立法規(guī)劃：定位與完善

[摘 要]立法規(guī)劃作為立法過程的基礎性環(huán)節(jié)，指明立法方向及任務，保證立法有序進行。我國《立法法》雖然規(guī)定了立法規(guī)劃制定主體，但未就其具體的操作進行說明，立法規(guī)劃的內(nèi)容定位也不明確。立法規(guī)劃被認為是立法準備工作中重要環(huán)節(jié)，具有“準法”的性質(zhì)，是對未來某一段時期社會經(jīng)濟發(fā)展的立法需求預測與統(tǒng)籌安排。為了防止“關門立法”、政府部門利益法制化的發(fā)生，立法規(guī)劃的編制應堅持人大主導地位，必要時草案可交由第三方草擬，并進一步拓展立法渠道，促使編制程序透明化。

[關鍵詞]立法規(guī)劃;準法;立法準備程序

一、問題的提出

立法規(guī)劃是指立法者關于立法工作以及立法相關工作的設想與部署，主要任務和目的是在于使立法工作有計劃、有步驟、有目的地進行。[1]立法規(guī)劃對立法工作開展發(fā)揮了重要的作用，具體表現(xiàn)在確保社會生活迫切需要的法律能夠得到優(yōu)先出臺，并統(tǒng)籌立法力量，調(diào)動各方的積極性參與立法，實現(xiàn)科學民主立法?；诖耍⒎ǚㄒ?guī)定，人大常委會通過立法規(guī)劃加強對立法工作的統(tǒng)籌安排?！读⒎ǚā芬?guī)定建立了立法規(guī)劃的雛形，但是對于立法規(guī)劃的基本范疇，無論在理論與實踐中，都缺乏實質(zhì)有效的運行機制。特別是基于立法科學的基礎上，為了防止部門利益的法制化以及對于立法資源的競爭狀況，立法規(guī)劃該如何定位？

二、立法規(guī)劃的現(xiàn)狀及性質(zhì)

（一）立法規(guī)劃的現(xiàn)狀

針對上述問題的討論，有必要了解立法規(guī)劃的制定程序。目前除全國人大常委會外，相當一部分省、自治區(qū)、直轄市人大常委會也制定立法規(guī)劃。根據(jù)《立法法》第五十二條第二款規(guī)定，人大常委會負責編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計劃，并督促立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實，根據(jù)立法法條文釋義，立法計劃通常也稱為年度立法計劃，貫徹五年內(nèi)的立法規(guī)劃要求，落實立法規(guī)劃所確定的立法項目，最大限度地減少立法的盲目性，并提高立法質(zhì)量。[2]

全國人大自20世紀80年代以來開始制定了立法規(guī)劃，立法規(guī)劃有力促進了立法工作的制度化，實現(xiàn)了國家經(jīng)濟、政治建設、文化建設、社會建設方方面面均有法可依。[3]但是立法法并沒有就人大常委所編制的立法規(guī)劃的來源進一步解析，從實踐來看，成為一個項目如果要納入立法規(guī)劃或者年度立法計劃，首先它的前提的必須有提案發(fā)起人，可以是深入研究、廣泛調(diào)研的代表提出，也可以是主動發(fā)表意見的人民群眾;其次，就上述所征集到的提案，由立法機關主導的項目科學的論證。

（二）準法或者半法

有學者認為，立法規(guī)劃屬于一種準法性質(zhì)的規(guī)范性文件，也稱之為“準法”或“半法”，也是我們通常所說的軟法。立法規(guī)劃作為準法，它的效力不僅具有質(zhì)的規(guī)定性，也有量的規(guī)定性。盡管立法規(guī)劃欠缺不能在質(zhì)層面上影響效力的內(nèi)容，卻總能在量的層面上影響立法規(guī)模。[4]立法規(guī)劃作為誘導性的規(guī)范，依靠外在的利益使得權(quán)利機關能夠按照基本的立法規(guī)劃框架完成立法。這種外在利益不僅來源于現(xiàn)實需求、政策的引導，也來源于為實現(xiàn)相對完善的、統(tǒng)一的法律體系的國家需求。從設立立法規(guī)劃的初衷，也可見為了實現(xiàn)國家法治化進程的普遍訴求，這種利益追求對人大代表或者政府機構(gòu)產(chǎn)生了對于立法規(guī)劃內(nèi)在規(guī)則的認可，并將此作為年底績效的評判標準。因此，立法規(guī)劃是原則上沒有法律約束力但實際上有效力行為規(guī)則。[5]從法律規(guī)則要素的角度出發(fā)，立法規(guī)劃并不具有任何強制力，違背立法規(guī)劃也不會被課以法律責任。首先，立法規(guī)劃并不是單純法條，立法規(guī)劃并不具備法律規(guī)則三元素，即假定、處理、制裁三部件，法律規(guī)則最核心部門在于引起當事人權(quán)利、義務之間關系的變動，這一點在立法規(guī)劃上得不到體現(xiàn)。此外，立法規(guī)劃是可以進行靈活變更的，不同法的實施，立法規(guī)劃一經(jīng)作出，只要有必要的話，可以發(fā)生變動、中止或終止的效果。例如，十二屆全國人大常委會將立法規(guī)劃調(diào)整，將備受關注的土地管理法修改列為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，所以立法規(guī)劃應當是指令性、有預期的，當然，也是具有滾動的、指導性的特點。

（三）立法準備程序

也有學者認為，立法第一步驟就是立法規(guī)劃和立法計劃，并將立法規(guī)劃和立法計劃定性為“立法準備程序”，[6]將立法規(guī)劃納入立法過程。狹義上的立法準備活動僅包括為正式立法提供前期準備的必要性、基礎性過程，其內(nèi)容主要有兩項：一是確定地方立法的立項;二是法律草案的起草。[7]廣義上立法準備活動包括在法律案審議之前的立法預測、調(diào)研、試點開展的所有工作，立法準備的外延遠遠大于立法規(guī)劃。立法準備有助于法律的起草者克服制定、創(chuàng)設、修改法律中遇到的種種困難。將立法規(guī)劃定性為立法準備程序，因為兩者擁有共同的本質(zhì)特征，即對于立法起草者或者立法權(quán)利機關來說，立法規(guī)劃并不具有類似法一樣的約束力，換句話說，立法規(guī)劃和立法準備活動都是可以根據(jù)社會現(xiàn)實的需要作出進一步的修改。立法規(guī)劃往往“千錘打鑼，一錘定音”，無論是立法預測還是立法規(guī)劃，都是為了及時起草法規(guī)所作的準備性活動。作為立法過程中“前立法”階段，在此階段，可以對法律規(guī)制的必要性進行考察與調(diào)研活動，并將不需要立法的事項、有重復立法的嫌疑、有損法律穩(wěn)定性以及同上位法抵觸的法律予以舍棄，排除出立法規(guī)劃的行列。特別是如果在短時間倉促準備了質(zhì)量不高的立法資料，并以此羅列了法條草案，其后果可能是法律的制定者不得不通過后續(xù)環(huán)節(jié)，包括解釋、修訂，以彌補法條缺失、不完整的陳述。

（四）計劃和管理的性質(zhì)

立法規(guī)劃具有管理或者計劃的性質(zhì)，科學管理的前提往往需要事先擬定它的立法內(nèi)容與程序設定。立法規(guī)劃將規(guī)劃分為可以審議法案以及仍然需要考察、調(diào)研確定草案的法律分開，先解決緊急、社會缺失法律，才能發(fā)揮法律對管理經(jīng)濟和社會生活各個領域的重大作用。例如，2021年市場監(jiān)管總局立法工作計劃提及，加強重點領域立法，加大立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，聚焦改革發(fā)展急需、人民群眾反映強烈的難點問題和市場監(jiān)管工作中亟待解決的突出問題。

（五）立法預測

有學者將立法規(guī)劃等同于立法預測，立法規(guī)劃是立法預測的延續(xù)。立法預測是對未來立法發(fā)展趨勢（規(guī)律）的探求和預先推測，而規(guī)劃則是對未來立法的行為的安排和部署。[8]例如，加拿大律師協(xié)會必須在短時間（幾個星期或一個月內(nèi)）制定不少于一項的法案，而且所提每一個法案制定一個健全的，可行的立法方案，預測和提供可能出現(xiàn)的所有問題和情況。[9]。首先，立法預測的準確與否，很大程度上是由前期的調(diào)研是否深入，相關的資料是否完善息息相關，立法規(guī)劃的前提也是在調(diào)研和相關資料完備時作出了是否需要立法的判斷，正如馬克思所說的，“立法權(quán)并不創(chuàng)造法律，它只揭示和表述法律”;其次，立法預測的類型有長期、中期、短期之分，也與立法規(guī)劃具有一致性。但是二者仍有不一致之處，立法預測包括有立法權(quán)的機關預測，如人大代表與人大常委會的立法預測、國務院的立法預測、地方立法機關立法預測等，這些絕大部分的預測都具有權(quán)威性，能夠被采納付諸實踐;而非立法機關的立法預測，中立性和專業(yè)性強，預測的科學性強，但是納入立法規(guī)劃的可能還需要權(quán)利機關進行判斷。

（六）小結(jié)

這種“喬莊打扮的法”，在法律體系未建成時確實取到卓越的成效，伴隨中國有特色的社會主義法律體系的建成。雖然從第七屆到第十二屆制定類項目與修改類項目平均的審議率與通過率為50.67%與45.74%，[16]立法規(guī)劃與審議、通過法案契合程度一般，但是由于立法規(guī)劃軟約束力的影響，法律體系仍然往按照一定的框架運行。這套做法，在實踐中已通行30多年，被認為是“一套行之有效的制度機制”。

三、立法規(guī)劃的建構(gòu)

那么如何構(gòu)建以效率為主、民主為輔的立法規(guī)劃設定模式？如何緊抓立法規(guī)劃的效率這個主要矛盾，同時也不忽略其民主化建構(gòu)？或者說在立法規(guī)劃的確定中如何防止政府部門利益化？可以從幾個方面入手。

（一）發(fā)揮人大在立法規(guī)劃過程的主導作用

按照波爾斯比的議會類型的劃分標準，我國的人大代表不僅僅是議論型的決策機構(gòu)，也可以使一切需要立法問題規(guī)范化并轉(zhuǎn)化為法律[22]。我國的人大對于法律法規(guī)的出臺享有主導作用，這種主導作用在立法規(guī)劃制定的過程中表現(xiàn)為對提案篩選以及最終的決策權(quán)。在立法的過程充斥著不同利益之間博弈、交流，它是不同群體利益訴求折衷的產(chǎn)物，從人大及其常委會、政府、政協(xié)以及社會團體、專家學者的參與，立法程序類似一個協(xié)作的大平臺，人大在這個平臺上發(fā)揮著主導的作用。所以，人大要以“問題引導立法、立法解決問題”為準則，以充分調(diào)研與論證為基礎，本著寧缺毋濫的原則，圍繞“確有必要立法、確保立法可行”來制定立法規(guī)劃。

（二）發(fā)揮委托第三方起草法案的作用

一部良好的法律要求專家的參與以確保其科學性，同時，也需要公眾的廣泛參與以確保其民主性。如果在制定立法規(guī)劃所確定的提案來源于政府部門，為了防止部門利益法制化及地方保護主義的出臺，應選擇由獨立的第三方，如研究機構(gòu)、科研機構(gòu)、社會組織、行業(yè)協(xié)會，接受起草部門的委托，進行相關專業(yè)的法律法規(guī)草案起草，可以發(fā)揮第三方專業(yè)、獨立的作用，以便解決過分重視立法規(guī)劃的效率而忽視民主化建設的詬病。

（三）進一步促進程序公開、透明

在立法規(guī)劃的制定中倘若堅持以效率優(yōu)先的話，必然在制定過程中對某些民主化公眾參與程序予以舍棄。因此，進一步促進程序公開化，完善監(jiān)督機制、反饋渠道，是彌補立法規(guī)劃制度選擇缺憾的一種方式。進一步提高立法規(guī)劃工作的透明度，透過廣大市民、輿論的監(jiān)督，能夠克服立法中的部門傾向，避免了法出同門。

（四）拓寬立法收集渠道

傳統(tǒng)中由政府部門單一提出立法項目的做法，雖然現(xiàn)在已有較大的改善，但是公眾提案的采納率并不高，很大原因在于個人表達能力的限制，無法對普遍性問題作出自己的判斷。例如，可以通過新媒體等路徑采集公眾對是否設立某部法律的選擇性判斷，闡釋該項目納入立法規(guī)劃的原因，并且在平臺開放表達渠道，以便公眾作出的判斷與選擇。

[參 考 文 獻]

[1] 周旺生：《立法學》[M]，北京大學出版社，1988年9月第一版，第502頁

[2] 全國人大常委會法制工作委員會國家法室 編著：《中華人民共和國立法法釋義》[M]，法律出版社2015年7月版本，第167頁

[3] 武增主編：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社，2015年5月版，第196頁

[4] 參見江必新：《論軟法效力——兼論法律效力的本源》[J]，《軟法與治理評論》）（第一輯），法律出版社，2013年8月版，第42頁

[5]See Snyder Francis：The Effectiveness of European Community Law： Institutions， Processes， Tools and Techniques， Modern Law Review 56 Mod. L. Rev. （1993） ，p.32

[6] 參見喬曉陽主編：《立法法講話》[M]，中國民主法制出版社 2000 年版，第 100 頁。[7] 參見孫育瑋，穆中杰：《地方立法準備階段應理順的基本關系》[J]，《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》，2005年5月，第34卷第3期，39-45頁

[8] 參見許俊倫：《地方立法論》[M]，中國民主法制出版社，第108頁

[9] See Driedger， E. A. The Preparation of Legislation，31 Can. B. Rev. 33 （1953），p.42

[10] [日]巖井奉信，李微譯：《立法過程》，經(jīng)濟日報出版社，1990年12月版，第5頁。

[作者簡介]尤榮祥（1992 -），男，福建泉州人，廣州商學院專任教師，助教、知識產(chǎn)權(quán)師（中級），法學碩士，主要從事知識產(chǎn)權(quán)法學、立法學研究。

[基金項目]2019年度廣東省高校認定類科研項目“電商信息服務設備漏洞的法律規(guī)制”（項目編號：2019WQNCX133）成果