日本菅義偉政府的數(shù)字改革

劉軍紅 霍建崗 湯 祺

[內(nèi)容提要]新冠疫情暴露了日本以往數(shù)字戰(zhàn)略流于紙面的現(xiàn)實(shí)，其電子政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)及數(shù)字社會(huì)建設(shè)缺少互聯(lián)互通的本質(zhì)含義。菅義偉提出數(shù)字改革新戰(zhàn)略，擬設(shè)首相直轄的數(shù)字廳，推進(jìn)數(shù)字化改革，通過(guò)國(guó)會(huì)立法重建數(shù)字行政治理體系，普及個(gè)人號(hào)碼制度，推進(jìn)數(shù)字化社會(huì)轉(zhuǎn)型，擺脫“數(shù)字化落后國(guó)”困境。菅義偉改革能否掙脫舊體制束縛，沖破文化制約，仍面臨諸多因素制約，這直接關(guān)系其數(shù)字改革的成敗。

21世紀(jì)初日本政府就制定了野心勃勃的數(shù)字戰(zhàn)略，試圖領(lǐng)先世界信息技術(shù)體系，主導(dǎo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。20 余年過(guò)去了，日本既未誕生GAFA 那樣影響世界的巨大型IT 企業(yè)，也未能主導(dǎo)國(guó)際科技體系和商貿(mào)秩序，反而在新冠疫情中暴露出一系列數(shù)字轉(zhuǎn)型落后的弊端。菅義偉上臺(tái)后，打出“數(shù)字改革”旗幟，大力整修法制，創(chuàng)辦數(shù)字廳，統(tǒng)籌改革，試圖整體推進(jìn)數(shù)字化社會(huì)轉(zhuǎn)型，完善數(shù)字行政體系，重振日本全球競(jìng)爭(zhēng)力，恢復(fù)時(shí)代潮頭地位。本文擬通過(guò)梳理日本既往數(shù)字戰(zhàn)略的失敗及原因，力求剖析菅義偉政府改革的制度困境，嘗試展望日本數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前景。

一、新冠疫情下日本數(shù)字化窘境

2020年初暴發(fā)的新冠疫情嚴(yán)重暴露了日本數(shù)字社會(huì)“內(nèi)存不足”“網(wǎng)絡(luò)不通”的弊端，日本電子行政更是窘態(tài)百出。這場(chǎng)疫情對(duì)日本社會(huì)造成了巨大沖擊，民眾對(duì)居家辦公、在線教育、遠(yuǎn)程醫(yī)療等數(shù)字化社會(huì)的需求急劇上升，生活方式迅速向網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、非接觸等新形態(tài)轉(zhuǎn)變。然而，素以“網(wǎng)絡(luò)大國(guó)”“數(shù)字強(qiáng)國(guó)”自居的日本，卻因“電子政府”建設(shè)硬件不強(qiáng)、軟件不通，社會(huì)數(shù)字化程度低等問(wèn)題，政府的抗疫措施難以通達(dá)，國(guó)民生活亂象叢生。面對(duì)百年一遇的全球性大流行病，日本政府仍在使用紙版?zhèn)髡娼y(tǒng)計(jì)感染者人數(shù)，職員在線處理業(yè)務(wù)常因要加蓋公章的硬性規(guī)定，不得不冒險(xiǎn)跑回公司蓋章。特別是政府試圖網(wǎng)上發(fā)放疫情補(bǔ)助金，而多數(shù)居民仍慣于用傳真機(jī)發(fā)送補(bǔ)助申請(qǐng)，地方政府不得不增員手工操作，逐一確認(rèn)，手忙腳亂，混亂不堪。

在硬件系統(tǒng)建設(shè)上，日本公司或政府部門多按普通要求設(shè)置局域網(wǎng)，然而，疫情當(dāng)前，登錄暴增，網(wǎng)絡(luò)癱瘓，原本期待的電子辦公、在線行政形同虛設(shè)。遠(yuǎn)程教學(xué)、醫(yī)療也常因軟件不匹配、硬件落后等問(wèn)題難以有效操作。尤其令人不解的是，政府各部門獨(dú)立設(shè)置局域網(wǎng)系統(tǒng)，彼此不連接、不準(zhǔn)入，政府要在召開(kāi)部門協(xié)作視頻會(huì)時(shí)才發(fā)現(xiàn)存在網(wǎng)絡(luò)分割、互不聯(lián)通問(wèn)題。自民黨數(shù)字社會(huì)推進(jìn)本部座長(zhǎng)甘利明表示，日本電子政府失敗的原因在于沒(méi)有總體設(shè)計(jì)和規(guī)劃，各部門自搞一套，互不通氣，國(guó)家在舊軌道上投下巨資，無(wú)法構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代的互聯(lián)互通體制。種種情形表明，疫情暴露了日本數(shù)字戰(zhàn)略形勢(shì)與內(nèi)容相脫節(jié)的本質(zhì)特征。

實(shí)際上，日本對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)注并不比其他國(guó)家差，首相官邸、經(jīng)產(chǎn)省、總務(wù)省等部門早就提出過(guò)一系列戰(zhàn)略構(gòu)想，對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型非常重視。企業(yè)、學(xué)界甚至在某些技術(shù)領(lǐng)域一度居于世界前沿。比如1995年日本政府就出臺(tái)《面向21世紀(jì)的日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革思路》，倡導(dǎo)發(fā)展通信、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)。1999年和2001年日本政府分別對(duì)物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)展開(kāi)實(shí)證研究，制定了縝密的數(shù)字化政策。2000～2012年，日本政府著眼信息技術(shù)應(yīng)用，先后推出“e-Japan”（2001）、“u-Japan”（2004）、“i-Japan”（2009）等一系列數(shù)字戰(zhàn)略計(jì)劃；2013～2015年，出臺(tái)《日本振興戰(zhàn)略》《推進(jìn)成長(zhǎng)戰(zhàn)略的方針》，提出以機(jī)器人革命為突破口，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革升級(jí)；2016年至今，致力于落實(shí)“社會(huì)5.0”計(jì)劃，試圖通過(guò)人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)，推動(dòng)數(shù)字化、智能化社會(huì)轉(zhuǎn)型，并發(fā)布《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略2016》《日本制造業(yè)白皮書》《綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略》《集成創(chuàng)新戰(zhàn)略》《第2期戰(zhàn)略性創(chuàng)新推進(jìn)計(jì)劃（SIP）》等系列推進(jìn)計(jì)劃。

但日本數(shù)字化發(fā)展仍不盡如人意，其發(fā)展規(guī)模和程度相對(duì)滯后。據(jù)2019年瑞士國(guó)際經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)研究所的“世界數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)力排名”，在63 個(gè)國(guó)家中，日本排在第23 位，在OECD37 個(gè)成員國(guó)排名中，日本僅居第18 位。日本政府的美好愿景多未成現(xiàn)實(shí)。其主要原因表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

首先是企業(yè)決策保守化、過(guò)度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任不明等制度習(xí)慣妨礙了企業(yè)對(duì)時(shí)代脈搏的準(zhǔn)確把握和及時(shí)反應(yīng)。著名日本問(wèn)題專家卡瑞爾·范·沃爾夫倫在《日本權(quán)力結(jié)構(gòu)之謎》一書中指出：“一個(gè)幾乎完全是為了培養(yǎng)選擇題專家而設(shè)計(jì)的教育系統(tǒng)，不會(huì)選拔出真正的思想家。求知欲可能對(duì)傳統(tǒng)習(xí)俗構(gòu)成一種威脅，因此它受到積極壓制，這就使日本的學(xué)習(xí)環(huán)境對(duì)創(chuàng)造性思維極其不利?！痹谧汾s歐美的時(shí)代，日本在技術(shù)、模式方面采用了“拿來(lái)主義”策略，其創(chuàng)造力不足的負(fù)面影響并未凸顯。但在完成追趕階段后，需要通過(guò)自身的創(chuàng)新制造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)時(shí)，恰逢世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入IT 時(shí)代，面對(duì)新的全球大競(jìng)爭(zhēng)，日本過(guò)去的成功反而成了應(yīng)對(duì)新時(shí)代的桎梏。

從企業(yè)決策體系角度看，日本企業(yè)文化對(duì)創(chuàng)新的阻礙作用也相當(dāng)突出。一是論資排輩導(dǎo)致企業(yè)有決策權(quán)的多為年長(zhǎng)者，對(duì)數(shù)字化新生事物存在排斥心理。年輕人雖對(duì)數(shù)字技術(shù)敏感，也有創(chuàng)造性想法，但缺乏話語(yǔ)權(quán)。二是日本企業(yè)注重“集體決策”，共同擔(dān)責(zé)，害怕個(gè)體責(zé)任。即便是企業(yè)高層面對(duì)不確定的前景、可能失敗的創(chuàng)新，也不愿擔(dān)當(dāng)決斷，避免承擔(dān)失敗責(zé)任。只有當(dāng)外界挑戰(zhàn)緊迫，企業(yè)決策層都意識(shí)到“不創(chuàng)新不能生存”時(shí)，才能達(dá)成一致。而此時(shí)或已錯(cuò)過(guò)最佳決策時(shí)機(jī)。三是日本企業(yè)的“守勢(shì)投資”策略常使好的項(xiàng)目得不到及時(shí)的資金支持。日本經(jīng)產(chǎn)省《2015年懸崖》報(bào)告就指出，日本企業(yè)傳統(tǒng)投資模式是“守勢(shì)投資”，即使面對(duì)數(shù)字化項(xiàng)目也堅(jiān)持以降低成本、擴(kuò)大市場(chǎng)份額為優(yōu)先選項(xiàng)。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所高級(jí)研究員巖本晃一認(rèn)為，日本企業(yè)經(jīng)營(yíng)者關(guān)心的是“使用物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)能降低多少成本”，不關(guān)心“如何通過(guò)新技術(shù)研發(fā)新產(chǎn)品，創(chuàng)新商業(yè)模式”。日本機(jī)器人產(chǎn)業(yè)之所以能發(fā)達(dá)起來(lái)，主要原因就在于在滿足企業(yè)節(jié)省人力成本上“有特殊重要意義”。而以銀行為中心的“間接金融制度”傾向于保守融資，回避風(fēng)險(xiǎn)投資和創(chuàng)業(yè)投資，這更使得數(shù)字化創(chuàng)新缺少金融支持。與之相反，美國(guó)以股市為中心的直接金融制度則更傾向于“攻勢(shì)投資”，資金直接投入新領(lǐng)域、新技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，提升企業(yè)占領(lǐng)市場(chǎng)、獲取利潤(rùn)的能力。

其次是戰(zhàn)后形成的日本政府官僚體制嚴(yán)重阻礙著數(shù)字化社會(huì)轉(zhuǎn)型。比如，日本地方自治體采用獨(dú)立的采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與中央政府及其他地方政府網(wǎng)絡(luò)“老死不相往來(lái)”，中央政府力推的“個(gè)人號(hào)碼卡”難以普及，行政數(shù)字化遲緩，這嚴(yán)重阻礙了全社會(huì)對(duì)疫情的有效應(yīng)對(duì)。日本綜合研究所調(diào)查報(bào)告顯示，截至2019年3月，在日本中央政府各行政部門總計(jì)5.57 萬(wàn)項(xiàng)行政手續(xù)中，在線辦理的僅占7.5%，大部分仍需以“當(dāng)面、書面、蓋章”的方式處理。在疫情下，日本電子政府在線業(yè)務(wù)得不到民間積極配合，其脆弱面進(jìn)一步全面暴露。

再次是IT 系統(tǒng)老化問(wèn)題嚴(yán)重阻礙日本數(shù)字化轉(zhuǎn)型。據(jù)日本信息系統(tǒng)用戶協(xié)會(huì)（JUAS）2017年調(diào)查，約八成日本企業(yè)的IT 系統(tǒng)老舊，成為阻礙日本數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵癥結(jié)。日本企業(yè)IT 系統(tǒng)老舊問(wèn)題極為常見(jiàn)，與地方政府系統(tǒng)制式不統(tǒng)一問(wèn)題相似。即使是實(shí)力雄厚的大企業(yè)也較少投資自己的系統(tǒng)研發(fā)，而習(xí)慣于向?qū)I(yè)公司訂貨。系統(tǒng)啟用后，只要不發(fā)生大故障，平時(shí)極少請(qǐng)專業(yè)人員維護(hù)。日本企業(yè)對(duì)所用的系統(tǒng)知之甚少，只要還能用，一般不重視維護(hù)。日久天長(zhǎng)，更新不及時(shí)，系統(tǒng)老舊化嚴(yán)重。

另外，日本國(guó)民對(duì)數(shù)據(jù)安全過(guò)度擔(dān)心也加劇了數(shù)字化轉(zhuǎn)型遲滯。據(jù)日本內(nèi)閣府2018年的調(diào)查，67.6%的日本受訪者對(duì)因特網(wǎng)風(fēng)險(xiǎn)感到“擔(dān)心”，約80%的人對(duì)網(wǎng)絡(luò)泄露個(gè)人信息感到不安。據(jù)《日本經(jīng)濟(jì)新聞》調(diào)查，約40%的民眾堅(jiān)決不愿將個(gè)人信息交給企業(yè)。而60歲以上的民眾最為敏感，其中53%的人反對(duì)提供信息。對(duì)企業(yè)而言，在保護(hù)個(gè)人信息的基礎(chǔ)上搜集大數(shù)據(jù)是發(fā)展人工智能（AI）、實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型（DX）的重要一步。近年來(lái)，日本修改了《個(gè)人信息保護(hù)法》，制定了各種版本的數(shù)據(jù)合作使用方案，加強(qiáng)信息保護(hù)力度，如創(chuàng)建數(shù)據(jù)大平臺(tái)、開(kāi)通數(shù)據(jù)流通市場(chǎng)等。但目前這些舉措仍停留在紙面，尚未付諸實(shí)施，社會(huì)中的“數(shù)據(jù)警惕綜合癥”依然存在。

二、菅義偉政府的數(shù)字改革戰(zhàn)略

菅義偉內(nèi)閣成立后，日本疫情加重，被迫數(shù)次延長(zhǎng)“緊急事態(tài)”，將抗擊疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)改革作為其展示“務(wù)實(shí)”執(zhí)政風(fēng)格的政策抓手，推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為其政策的重中之重。

為切實(shí)推進(jìn)數(shù)字改革，菅義偉在政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事調(diào)整等各方面采取實(shí)質(zhì)性步驟。2020年12月底，菅內(nèi)閣發(fā)布“為創(chuàng)建數(shù)字社會(huì)實(shí)施改革的基本方針”，決定修改《IT基本法》，創(chuàng)建數(shù)字廳，新設(shè)數(shù)字改革擔(dān)當(dāng)大臣，專司數(shù)字改革前線推進(jìn)工作，提出創(chuàng)建“數(shù)字社會(huì)”愿景目標(biāo)，制定“數(shù)字社會(huì)”基本原則。2021年初，菅義偉政府向國(guó)會(huì)提交了6部有關(guān)數(shù)字改革相關(guān)法案，分別是《構(gòu)建數(shù)字社會(huì)基本法》《數(shù)字廳設(shè)置法》《數(shù)字社會(huì)形成完備法》《接受公共資源賬戶登錄法》《存款賬戶管理法》《地方公共團(tuán)體信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化法》。5月12日，上述法案獲得日本國(guó)會(huì)審議通過(guò)，正式成為法律。與此同時(shí)，日本2021年版的《制造業(yè)白皮書》和“成長(zhǎng)戰(zhàn)略施行計(jì)劃”等政府文件均對(duì)數(shù)字改革作出了具體規(guī)定。根據(jù)相關(guān)法案和文件，菅義偉政府目前已推出如下系列具體政策。

第一，完善法律制度，以《構(gòu)建數(shù)字社會(huì)基本法》取代《IT 基本法》?！禝T 基本法》即《高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)形成基本法》，于2000年制定，2001年實(shí)施，后又多次修訂。該法是日本有關(guān)IT 政策的第一部綜合性法律，規(guī)定了有關(guān)構(gòu)建“高度信息通信網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”的基本理念和重點(diǎn)政策方針，明確了國(guó)家及地方政府的職責(zé)。2001年基于該法成立的IT 綜合戰(zhàn)略本部至今仍在運(yùn)轉(zhuǎn)。但該法制定較早，內(nèi)容較為陳舊，因此，菅義偉政府決定將其廢除，另立新法，從法律層面開(kāi)啟日本“數(shù)字社會(huì)”新時(shí)代?！稑?gòu)建數(shù)字社會(huì)基本法》規(guī)定了“數(shù)字社會(huì)”的定義和基本理念，明確國(guó)家、地方政府和事業(yè)單位的責(zé)任、制定政策的基本方針、重點(diǎn)政策及“重點(diǎn)計(jì)劃”。

第二，健全組織機(jī)構(gòu)，新設(shè)數(shù)字廳，組建數(shù)字改革總指揮部，力圖打破“條塊分割”局面。新成立的數(shù)字廳將隸屬于內(nèi)閣，首相為最高責(zé)任人。數(shù)字大臣統(tǒng)管數(shù)字廳事務(wù)，輔佐首相開(kāi)展工作。新設(shè)數(shù)字監(jiān)，由內(nèi)閣任免，地位相當(dāng)于其他省廳的事務(wù)次官，即公務(wù)員的最高職務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)字大臣建言獻(xiàn)策、處理并監(jiān)督數(shù)字廳日常事務(wù)等。為確保專業(yè)性，擬啟用民間專業(yè)人士擔(dān)任該職。此外，還將從國(guó)會(huì)議員中任命副大臣和大臣政務(wù)官各一名。數(shù)字廳初定規(guī)模約500 人，其中至少100 人將從民間聘用專業(yè)人士，并任命部分民間人士擔(dān)任處長(zhǎng)或局長(zhǎng)。數(shù)字廳的主要任務(wù)是制定數(shù)字改革政策，協(xié)調(diào)各部門落實(shí)改革，賦予推行數(shù)字改革特權(quán)。數(shù)字廳將統(tǒng)一編制預(yù)算，直接掌握數(shù)字改革的“錢袋子”。數(shù)字廳還對(duì)其他省廳擁有“勸告權(quán)”，可要求落實(shí)“數(shù)字改革”不力的部門改善相關(guān)措施?！稊?shù)字廳設(shè)置法》規(guī)定設(shè)置由全體閣僚組成的“數(shù)字社會(huì)推進(jìn)會(huì)議”，取代IT 綜合戰(zhàn)略本部，作為首相發(fā)號(hào)施令的平臺(tái)。數(shù)字廳將于2021年9月1日正式成立。

第三，推出一系列具體政策。一是整合《個(gè)人信息保護(hù)法》《行政機(jī)構(gòu)個(gè)人信息保護(hù)法》《獨(dú)立行政法人等個(gè)人信息保護(hù)法》等法律，給“個(gè)人信息”統(tǒng)一定義，由個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)對(duì)個(gè)人信息實(shí)施統(tǒng)一管理。將地方政府規(guī)定的個(gè)人信息保護(hù)條例納入全國(guó)通則，減少差異，促進(jìn)信息交換，提升行政服務(wù)效率。二是改革蓋章制度和書面手續(xù)，原則上廢除行政程序中的蓋章制度，對(duì)要求提交書面材料的手續(xù)可提交電子版材料。三是改革“個(gè)人號(hào)碼”制度?！皞€(gè)人號(hào)碼”制度是日本政府為落實(shí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型而給每位國(guó)民編制的個(gè)人基本信息臺(tái)賬卡，計(jì)劃通過(guò)與個(gè)人駕照、醫(yī)療、保險(xiǎn)、銀行賬戶等綁定，實(shí)現(xiàn)一卡通用功能，以提高社會(huì)治理效率。但因民眾對(duì)政府掌握個(gè)人信息不安，加之政府網(wǎng)絡(luò)空間兼容不足使得目前民眾的參與意愿不強(qiáng)。菅義偉擬加速擴(kuò)大個(gè)人號(hào)碼卡的適用范圍，允許與行醫(yī)執(zhí)照等國(guó)家級(jí)認(rèn)證資格綁定，提高便利性；允許政府認(rèn)定的郵局向居民發(fā)行“公共個(gè)人認(rèn)證服務(wù)”的電子證明；經(jīng)本人同意，“公共個(gè)人認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)”可出具本人四項(xiàng)基本信息（即姓名、生日、性別、住址）證明；個(gè)人號(hào)碼卡持有者可將電子證明轉(zhuǎn)存至智能手機(jī)等移動(dòng)終端設(shè)備，政府計(jì)劃于2022年完成個(gè)人號(hào)碼卡與智能手機(jī)并網(wǎng)。四是完善數(shù)字社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施。強(qiáng)化個(gè)人號(hào)碼卡的發(fā)行和運(yùn)營(yíng)體制，計(jì)劃2022年度內(nèi)普及個(gè)人號(hào)碼卡。2025年度內(nèi)完成地方政府行政網(wǎng)絡(luò)云系統(tǒng)統(tǒng)一。地方政府應(yīng)將稅務(wù)、社保等業(yè)務(wù)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)和格式進(jìn)行統(tǒng)一。明確規(guī)定地方政府網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化的適用范圍，制定地方政府信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，收集“實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)”，提高分析研判能力，提出準(zhǔn)確細(xì)致的政策方案。五是制定綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，細(xì)化數(shù)據(jù)流通規(guī)則，完善數(shù)據(jù)交易制度。在醫(yī)療、教育、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)合作。六是培育數(shù)字人才。計(jì)劃自2022年度起，在國(guó)家公務(wù)員考試中新設(shè)數(shù)字專職，招錄民間專業(yè)人才。對(duì)企業(yè)培養(yǎng)和使用數(shù)字人才提供政策扶持，鼓勵(lì)企業(yè)數(shù)字研發(fā)。七是強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全。從強(qiáng)化供應(yīng)鏈彈性角度，制定包括中小企業(yè)在內(nèi)的覆蓋整個(gè)供應(yīng)鏈的網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)策，官民一體確保網(wǎng)絡(luò)安全。

菅義偉的數(shù)字改革可謂對(duì)安倍內(nèi)閣相關(guān)政策的延續(xù)和升級(jí)。2012年底安倍一上臺(tái)便指出以往的“IT 戰(zhàn)略”未達(dá)預(yù)期效果，信息技術(shù)運(yùn)用不充分，日本失去了“世界最先進(jìn)IT 國(guó)家”地位，力主有針對(duì)性地改革，奪回企業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力。安倍政府的數(shù)字舉措主要有三：一是在2013年發(fā)布“創(chuàng)造世界最先進(jìn)IT 國(guó)家宣言”，改革“各管一攤”的垂直行政體制，跨省廳協(xié)調(diào)政策，優(yōu)化決策體制；二是推出《修改內(nèi)閣法等部分條文的法律》，在內(nèi)閣官房增設(shè)內(nèi)閣信息通信政策監(jiān)（即首席信息官），協(xié)助首相制定和實(shí)施IT 政策，輔助扮演電子行政“司令塔”角色；三是于2016年制定并實(shí)施《官民數(shù)據(jù)活用推進(jìn)基本法》，2017年制定“公開(kāi)數(shù)據(jù)基本指針”，加快推動(dòng)“公共數(shù)據(jù)”公開(kāi)和利用。同年，安倍政府出臺(tái)“創(chuàng)造世界最先進(jìn)IT 國(guó)家宣言·官民數(shù)據(jù)活用推進(jìn)基本計(jì)劃”。2018～2020年之間，日本政府每年對(duì)宣言內(nèi)容進(jìn)行更新，及時(shí)調(diào)整政策方向。

疫情暴露了日本數(shù)字化轉(zhuǎn)型落后問(wèn)題，也堅(jiān)定了菅義偉推進(jìn)“數(shù)字改革”的決心。自2000年日本制定《IT 基本法》以來(lái)，日本歷屆政府均各自制定戰(zhàn)略、方針，展示對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重視。但鑒于日本社會(huì)總體對(duì)此缺乏危機(jī)感和緊迫性，政府和企業(yè)也沒(méi)有改革壓力，多數(shù)政策停留于紙面。面對(duì)疫情日益嚴(yán)重，菅義偉切實(shí)感受到了數(shù)字轉(zhuǎn)型落后之苦，決意扛起數(shù)字改革的大義名分，將“數(shù)字改革”與“去碳化”并列為新內(nèi)閣的兩大戰(zhàn)略政策，制定了宏大的數(shù)字改革戰(zhàn)略。

與前任政府相比，菅義偉的數(shù)字改革戰(zhàn)略目標(biāo)更務(wù)實(shí)，不再?gòu)?qiáng)調(diào)世界領(lǐng)先，而是從日本數(shù)字轉(zhuǎn)型落后的實(shí)際出發(fā)，劃重點(diǎn)、補(bǔ)短板，強(qiáng)調(diào)政企分工，發(fā)揮民間主導(dǎo)作用，政府助力完善相關(guān)社會(huì)環(huán)境，為民間掃清障礙、提供支援。為此，菅義偉主張“改革從自身做起”，政府成為改革重點(diǎn)對(duì)象，優(yōu)先頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)企業(yè)跟進(jìn)。

菅義偉改革的最大亮點(diǎn)是構(gòu)建數(shù)字社會(huì)。他描繪的“數(shù)字社會(huì)”是“人人都可通過(guò)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，選擇符合自身需求的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多種多樣的幸福的社會(huì)”。在《構(gòu)建數(shù)字社會(huì)基本法》中，菅義偉政府對(duì)“數(shù)字社會(huì)”作了更全面定義，即“通過(guò)因特網(wǎng)等高度信息通信網(wǎng)絡(luò)，自由且安全地在全世界范圍內(nèi)獲取、共享、發(fā)布各種信息或知識(shí)，通過(guò)對(duì)使用信息通信技術(shù)、以電磁方式記錄的多種大規(guī)模的信息進(jìn)行正當(dāng)且有效地利用，在各領(lǐng)域均能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造性和充滿活力的社會(huì)”。菅義偉表示，數(shù)字化并非目的而是手段，要通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)解決社會(huì)問(wèn)題、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、強(qiáng)化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等目的。在此基礎(chǔ)上，菅義偉提出“兼顧每個(gè)人，構(gòu)建充滿人性的數(shù)字化社會(huì)”的口號(hào)，確定了“數(shù)字社會(huì)”的基本理念，即“實(shí)現(xiàn)有寬裕感和富足感的國(guó)民生活”，“實(shí)現(xiàn)安全安心生活的社會(huì)”，“糾正機(jī)會(huì)不平等”，“保護(hù)個(gè)人及企業(yè)權(quán)利”等。此外，菅義偉還提出構(gòu)建“數(shù)字社會(huì)”的十大基本原則。一是“公開(kāi)和透明”，通過(guò)推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化和信息公開(kāi)，強(qiáng)化官民合作，促進(jìn)民間對(duì)公共數(shù)據(jù)的利用，切實(shí)向國(guó)民盡到說(shuō)明責(zé)任；二是“公平和合理”，避免因數(shù)據(jù)資源不對(duì)等而產(chǎn)生不公平，確保個(gè)人能自主管理自己的個(gè)人信息；三是“安全與安心”，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全措施，保護(hù)個(gè)人信息，避免信息不當(dāng)使用；四是“持續(xù)、穩(wěn)定和牢固”，降低機(jī)械故障、事故等風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力；五是“解決社會(huì)問(wèn)題”，完善社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和傳染病的社會(huì)，培養(yǎng)數(shù)字領(lǐng)域人才；六是“及時(shí)和靈活”，提高整個(gè)社會(huì)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)速度，構(gòu)建應(yīng)對(duì)各種社會(huì)狀況和需求變化的體制；七是“全面和多樣”，確保老年人、殘疾人等各類群體廣泛參與，適應(yīng)多種價(jià)值觀和生活方式；八是“深入人心”，通過(guò)教育使數(shù)字技術(shù)的提供方和使用方“樂(lè)享其中”，每個(gè)國(guó)民都能切實(shí)感受到數(shù)字化帶來(lái)的好處；九是“創(chuàng)新”，最大限度地利用數(shù)據(jù)資源促進(jìn)創(chuàng)新，創(chuàng)造新價(jià)值；十是“國(guó)際貢獻(xiàn)”，以自由、可信賴的數(shù)據(jù)與數(shù)字政策引領(lǐng)世界潮流。

菅義偉的數(shù)字改革有明確的出發(fā)點(diǎn)、準(zhǔn)確的著力點(diǎn)和切實(shí)的落腳點(diǎn)。在上任后的施政演說(shuō)中，菅義偉勾勒了數(shù)字改革的具體政策及目標(biāo)，如“新設(shè)數(shù)字廳”，“打破各中央省廳和地方政府的條塊分割，推進(jìn)行政數(shù)字化”，“2025年內(nèi)實(shí)現(xiàn)地方政府網(wǎng)上辦公系統(tǒng)的統(tǒng)一化”，“2022年內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有國(guó)民拿到個(gè)人號(hào)碼卡”，“2021年3月起實(shí)現(xiàn)個(gè)人號(hào)碼卡與健康保險(xiǎn)賬戶綁定統(tǒng)一”，“2024年實(shí)現(xiàn)個(gè)人號(hào)碼卡與個(gè)人駕照綁定”，“為全國(guó)所有中小學(xué)生每人配置一臺(tái)IT 終端，普及在線教育”，“原則上在行政審批時(shí)廢除蓋章制度”等。這些都顯示，菅義偉數(shù)字改革雄心勃勃，在構(gòu)建“數(shù)字日本”方面構(gòu)畫了與前任明顯不同的宏偉藍(lán)圖，并具有切實(shí)可行的步驟與具體施策構(gòu)想。

三、日本數(shù)字改革面臨的挑戰(zhàn)

菅義偉內(nèi)閣的數(shù)字改革戰(zhàn)略設(shè)計(jì)及布局周全務(wù)實(shí)，既有數(shù)字改革六法支持，又有首相直轄的數(shù)字廳指揮體制推進(jìn)，更有新冠疫情帶來(lái)的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求驅(qū)動(dòng)，為構(gòu)筑新時(shí)代數(shù)字社會(huì)及其治理體系準(zhǔn)備了完整的工程圖。然而，從目前看，其實(shí)際改革進(jìn)度并不理想，尤其是面對(duì)疫情、東京奧運(yùn)會(huì)調(diào)整及自民黨總裁選舉、眾議院總選舉，乃至日美關(guān)系等更緊迫的議題，菅義偉的數(shù)字改革的優(yōu)先地位有所下滑，改革的制約因素逐漸顯露，恐難擺脫以往改革有名無(wú)實(shí)的宿命，從而淪為選舉造勢(shì)的政治秀。

（一）菅義偉的執(zhí)政基礎(chǔ)并不牢靠。維持較長(zhǎng)期的政權(quán)，是順利推動(dòng)數(shù)字改革的前提。菅義偉在自民黨內(nèi)沒(méi)有派閥歸屬，缺乏固定的政治靠山，此番接替安倍當(dāng)選主政實(shí)屬自民黨內(nèi)政治平衡的結(jié)果，希望其充當(dāng)“救火隊(duì)長(zhǎng)”，掌舵安倍撇下的1年總裁任期，在疫情下保持政局穩(wěn)定。而隨著2021年9月自民黨總裁選舉臨近，黨內(nèi)各派勢(shì)力蠢蠢欲動(dòng)，菅義偉能否繼續(xù)得到自民黨一致?lián)碜o(hù)而連任，目前尚有諸多不確定性，因而其數(shù)字改革舉措能否繼續(xù)推行尚存變數(shù)。

（二）數(shù)字改革的成敗取決于能否構(gòu)建強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制。多年來(lái)，日本數(shù)字戰(zhàn)略的實(shí)踐落后于規(guī)劃，其主因在于數(shù)字化改革已不僅是某個(gè)產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題，更是關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方方面面的綜合性問(wèn)題，即使在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也會(huì)涉及產(chǎn)業(yè)政策、金融政策等多種政策，需要政治統(tǒng)領(lǐng)，頂層設(shè)計(jì)，政府強(qiáng)有力的統(tǒng)籌推進(jìn)。長(zhǎng)期以來(lái)菅義偉雖被認(rèn)可為自民黨的改革派，有改革思想，諳熟改革理論和方法，但其政治根基不穩(wěn)固，政治統(tǒng)率力不明顯，政治向心力不強(qiáng)勁，內(nèi)閣關(guān)系扁平化，多給人以“相弱卿強(qiáng)”的錯(cuò)覺(jué)。例如，關(guān)于疫情下諸多政治難題的處理，名義上雖由首相牽頭，但實(shí)際上多為相關(guān)閣僚分頭主抓。日媒戲稱之“閣僚主導(dǎo)型”內(nèi)閣。由于責(zé)權(quán)不清，工作草率，常遭在野黨批評(píng)。其典型事例就是菅義偉政府提交國(guó)會(huì)審議的數(shù)字改革六項(xiàng)法案，竟然被在野黨挑出45處紕漏硬傷。2021年5月底《日本經(jīng)濟(jì)新聞》民調(diào)顯示，菅義偉內(nèi)閣支持率僅及40%，比剛上任時(shí)的74%竟然下降了34個(gè)百分點(diǎn)，直抵其執(zhí)政以來(lái)新低。不支持率高達(dá)50%，不支持的最大理由是“沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)力”，高達(dá)55%。如果支持率持續(xù)低迷，則意味著其政治力量偏弱，執(zhí)政黨內(nèi)部政治矛盾上升，將形成改革阻力。從以往的日本改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，菅義偉的數(shù)字化改革若淪為“有名無(wú)實(shí)”的結(jié)局并不奇怪。

（三）數(shù)字改革能否長(zhǎng)期推進(jìn)尚存不確定性。菅義偉政府提交國(guó)會(huì)審議通過(guò)的數(shù)字改革六法堪稱其數(shù)字戰(zhàn)略的開(kāi)篇，具體的推進(jìn)政策需要今后依據(jù)數(shù)字改革六法逐一落實(shí)。但是，菅義偉若不能如期贏得9月自民黨總裁選舉，在眾議院總選舉中失去組閣權(quán)，將無(wú)法保證新內(nèi)閣會(huì)繼續(xù)推進(jìn)菅義偉的數(shù)字改革政策。隨著新冠疫情常態(tài)化，民眾出現(xiàn)“抗疫疲勞癥”，數(shù)字改革或?qū)⑦^(guò)早迎來(lái)邊際效益遞減局面。近期自民黨內(nèi)為迎戰(zhàn)即將到來(lái)的眾議院選舉，出現(xiàn)新設(shè)“兒童廳”呼聲。菅義偉也對(duì)“兒童廳”表現(xiàn)出極大的熱情，有意將此寫入自民黨競(jìng)選“公約”。菅義偉即使連任，在眾議院選舉后會(huì)否將主要精力移至“兒童廳”，而疏于打理“數(shù)字廳”，荒廢數(shù)字改革，則取決于自民黨黨內(nèi)劇情變化。

（四）數(shù)字改革與舊制度相沖，落實(shí)推進(jìn)難度大。菅義偉的數(shù)字改革是在既有制度基礎(chǔ)上的改革，很大程度是對(duì)存量動(dòng)刀，必然引起既得利益集團(tuán)的反撲。例如，早在安倍時(shí)期為打破各省廳條塊分割格局，已經(jīng)設(shè)置了首席信息官。而菅義偉的數(shù)字廳成立后，數(shù)字大臣如何分工，有待厘清。安倍政權(quán)下的數(shù)字改革并未觸碰既得利益集團(tuán)的蛋糕，而數(shù)字大臣和數(shù)字廳則要壟斷資源，阻斷舊勢(shì)力的利益鏈條，必將面臨巨大挑戰(zhàn)。2020年底以來(lái)，作為數(shù)字化戰(zhàn)略主管部門的總務(wù)省被曝出系列丑聞，折射深層的政治斗爭(zhēng)。再如，截至2021年5月，作為數(shù)字社會(huì)建設(shè)抓手的“個(gè)人號(hào)碼卡”普及率仍僅達(dá)三成，幾乎停留在3月（26.6%）水平。而菅義偉計(jì)劃要在2022年度內(nèi)所有國(guó)民均領(lǐng)到個(gè)人號(hào)碼卡。①「マイナカードDXの尖兵」、『日本経済新聞』、2021年6月5日。普及個(gè)人號(hào)碼卡是數(shù)字社會(huì)建設(shè)的第一步，今后還要與銀行賬戶等綁定，實(shí)現(xiàn)多功能化應(yīng)用。而剛通過(guò)國(guó)會(huì)審議的數(shù)字改革六法卻對(duì)個(gè)人號(hào)碼卡的多功能化規(guī)定了“當(dāng)事人同意”條款，事實(shí)上否定了“國(guó)民全覆蓋”和“義務(wù)化”。②「デジタル庁法案が審議入り マイナカード普及加速人材確保?漏えい対策課題に」、時(shí)事通信社、2021年3月10日。對(duì)此，部分媒體開(kāi)始擔(dān)心政府能否按既定時(shí)間表完成改革。關(guān)于整合地方政府行政網(wǎng)絡(luò)的計(jì)劃，或因相關(guān)專業(yè)人才不足而推遲。個(gè)人號(hào)碼卡與健康保險(xiǎn)證兩證合一也由最初計(jì)劃的2021年3月延期到了10月。③「デジタル行政、背水の陣、給付迅速化や押印廃止、関連法成立、システム、5年で統(tǒng)一?！?、日本経済新聞、2021年5月13日。

（五）能否沖破保守文化的慣性思維，直接關(guān)乎數(shù)字改革戰(zhàn)略思想能否滲透到日本社會(huì)底層。日本社會(huì)對(duì)新生事物往往缺乏親和力，而對(duì)舊事物則有較強(qiáng)的留戀情。比如在智能手機(jī)普及上，日本遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)等新興國(guó)，而在其他國(guó)家早已淘汰的錄像帶、光碟機(jī)、傳真機(jī)等，在日本卻并不罕見(jiàn)。保守戀舊的文化影響著日本企業(yè)的投資與創(chuàng)新行動(dòng)。日本民眾能否趕上時(shí)代潮流，超越思維慣性，對(duì)菅義偉的數(shù)字化社會(huì)建設(shè)或許是必要且迫切的。新冠疫情加速并集中暴露了日本數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的各種問(wèn)題，也促成了改革共識(shí)，但如何改變并未達(dá)成一致。日本政界、學(xué)界雖已接受“數(shù)據(jù)是新時(shí)代能源和新時(shí)代資本”的認(rèn)識(shí)，但日本普通民眾對(duì)有法可依的大數(shù)據(jù)研發(fā)與利用仍不能完全放心，與此相關(guān)的人工智能（AI）、萬(wàn)物互聯(lián)網(wǎng)（IoT）等數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本形態(tài)也很難融入到日本社會(huì)。

菅義偉的數(shù)字改革可謂關(guān)乎日本社會(huì)形態(tài)變革的復(fù)雜工程，不僅需要描繪完美的藍(lán)圖，更需要日本全社會(huì)的共同努力。○