國大選后，也有學(xué)者認(rèn)為盡管美歐仍會在具體問題上出現(xiàn)分歧，但拜登執(zhí)政，“西方”的意義將重現(xiàn)，特朗普對美歐同盟造成的傷害將在深層次得以修復(fù)。第二，歐洲應(yīng)不應(yīng)該為“后大西洋主義”做好準(zhǔn)備，這一討論尤其在德國體現(xiàn)得較為激烈?！按笪餮笾髁x者”認(rèn)為，“脫美”的想法對歐洲并無益處，歐洲在安全上仍依賴美國，美歐仍互為“不可替代的伙伴”；“后大西洋主義者”認(rèn)為，美國既無能力也無意愿充當(dāng)歐洲保護者和穩(wěn)定器，美國從歐洲的“戰(zhàn)略撤出”早在奧巴馬時代就已開始，即使拜登執(zhí)政，美國也會要求歐洲承擔(dān)比以前更多的責(zé)任。
由于歐洲戰(zhàn)略界對美政策辯論沒有結(jié)論，特朗普執(zhí)政時期，歐洲對美國在戰(zhàn)術(shù)上采取“雙重切割”這一權(quán)宜之計。第一重切割是將歐洲對美國依賴較深的安全領(lǐng)域與其他產(chǎn)生分歧的領(lǐng)域切割。在安全防務(wù)領(lǐng)域，歐洲盟友部分提高軍費，向特朗普要求低頭，與美國不斷提升北約框架下的防務(wù)合作。但在經(jīng)貿(mào)、數(shù)字、科技、伊核協(xié)議等其他領(lǐng)域，歐洲卻堅決捍衛(wèi)自身權(quán)益，甚至不惜對美國采取反制措施。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，歐盟一方面和美國開展經(jīng)貿(mào)磋商，另一方面也拿起關(guān)稅武器采取反制美國的措施。在數(shù)字領(lǐng)域，歐洲國家醞釀數(shù)字稅，歐盟機構(gòu)以反壟斷為名向美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開出天價罰單。在拜登即將確認(rèn)勝選的情況下，歐委會2020年12月15日針對運營網(wǎng)絡(luò)平臺的“數(shù)字看門人”企業(yè)提出《數(shù)字市場法》（Digital Markets Act）和《數(shù)字服務(wù)法》（Digital Services Act）兩項草案，加強對數(shù)字超級企業(yè)內(nèi)容和經(jīng)營方式的監(jiān)管和限制，而如果數(shù)字法案被視為犧牲美國企業(yè)利益來保護歐洲企業(yè)，將很可能遭到拜登政府的強烈反對，引發(fā)美歐關(guān)系新一輪波動。伊核問題上，歐盟努力對沖美國退出所帶來的負(fù)面沖擊，試圖盡力保全伊核協(xié)議成果，為繞過美國針對伊朗的次級制裁，英國、德國、法國三國建立對伊朗的貿(mào)易結(jié)算支持機制“貿(mào)易交換支持工具”（INSTEX）。第二重切割是將以特朗普為代表的“反建制派”與美國政治中的傳統(tǒng)建制派切割，保住“親歐力量”，為之后建制派在美國的卷土重來做好準(zhǔn)備。歐洲一些人士認(rèn)為，在美國的政治制度下，特朗普對跨大西洋關(guān)系的沖擊是暫時的，美歐關(guān)系在特朗普卸任后仍能回歸正軌，因此不能將通往大西洋一側(cè)的橋梁徹底燒毀，必須積極引導(dǎo)、塑造美國建制派對跨大西洋同盟的認(rèn)同。英國前首相特蕾莎·梅2017年訪問美國、法國總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍2018年訪問美國即顯示了歐洲這一考慮。
二
拜登將實施美國對外政策的部分“去特朗普化”，歐洲對其不無期待，認(rèn)為新冠疫情、經(jīng)濟衰退、氣候變化、技術(shù)競爭、中國崛起都是美歐應(yīng)當(dāng)共同面對的挑戰(zhàn)，拜登執(zhí)政有望重振美歐在多邊主義和國際機制領(lǐng)域的合作，甚至稱拜登為近一個時代以來“最具有大西洋主義精神的總統(tǒng)”。在以視頻形式參加2021年慕尼黑安全會議時，拜登表示“美國回來了，跨大西洋同盟回來了”。國務(wù)卿布林肯在2021年3月3日首次全面闡釋美國外交政策的演講中，也將重新激活美國與盟友及伙伴關(guān)系作為外交計劃的八項要務(wù)之一。在“奧巴馬遺產(chǎn)”和“特朗普遺產(chǎn)”的雙重拉扯下，拜登將重點以價值觀、盟友體系、多邊合作為重振美歐關(guān)系的抓手，但仍面臨跨大西洋關(guān)系的結(jié)構(gòu)性限制，歐洲的顧慮也難以打消。
拜登將從三方面緩和美歐關(guān)系氛圍、推動跨大西洋關(guān)系回暖。第一，強調(diào)民主價值觀，重塑美國國際地位并恢復(fù)美歐“價值觀同盟”的基點。拜登多次強調(diào)民主對于美國的意義，認(rèn)為美國的“靈魂”就是由團結(jié)、尊重民主和個人自由所構(gòu)成，民主是珍貴的、脆弱的，但“在這一刻已經(jīng)大獲全勝”。國務(wù)卿布林肯也強調(diào)“重塑民主是外交政策的當(dāng)務(wù)之急”。民主因而成為拜登政府重啟價值觀外交的關(guān)鍵詞，有助于推動重塑美國全球“道德領(lǐng)導(dǎo)力”、修復(fù)特朗普破壞的國際準(zhǔn)則。拜登還多次強調(diào)美國外交的目標(biāo)為鞏固美國國家信譽，并提出召開全球民主峰會，核心目標(biāo)是打擊腐敗，并在本國和國外促進(jìn)人權(quán)。這一提法將大大緩解歐洲對特朗普治下美國民主缺位和整體“西方缺失”的憂慮，與歐洲長期倡導(dǎo)的民主、人權(quán)價值觀外交極其契合，為跨大西洋關(guān)系重拾價值觀聯(lián)盟、夯實同盟意識形態(tài)基礎(chǔ)邁出堅實一步。歐洲方面對于推動拜登任內(nèi)的跨大西洋關(guān)系早已迫不及待，在2020年12月拜登尚未正式就職之前，歐盟委員會與歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表發(fā)布《對歐洲議會、理事會和歐洲理事會的聯(lián)合通訊：全球變局下的歐美新議程》，其中對民主的強調(diào)不僅彰顯了歐盟的固有態(tài)度，更突出了歐盟對拜登此前倡議的迎合，認(rèn)為歐美在加強全球民主方面擁有根本性一致，歐盟已做好準(zhǔn)備在民主全球峰會中發(fā)揮作用。
在新形勢下，美國還有可能攜手歐洲在新議題、新領(lǐng)域推廣西方民主價值觀，將其作為團結(jié)西方、加強合作、打造聯(lián)盟的新亮點。例如，為維護西方民主價值觀、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及全球影響力，美歐可能聯(lián)手推動建立數(shù)字領(lǐng)域的“國際民主秩序”。盡管數(shù)字稅、數(shù)據(jù)分歧仍將困擾跨大西洋關(guān)系，但美歐對反壟斷、隱私、人工智能的看法正在走近。在拜登任內(nèi)，美歐共同的民主和自由主義價值觀是雙方搭建“民主科技同盟”的最大推動力。一是雙方或?qū)⒗冒莸窃谌纹诔跗谡偌娜蛎裰鞣鍟苿託W盟倡議的“互聯(lián)網(wǎng)人權(quán)”，與英國、韓國、日本、澳大利亞等國重新定義數(shù)據(jù)保護與反對居家監(jiān)控的標(biāo)準(zhǔn)，在自動決策、算法偏差、面部識別技術(shù)上設(shè)立透明和問責(zé)制綱要。二是成立美歐科技與貿(mào)易委員會（與歐盟提議的歐美科技貿(mào)易理事會相似），共建數(shù)字領(lǐng)域貿(mào)易流動的民主管理框架，或?qū)⒂蓺W委會主席馮德萊恩和美國副總統(tǒng)哈里斯為共同主席，對新興技術(shù)監(jiān)管、研發(fā)、數(shù)據(jù)管理和網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)立共同目標(biāo)。三是與其他民主國家協(xié)作，利用“民主十國”（D10）、經(jīng)合組織、七國集團等多邊平臺,在全球標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立和數(shù)字發(fā)展領(lǐng)域奪回主導(dǎo)權(quán),推廣“數(shù)字治理民主方式”。
第二，鞏固同盟務(wù)實關(guān)系，修復(fù)“特朗普沖擊波”造成的跨大西洋裂痕。在安全上，拜登政府將提升美國對北約的重視與承諾。拜登承諾將大力投資并保持北約的軍事實力以防備俄羅斯，將長期確保美軍在波蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞和保加利亞的軍力部署和輪駐，并擴大美國應(yīng)對新的、非傳統(tǒng)威脅的能力，如網(wǎng)絡(luò)防御與攻擊、太空和公海、人工智能、量子、納米技術(shù)、生物技術(shù)等領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，同時也呼吁所有北約國家重新承諾履行其作為民主聯(lián)盟成員國的責(zé)任，推動成立北約—歐盟特別工作組，最大限度協(xié)調(diào)、集中能力，力促美歐同盟實施共同政策議程。美俄已經(jīng)同意將《新削減戰(zhàn)略武器條約》延長5年，釋放出改善關(guān)系的積極信號。美國完全可以此為基礎(chǔ)推動與俄羅斯關(guān)于一些新軍控措施的談判，這不僅利于美俄戰(zhàn)略穩(wěn)定和國際軍控，也利于歐洲的安全與穩(wěn)定。
在經(jīng)貿(mào)上，拜登既不會全盤繼承特朗普針對歐洲的關(guān)稅戰(zhàn)，也不會推行全面的自由貿(mào)易。首先，拜登提出要在現(xiàn)行國際體系中“書寫前行之路的規(guī)則”，改變特朗普在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域“美國獨行”的方式。拜登在擔(dān)任參議員和副總統(tǒng)期間就是《北美自由貿(mào)易協(xié)議》（NAFTA）、中國加入世貿(mào)組織及《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的有力支持者。其次，拜登政府暫停對歐關(guān)稅戰(zhàn)，有意團結(jié)歐洲共同應(yīng)對中國。布林肯曾表示，特朗普對歐關(guān)稅只是“假強硬”，傷害的是美國民眾，拜登政府將結(jié)束特朗普政府發(fā)起的對歐“人造貿(mào)易戰(zhàn)”。2021年3月5日，美歐同意因飛機補貼爭端而實施的價值數(shù)十億美元進(jìn)口關(guān)稅暫停四個月，以便雙方達(dá)成全面持久的解決方案，并表示任何解決方案都會包括應(yīng)對中國競爭的內(nèi)容。最后，拜登政府將大大提升與歐洲方面的溝通頻度和效率，可能設(shè)立類似跨大西洋貿(mào)易與經(jīng)濟對話等機制。對話內(nèi)容或?qū)⒑w美國、加拿大、英國、歐盟和歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA）的國家降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，在人工智能等新技術(shù)、生物技術(shù)和量子等領(lǐng)域協(xié)調(diào)政策，在經(jīng)合組織和世貿(mào)組織等國際經(jīng)濟組織中協(xié)調(diào)立場。
第三，恢復(fù)多邊合作，為美歐合作提供抓手。在伊核問題上，美國正在考慮重新加入該協(xié)議，與歐洲盟國合作加強和擴大協(xié)議；氣候問題上，美國重返“巴黎協(xié)定”后將與歐洲就減排措施進(jìn)行協(xié)調(diào)；貿(mào)易協(xié)定問題上，美國將倡導(dǎo)消除對其不利的貿(mào)易壁壘，同時抵制對其不利的保護主義。其中，“規(guī)則合作”將成為下一階段美歐關(guān)系亮點。對于拜登政府和歐盟而言，重振多邊主義和國際秩序，加強美歐對規(guī)則的塑造，尤其是共同推動技術(shù)、貿(mào)易等領(lǐng)域的國際標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，是大西洋兩岸政界與戰(zhàn)略界的普遍共識。
拜登政府高度重視美國“領(lǐng)導(dǎo)力和信用的回歸”，一方面要對過去四年“糾錯”，比如重回“巴黎協(xié)定”、世衛(wèi)組織，考慮重回伊朗核協(xié)議；另一方面將國際機制的重塑和規(guī)則制定作為強化“民主國家同盟”及應(yīng)對中俄挑戰(zhàn)的途徑，對其重視程度明顯提升，提出“美國對北約的承諾不可動搖”、召開主要碳排放國峰會、擴大軍控條約、與“民主盟國”共同發(fā)展5G等歐洲樂見的提議。在當(dāng)前形勢下，歐洲對于與美國共同強化COVAX、引導(dǎo)世貿(mào)組織改革、構(gòu)建可持續(xù)金融全球監(jiān)管框架、推動跨大西洋合作制定國際標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)成“全球塑料條約”等方面均有強烈需求。拜登任內(nèi)的美歐在多邊合作、全球治理上的利益重疊大大提升。
然而，拜登政府改善跨大西洋關(guān)系的舉措?yún)s難以解決美歐存在的結(jié)構(gòu)性問題。美國為了解決國內(nèi)問題、護持全球霸權(quán)必須將重心轉(zhuǎn)向國內(nèi)，減少對歐洲盟友的成本投入，同時將同盟和伙伴體系視為最大戰(zhàn)略資產(chǎn)，希望歐洲成為其大國競爭戰(zhàn)略的得力助手，承擔(dān)更多戰(zhàn)略責(zé)任。美國的緊逼可能導(dǎo)致歐洲對美國的選擇性合作，甚至戰(zhàn)略上的進(jìn)一步“脫美自強”。歐洲認(rèn)為美國看似采取成本轉(zhuǎn)移和責(zé)任分擔(dān)策略，實際上卻在戰(zhàn)略上拋棄歐洲，因而必須增強戰(zhàn)略自主才能在國際舞臺上有更強的底氣，但又擔(dān)心步子邁得太大導(dǎo)致美國過早在安全上拋棄歐洲，歐洲的顧慮難以徹底化解。
歐洲的第一重顧慮是無法接受美國既要護持霸權(quán)又不想投入過多的戰(zhàn)略目標(biāo)。隨著國際格局的復(fù)雜變化，美國“單極時刻”煙消云散，新興國家的群體性崛起讓國際格局不斷朝著多極化方向演進(jìn)。美國在國際權(quán)力格局中地位相對衰落，必須合理利用資源。拜登政府在2021年3月出爐的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》中反復(fù)強調(diào)“國內(nèi)優(yōu)先”“外交優(yōu)先”的理念，表示在防務(wù)上將作出明智和謹(jǐn)慎的選擇，并提出“有責(zé)任地使用武力”，這意味著拜登很可能混合了奧巴馬“不做蠢事”和特朗普“美國優(yōu)先”的政策思想，要求歐洲盟友承擔(dān)更多責(zé)任。然而，美國為了維護霸權(quán)卻不想投入更多資源，還需要團結(jié)盟友助力大國競爭，這兩個目標(biāo)存在固有矛盾，過分強調(diào)歐洲盟友為美國分擔(dān)經(jīng)濟成本只會助長歐洲的戰(zhàn)略自主意識，而繼續(xù)為歐洲盟友投入經(jīng)濟資源則無法讓美國“輕裝上陣”。
拜登同樣認(rèn)為北約的歐洲盟友需要承當(dāng)更多責(zé)任，為受新冠疫情困擾的歐洲盟友增添壓力。同時，美國在歐洲周邊的戰(zhàn)略撤出將更為明顯，包括從阿富汗及中東進(jìn)一步減少軍事存在，只對盟友提供有限的軍事支持等。歐洲認(rèn)為美國不僅僅追求經(jīng)濟上的甩包袱，更是對歐洲戰(zhàn)略上的拋棄，這種認(rèn)知錯位讓歐洲擔(dān)心美國將逐步放棄對歐洲的戰(zhàn)略投入。從更深層面看，歐洲擔(dān)心特朗普表面言論的后面是美國“新孤立主義”的思潮，而“特朗普現(xiàn)象”只是美國社會與政治變化的一個體現(xiàn)。拜登時期，“特朗普主義”不會從美國銷聲匿跡，拜登強調(diào)的“中產(chǎn)階級外交”無非是改頭換面的“美國優(yōu)先”，背后仍是美國希望團結(jié)歐洲力量為大國競爭的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)，歐洲盟友并不愿為了不同版本的“美國優(yōu)先”過多犧牲自身利益。
歐洲的第二重顧慮是難以化解戰(zhàn)略自主與戰(zhàn)略依賴的兩難。特朗普政府的施壓加強了歐洲追求戰(zhàn)略自主的意愿與行動，但歐洲短期內(nèi)若要脫離美國卻必須面對無法承受的安全成本。對于歐洲而言，拜登執(zhí)政后的政策調(diào)整看似機遇，但也蘊藏危機。此前，歐洲在地區(qū)和全球的多邊主義外交政策遭到“美國優(yōu)先”沖擊，導(dǎo)致歐盟內(nèi)部分歧，削弱歐洲團結(jié)。而歐洲在思考如何實現(xiàn)戰(zhàn)略自主，加速推進(jìn)自身外交、安全和防務(wù)政策，維護基于多邊主義和規(guī)則的國際秩序和國際治理體系。歐洲追求的戰(zhàn)略自主尤其體現(xiàn)在軍事安全領(lǐng)域。2018年6月，歐盟峰會承諾加強歐盟防務(wù)合作，包括三項互為關(guān)聯(lián)的倡議：永久結(jié)構(gòu)性合作（PESCO）、歐盟年度協(xié)同防務(wù)評估（CARD）和歐洲防務(wù)基金。盡管“戰(zhàn)略自主”沒有準(zhǔn)確的定義，但德法兩國領(lǐng)導(dǎo)人在西班牙、意大利等國的支持下堅持推動，目標(biāo)就是壯大跨大西洋同盟關(guān)系中的歐洲支柱。歐洲也聲明追求戰(zhàn)略自主并非取代北約，而是發(fā)揮補充作用。
歐美軍事安全能力的嚴(yán)重失衡決定了歐洲即使想實現(xiàn)所謂的戰(zhàn)略自主，短期內(nèi)在戰(zhàn)略安全上也無法承受被美國拋棄的后果。拜登執(zhí)政可能會一定程度緩和歐洲陷入兩難的處境，但無法從根本上解決歐洲依賴美國還是謀求自主的矛盾。冷戰(zhàn)后美歐分工的格局被打破，新的模式?jīng)]有建立起來。冷戰(zhàn)期間，美國提供核保護，歐洲大陸提供地域常規(guī)部隊、大部分的戰(zhàn)術(shù)空中防御，英美共同維護海洋通訊線，每個國家保護港口和海岸線。而目前情況是歐洲沒有美國就難以有效地自我保護。冷戰(zhàn)結(jié)束后的歐洲經(jīng)歷了20年的“解除武裝”，失去真正的防務(wù)能力，而歐洲各國提升軍事安全能力的意識仍然不足。冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲安全環(huán)境大幅改善，各國安享“戰(zhàn)略假期”、在安全無虞的情況下加緊推動內(nèi)部經(jīng)濟、社會和一體化建設(shè)，同時歐洲發(fā)展出了更廣泛的安全概念，氣候變化、發(fā)展援助均被包括在內(nèi)。從民眾層面看，和平與安全的社會中也很難產(chǎn)生強軍自衛(wèi)的緊迫感，對“硬實力”也并不推崇。冷戰(zhàn)結(jié)束后，以德國為代表的幾個歐洲經(jīng)濟強國開始走向后軍事的全球主義。然而，美國全球戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)向“印太”的趨勢日漸明晰，拜登政府將繼續(xù)推進(jìn)特朗普任內(nèi)的“印太戰(zhàn)略”，從歐洲戰(zhàn)略撤出的腳步只會加快，歐洲仍將面臨戰(zhàn)略依賴與戰(zhàn)略自主的選擇兩難。
三
盡管拜登執(zhí)政后美國政策將重新擺向多邊主義，但美國對歐政策受到國內(nèi)以“特朗普主義”為代表的本土主義和“反全球化”思潮制約。無論接觸歐洲的方式方法如何改變，美國本質(zhì)上服務(wù)于大國競爭、護持霸權(quán)的對歐政策只會進(jìn)一步激化跨大西洋關(guān)系的矛盾?？绱笪餮箨P(guān)系仍存在諸多分歧，對現(xiàn)有國際秩序產(chǎn)生諸多影響。
第一，美歐在全球化問題上的分歧將更為突出。拜登執(zhí)政絕不意味著美國國內(nèi)“特朗普主義”煙消云散，特朗普在大選中超出預(yù)期的普選票數(shù)證明，美國國內(nèi)的反全球化、反自由主義力量依舊強勁。與美國國內(nèi)的反全球化浪潮不同，歐洲更希望追求符合自身利益的“全球化2.0版本”。由于歐洲經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟全球化高度捆綁，歐洲一體化的政治概念也依托于全球化開放邊境、自由貿(mào)易的內(nèi)涵，因此歐洲不可能追求“去全球化”，未來將更傾向于構(gòu)建符合自身利益的全球化。歐洲戰(zhàn)略界主流認(rèn)為新的全球化應(yīng)能在開放市場、相互依賴與主權(quán)、國家安全之間找到平衡，讓歐洲繼續(xù)能在開放貿(mào)易中享受實利，又要放棄天真、拿起必要的保護工具。歐盟外交與安全政策高級代表何塞普·博雷利認(rèn)為，舊版全球化暴露單個國家缺乏有效保護的脆弱性，因此歐盟的集體保護是關(guān)鍵，歐盟必須構(gòu)建集體保護，收緊投資審查，在競爭政策、政府補助方面抵御國際不公平競爭，聯(lián)合集體的力量，在新技術(shù)和規(guī)則制定領(lǐng)域占領(lǐng)國際制高點。因此，疫情背景下美歐對全球化、國際秩序的認(rèn)識分歧加深，雙方所追求的不同版本的全球化進(jìn)程將成為二者未來在價值觀領(lǐng)域的重要摩擦點。
第二，美歐就全球治理及機構(gòu)改革的爭執(zhí)將持續(xù)上升。此次疫情暴露出國際組織和機構(gòu)在應(yīng)對重大公共危機時的捉襟見肘，但美歐在全球治理方面的不同情況與態(tài)度將加深跨大西洋關(guān)系的裂痕。G20各國領(lǐng)導(dǎo)人呼吁世衛(wèi)組織及其他聯(lián)合國機構(gòu)建立或完善有關(guān)疾病、沖突和氣候的預(yù)警機制，一些國家可能會進(jìn)一步提出建議，要求國際組織制裁未能及時預(yù)警的國家。歐洲傾向支持建設(shè)此類可制裁主權(quán)國家的“超國家機構(gòu)”，認(rèn)為此舉將確保一些國家在疾病控制、氣候、避免與鄰國沖突等方面成為負(fù)責(zé)任的“國際公民”。拜登政府即使愿意積極參與全球治理，美國國內(nèi)仍可能對此產(chǎn)生激烈辯論。擁有霸主地位的美國長期反對“世界政府”，不希望自身行動受到國際機構(gòu)制約，支持本土主義和反全球化的“特朗普主義”遺產(chǎn)也將掣肘拜登參與全球治理的程度。
第三，民粹主義將繼續(xù)在大西洋兩岸形成不同的發(fā)展趨勢。受疫情影響，美國的民粹主義和排外主義持續(xù)高漲。這種思潮源自民眾對美國政治、經(jīng)濟現(xiàn)狀和國際環(huán)境的不滿，疫情暴露的一系列結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)一步鼓舞民粹主義分子，比如美國不夠完善的醫(yī)療保險體系、抗疫無力的政府等，疫情導(dǎo)致的居家政策也讓民粹主義者有時間接觸和散播更多煽動性的假信息。然而，疫情對歐洲民粹主義的影響卻與美國不同，主流政黨和建制派執(zhí)政力量因為抗疫團結(jié)了更多民眾，缺乏領(lǐng)導(dǎo)力的民粹主義政黨吸引力大打折扣。在意大利，新冠疫情讓該國民粹主義受到重創(chuàng)，歐盟對意大利的出手相助讓“疑歐主義”失去市場，而民粹主義政黨宣揚的摘口罩倡議更是與科學(xué)常識背道而馳,不得人心。
第四，美歐在對華問題上的分歧將不斷擴大。從長期看，美歐不會因為共同對華而持續(xù)走近，反而會因應(yīng)對中國發(fā)展的不同思路和方式摩擦不斷。目前，美歐已難將中國塑造為類似冷戰(zhàn)期間蘇聯(lián)那樣的共同威脅，以此粘合已有裂痕的跨大西洋關(guān)系。從本質(zhì)上看，中國與冷戰(zhàn)期間經(jīng)濟上受孤立、技術(shù)上受限制的蘇聯(lián)截然不同。美國在2019年12月的北約峰會曾極力拉攏盟友，希望將中國打造為團結(jié)美歐的另一個外部安全威脅，但北約歐洲盟友普遍采取謹(jǐn)慎態(tài)度，并不希望北約變?yōu)橐粋€徹底的反華軍事同盟。拜登時期，美國將延續(xù)這一路線，打造對華統(tǒng)一戰(zhàn)線。但護持霸權(quán)的美國對中國是體系性競爭甚至對抗，謀求發(fā)展的歐洲對中國則是在同一體系內(nèi)的影響力競爭。
美國所奉行的“大國競爭”與歐洲所謀求的經(jīng)濟合作存在本質(zhì)沖突。美國對歐洲的“善意”別有用心，企圖將歐洲拉入“大國競爭”的陷阱，希望歐洲配合美國全球及地區(qū)戰(zhàn)略，客觀上卻加大了歐洲對外經(jīng)濟合作的成本。拜登調(diào)整全球戰(zhàn)略部署、將“大國競爭”視為國際形勢的主流不會改變，繼續(xù)加緊與中國、俄羅斯等所謂“戰(zhàn)略競爭對手”的博弈。在這一情況下，美國急需強化與歐洲盟友的關(guān)系，在地緣政治、軍事安全、科技技術(shù)等領(lǐng)域獲得歐洲支持變得至關(guān)重要。然而，歐洲并不愿徹底投身美國急切呼吁的“大國競爭”，因為美國競爭的對手恰恰是歐洲的經(jīng)濟合作伙伴，歐洲面臨競爭對手與合作伙伴的身份兩難，主要有兩點擔(dān)憂：一是北約內(nèi)部已存在多重矛盾難以調(diào)和，如成員國民主價值觀退化、團結(jié)程度受損等，應(yīng)對俄羅斯“混合戰(zhàn)爭”尚有困難，加上北約在“印太”地區(qū)的資源手段有限，短時間內(nèi)北約難以迅速調(diào)轉(zhuǎn)方向成為美國制衡中國的有效工具。二是歐洲不愿將中歐關(guān)系的發(fā)展，尤其是經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展與美國的地緣戰(zhàn)略綁定，擔(dān)心在經(jīng)濟上遭受損失。美國此前對德國軟硬兼施，仍未達(dá)到徹底排除華為的目的，說明美國在調(diào)動盟友遏制中國時影響力存在局限，本國利益尤其是經(jīng)濟利益仍是歐洲盟友決策的重要依據(jù)之一。
未來，雙方在針對中國的問題上差距還將拉大。在是否應(yīng)當(dāng)與中國脫鉤的議題上，歐美之間的分歧只會不斷擴大。特朗普任內(nèi)，美國希望中國在經(jīng)貿(mào)上作出更多讓步，并且繼續(xù)推動制造業(yè)回流美國，限制中國在美國的投資等。拜登時期，美國不會輕易在經(jīng)貿(mào)政策上全盤推翻特朗普時代的強硬措施，而是希望以此為籌碼繼續(xù)施壓中國，科技領(lǐng)域的脫鉤態(tài)勢也可能繼續(xù)惡化，包括對華實施“小院高墻”策略，加強特定技術(shù)和研究領(lǐng)域的對華限制等。歐洲則更多關(guān)注其內(nèi)部問題，難以在中國議題上發(fā)出統(tǒng)一聲音，更不愿協(xié)助美國的“大國競爭”戰(zhàn)略與中國脫鉤。相反，中歐在2020年底達(dá)成的雙邊投資協(xié)定已經(jīng)成為新時代經(jīng)濟合作的樣板，將合作機會轉(zhuǎn)化為利于中歐雙方的紅利，進(jìn)一步推動中歐關(guān)系的發(fā)展。
