立法規(guī)劃：定位與完善

[摘 要]立法規(guī)劃作為立法過程的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，指明立法方向及任務(wù)，保證立法有序進(jìn)行。我國《立法法》雖然規(guī)定了立法規(guī)劃制定主體，但未就其具體的操作進(jìn)行說明，立法規(guī)劃的內(nèi)容定位也不明確。立法規(guī)劃被認(rèn)為是立法準(zhǔn)備工作中重要環(huán)節(jié)，具有“準(zhǔn)法”的性質(zhì)，是對未來某一段時期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法需求預(yù)測與統(tǒng)籌安排。為了防止“關(guān)門立法”、政府部門利益法制化的發(fā)生，立法規(guī)劃的編制應(yīng)堅(jiān)持人大主導(dǎo)地位，必要時草案可交由第三方草擬，并進(jìn)一步拓展立法渠道，促使編制程序透明化。

[關(guān)鍵詞]立法規(guī)劃;準(zhǔn)法;立法準(zhǔn)備程序

一、問題的提出

立法規(guī)劃是指立法者關(guān)于立法工作以及立法相關(guān)工作的設(shè)想與部署，主要任務(wù)和目的是在于使立法工作有計(jì)劃、有步驟、有目的地進(jìn)行。[1]立法規(guī)劃對立法工作開展發(fā)揮了重要的作用，具體表現(xiàn)在確保社會生活迫切需要的法律能夠得到優(yōu)先出臺，并統(tǒng)籌立法力量，調(diào)動各方的積極性參與立法，實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主立法?；诖?，立法法規(guī)定，人大常委會通過立法規(guī)劃加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。《立法法》規(guī)定建立了立法規(guī)劃的雛形，但是對于立法規(guī)劃的基本范疇，無論在理論與實(shí)踐中，都缺乏實(shí)質(zhì)有效的運(yùn)行機(jī)制。特別是基于立法科學(xué)的基礎(chǔ)上，為了防止部門利益的法制化以及對于立法資源的競爭狀況，立法規(guī)劃該如何定位？

二、立法規(guī)劃的現(xiàn)狀及性質(zhì)

（一）立法規(guī)劃的現(xiàn)狀

針對上述問題的討論，有必要了解立法規(guī)劃的制定程序。目前除全國人大常委會外，相當(dāng)一部分省、自治區(qū)、直轄市人大常委會也制定立法規(guī)劃。根據(jù)《立法法》第五十二條第二款規(guī)定，人大常委會負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計(jì)劃，并督促立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的落實(shí)，根據(jù)立法法條文釋義，立法計(jì)劃通常也稱為年度立法計(jì)劃，貫徹五年內(nèi)的立法規(guī)劃要求，落實(shí)立法規(guī)劃所確定的立法項(xiàng)目，最大限度地減少立法的盲目性，并提高立法質(zhì)量。[2]

全國人大自20世紀(jì)80年代以來開始制定了立法規(guī)劃，立法規(guī)劃有力促進(jìn)了立法工作的制度化，實(shí)現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)方方面面均有法可依。[3]但是立法法并沒有就人大常委所編制的立法規(guī)劃的來源進(jìn)一步解析，從實(shí)踐來看，成為一個項(xiàng)目如果要納入立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃，首先它的前提的必須有提案發(fā)起人，可以是深入研究、廣泛調(diào)研的代表提出，也可以是主動發(fā)表意見的人民群眾;其次，就上述所征集到的提案，由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的項(xiàng)目科學(xué)的論證。

（二）準(zhǔn)法或者半法

有學(xué)者認(rèn)為，立法規(guī)劃屬于一種準(zhǔn)法性質(zhì)的規(guī)范性文件，也稱之為“準(zhǔn)法”或“半法”，也是我們通常所說的軟法。立法規(guī)劃作為準(zhǔn)法，它的效力不僅具有質(zhì)的規(guī)定性，也有量的規(guī)定性。盡管立法規(guī)劃欠缺不能在質(zhì)層面上影響效力的內(nèi)容，卻總能在量的層面上影響立法規(guī)模。[4]立法規(guī)劃作為誘導(dǎo)性的規(guī)范，依靠外在的利益使得權(quán)利機(jī)關(guān)能夠按照基本的立法規(guī)劃框架完成立法。這種外在利益不僅來源于現(xiàn)實(shí)需求、政策的引導(dǎo)，也來源于為實(shí)現(xiàn)相對完善的、統(tǒng)一的法律體系的國家需求。從設(shè)立立法規(guī)劃的初衷，也可見為了實(shí)現(xiàn)國家法治化進(jìn)程的普遍訴求，這種利益追求對人大代表或者政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了對于立法規(guī)劃內(nèi)在規(guī)則的認(rèn)可，并將此作為年底績效的評判標(biāo)準(zhǔn)。因此，立法規(guī)劃是原則上沒有法律約束力但實(shí)際上有效力行為規(guī)則。[5]從法律規(guī)則要素的角度出發(fā)，立法規(guī)劃并不具有任何強(qiáng)制力，違背立法規(guī)劃也不會被課以法律責(zé)任。首先，立法規(guī)劃并不是單純法條，立法規(guī)劃并不具備法律規(guī)則三元素，即假定、處理、制裁三部件，法律規(guī)則最核心部門在于引起當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)之間關(guān)系的變動，這一點(diǎn)在立法規(guī)劃上得不到體現(xiàn)。此外，立法規(guī)劃是可以進(jìn)行靈活變更的，不同法的實(shí)施，立法規(guī)劃一經(jīng)作出，只要有必要的話，可以發(fā)生變動、中止或終止的效果。例如，十二屆全國人大常委會將立法規(guī)劃調(diào)整，將備受關(guān)注的土地管理法修改列為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，所以立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是指令性、有預(yù)期的，當(dāng)然，也是具有滾動的、指導(dǎo)性的特點(diǎn)。

（三）立法準(zhǔn)備程序

也有學(xué)者認(rèn)為，立法第一步驟就是立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，并將立法規(guī)劃和立法計(jì)劃定性為“立法準(zhǔn)備程序”，[6]將立法規(guī)劃納入立法過程。狹義上的立法準(zhǔn)備活動僅包括為正式立法提供前期準(zhǔn)備的必要性、基礎(chǔ)性過程，其內(nèi)容主要有兩項(xiàng)：一是確定地方立法的立項(xiàng);二是法律草案的起草。[7]廣義上立法準(zhǔn)備活動包括在法律案審議之前的立法預(yù)測、調(diào)研、試點(diǎn)開展的所有工作，立法準(zhǔn)備的外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于立法規(guī)劃。立法準(zhǔn)備有助于法律的起草者克服制定、創(chuàng)設(shè)、修改法律中遇到的種種困難。將立法規(guī)劃定性為立法準(zhǔn)備程序，因?yàn)閮烧邠碛泄餐谋举|(zhì)特征，即對于立法起草者或者立法權(quán)利機(jī)關(guān)來說，立法規(guī)劃并不具有類似法一樣的約束力，換句話說，立法規(guī)劃和立法準(zhǔn)備活動都是可以根據(jù)社會現(xiàn)實(shí)的需要作出進(jìn)一步的修改。立法規(guī)劃往往“千錘打鑼，一錘定音”，無論是立法預(yù)測還是立法規(guī)劃，都是為了及時起草法規(guī)所作的準(zhǔn)備性活動。作為立法過程中“前立法”階段，在此階段，可以對法律規(guī)制的必要性進(jìn)行考察與調(diào)研活動，并將不需要立法的事項(xiàng)、有重復(fù)立法的嫌疑、有損法律穩(wěn)定性以及同上位法抵觸的法律予以舍棄，排除出立法規(guī)劃的行列。特別是如果在短時間倉促準(zhǔn)備了質(zhì)量不高的立法資料，并以此羅列了法條草案，其后果可能是法律的制定者不得不通過后續(xù)環(huán)節(jié)，包括解釋、修訂，以彌補(bǔ)法條缺失、不完整的陳述。

（四）計(jì)劃和管理的性質(zhì)

立法規(guī)劃具有管理或者計(jì)劃的性質(zhì)，科學(xué)管理的前提往往需要事先擬定它的立法內(nèi)容與程序設(shè)定。立法規(guī)劃將規(guī)劃分為可以審議法案以及仍然需要考察、調(diào)研確定草案的法律分開，先解決緊急、社會缺失法律，才能發(fā)揮法律對管理經(jīng)濟(jì)和社會生活各個領(lǐng)域的重大作用。例如，2021年市場監(jiān)管總局立法工作計(jì)劃提及，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加大立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，聚焦改革發(fā)展急需、人民群眾反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)問題和市場監(jiān)管工作中亟待解決的突出問題。

（五）立法預(yù)測

有學(xué)者將立法規(guī)劃等同于立法預(yù)測，立法規(guī)劃是立法預(yù)測的延續(xù)。立法預(yù)測是對未來立法發(fā)展趨勢（規(guī)律）的探求和預(yù)先推測，而規(guī)劃則是對未來立法的行為的安排和部署。[8]例如，加拿大律師協(xié)會必須在短時間（幾個星期或一個月內(nèi)）制定不少于一項(xiàng)的法案，而且所提每一個法案制定一個健全的，可行的立法方案，預(yù)測和提供可能出現(xiàn)的所有問題和情況。[9]。首先，立法預(yù)測的準(zhǔn)確與否，很大程度上是由前期的調(diào)研是否深入，相關(guān)的資料是否完善息息相關(guān)，立法規(guī)劃的前提也是在調(diào)研和相關(guān)資料完備時作出了是否需要立法的判斷，正如馬克思所說的，“立法權(quán)并不創(chuàng)造法律，它只揭示和表述法律”;其次，立法預(yù)測的類型有長期、中期、短期之分，也與立法規(guī)劃具有一致性。但是二者仍有不一致之處，立法預(yù)測包括有立法權(quán)的機(jī)關(guān)預(yù)測，如人大代表與人大常委會的立法預(yù)測、國務(wù)院的立法預(yù)測、地方立法機(jī)關(guān)立法預(yù)測等，這些絕大部分的預(yù)測都具有權(quán)威性，能夠被采納付諸實(shí)踐;而非立法機(jī)關(guān)的立法預(yù)測，中立性和專業(yè)性強(qiáng)，預(yù)測的科學(xué)性強(qiáng)，但是納入立法規(guī)劃的可能還需要權(quán)利機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷。

（六）小結(jié)

這種“喬莊打扮的法”，在法律體系未建成時確實(shí)取到卓越的成效，伴隨中國有特色的社會主義法律體系的建成。雖然從第七屆到第十二屆制定類項(xiàng)目與修改類項(xiàng)目平均的審議率與通過率為50.67%與45.74%，[16]立法規(guī)劃與審議、通過法案契合程度一般，但是由于立法規(guī)劃軟約束力的影響，法律體系仍然往按照一定的框架運(yùn)行。這套做法，在實(shí)踐中已通行30多年，被認(rèn)為是“一套行之有效的制度機(jī)制”。

三、立法規(guī)劃的建構(gòu)

那么如何構(gòu)建以效率為主、民主為輔的立法規(guī)劃設(shè)定模式？如何緊抓立法規(guī)劃的效率這個主要矛盾，同時也不忽略其民主化建構(gòu)？或者說在立法規(guī)劃的確定中如何防止政府部門利益化？可以從幾個方面入手。

（一）發(fā)揮人大在立法規(guī)劃過程的主導(dǎo)作用

按照波爾斯比的議會類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國的人大代表不僅僅是議論型的決策機(jī)構(gòu)，也可以使一切需要立法問題規(guī)范化并轉(zhuǎn)化為法律[22]。我國的人大對于法律法規(guī)的出臺享有主導(dǎo)作用，這種主導(dǎo)作用在立法規(guī)劃制定的過程中表現(xiàn)為對提案篩選以及最終的決策權(quán)。在立法的過程充斥著不同利益之間博弈、交流，它是不同群體利益訴求折衷的產(chǎn)物，從人大及其常委會、政府、政協(xié)以及社會團(tuán)體、專家學(xué)者的參與，立法程序類似一個協(xié)作的大平臺，人大在這個平臺上發(fā)揮著主導(dǎo)的作用。所以，人大要以“問題引導(dǎo)立法、立法解決問題”為準(zhǔn)則，以充分調(diào)研與論證為基礎(chǔ)，本著寧缺毋濫的原則，圍繞“確有必要立法、確保立法可行”來制定立法規(guī)劃。

（二）發(fā)揮委托第三方起草法案的作用

一部良好的法律要求專家的參與以確保其科學(xué)性，同時，也需要公眾的廣泛參與以確保其民主性。如果在制定立法規(guī)劃所確定的提案來源于政府部門，為了防止部門利益法制化及地方保護(hù)主義的出臺，應(yīng)選擇由獨(dú)立的第三方，如研究機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)、社會組織、行業(yè)協(xié)會，接受起草部門的委托，進(jìn)行相關(guān)專業(yè)的法律法規(guī)草案起草，可以發(fā)揮第三方專業(yè)、獨(dú)立的作用，以便解決過分重視立法規(guī)劃的效率而忽視民主化建設(shè)的詬病。

（三）進(jìn)一步促進(jìn)程序公開、透明

在立法規(guī)劃的制定中倘若堅(jiān)持以效率優(yōu)先的話，必然在制定過程中對某些民主化公眾參與程序予以舍棄。因此，進(jìn)一步促進(jìn)程序公開化，完善監(jiān)督機(jī)制、反饋渠道，是彌補(bǔ)立法規(guī)劃制度選擇缺憾的一種方式。進(jìn)一步提高立法規(guī)劃工作的透明度，透過廣大市民、輿論的監(jiān)督，能夠克服立法中的部門傾向，避免了法出同門。

（四）拓寬立法收集渠道

傳統(tǒng)中由政府部門單一提出立法項(xiàng)目的做法，雖然現(xiàn)在已有較大的改善，但是公眾提案的采納率并不高，很大原因在于個人表達(dá)能力的限制，無法對普遍性問題作出自己的判斷。例如，可以通過新媒體等路徑采集公眾對是否設(shè)立某部法律的選擇性判斷，闡釋該項(xiàng)目納入立法規(guī)劃的原因，并且在平臺開放表達(dá)渠道，以便公眾作出的判斷與選擇。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 周旺生：《立法學(xué)》[M]，北京大學(xué)出版社，1988年9月第一版，第502頁

[2] 全國人大常委會法制工作委員會國家法室 編著：《中華人民共和國立法法釋義》[M]，法律出版社2015年7月版本，第167頁

[3] 武增主編：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社，2015年5月版，第196頁

[4] 參見江必新：《論軟法效力——兼論法律效力的本源》[J]，《軟法與治理評論》）（第一輯），法律出版社，2013年8月版，第42頁

[5]See Snyder Francis：The Effectiveness of European Community Law： Institutions， Processes， Tools and Techniques， Modern Law Review 56 Mod. L. Rev. （1993） ，p.32

[6] 參見喬曉陽主編：《立法法講話》[M]，中國民主法制出版社 2000 年版，第 100 頁。[7] 參見孫育瑋，穆中杰：《地方立法準(zhǔn)備階段應(yīng)理順的基本關(guān)系》[J]，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2005年5月，第34卷第3期，39-45頁

[8] 參見許俊倫：《地方立法論》[M]，中國民主法制出版社，第108頁

[9] See Driedger， E. A. The Preparation of Legislation，31 Can. B. Rev. 33 （1953），p.42

[10] [日]巖井奉信，李微譯：《立法過程》，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1990年12月版，第5頁。

[作者簡介]尤榮祥（1992 -），男，福建泉州人，廣州商學(xué)院專任教師，助教、知識產(chǎn)權(quán)師（中級），法學(xué)碩士，主要從事知識產(chǎn)權(quán)法學(xué)、立法學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]2019年度廣東省高校認(rèn)定類科研項(xiàng)目“電商信息服務(wù)設(shè)備漏洞的法律規(guī)制”（項(xiàng)目編號：2019WQNCX133）成果