論土地征收的目的

萬曉琳

摘要：土地征收是私權(quán)被公權(quán)力介入后產(chǎn)生的社會現(xiàn)象，對合法的私權(quán)利進行維護，就要對土地征收進行限制。大多數(shù)國家和地區(qū)都以“公共利益”作為土地征收的目的性前提條件。本文首先討論美國土地征收中著名的kelo案，分析案件中對公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，第二部分分析我國對公共利益進行界定所存在的不足，隨后結(jié)合kelo案的啟示，針對我國的現(xiàn)狀提出幾點完善建議。對公共利益進行明確具體的界定才可以真正發(fā)揮土地征收對我國經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。

關(guān)鍵詞：kelo案;公共利益;界定主體

土地征收是國家強制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行為，其中顯著的特征之一在于該征收行為不需要被征收人的同意。這與法律保護私人財產(chǎn)權(quán)不受侵害的基本原則相矛盾，一旦越線將對農(nóng)民及農(nóng)民集體的財產(chǎn)造成嚴(yán)重損害。因此，土地征收的法定條件必須由法律來捍衛(wèi)，作為土地征收的目的——公共利益，在土地征收的法定要件中占據(jù)重要地位。征收目的作為征收行為的發(fā)動要件，明確界定征收行為是否符合公共利益至關(guān)重要。

一、Kelo案中對公共利益的界定

美國憲法第五修正案規(guī)定：無論是誰的財產(chǎn)、生命與自由，沒有經(jīng)過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚨疾辉S予剝奪。不可以征用不以公共使用為目的沒有經(jīng)過補償?shù)乃接胸敭a(chǎn)。聯(lián)邦憲法第十四條修正案規(guī)定：剝奪公民特權(quán)的法律，無論在什么地方都不可以制定或?qū)嵤?。且對同一地方的民眾要給予同等的保護。由此可以看出，美國要行使征收權(quán)必須以“公共利益使用”、“正當(dāng)合法程序”及“公正合理補償”為要件。雖在憲法中沒有明確規(guī)定何為“公共使用”，但在相關(guān)判例中，通過法官的意見，可以總結(jié)概況出在不同情形下，如何界定公共利益。

通常在一項征收中，公權(quán)力行使征收權(quán)的目的并不僅是獲得該私有財產(chǎn)，而是通過改變該私有財產(chǎn)的權(quán)利狀態(tài)，讓更多的公眾受益。在這個改變的過程中，包括部分原有利益的減損或滅失，包括部分受益對象的轉(zhuǎn)移，還包括因征收行為而重新創(chuàng)造出的價值。在這種多元利益并存的格局中，既存在受益的公眾，也存在受益的私主體。此時，就需要司法機關(guān)厘清多元格局下的利益關(guān)系，區(qū)分出哪些利益應(yīng)納入“公共使用”的司法審查范圍。同時，在存在私主體受益的多元利益格局中，需要進行利益甄別。

（一）征收中的私主體受益

土地征收的目的是為了公共利益，與公共利益相對立的是私主體受益，但是通常在征收中，私主體與公眾并非有完全清晰的劃分。聯(lián)邦最高法院在米德基夫案中已經(jīng)對受益私主體的含義進行過解釋，即“某類特定的、可辨識的個體”，kelo案直接借用了該解釋。通過該含義，可以看出私主體不受受益主體數(shù)量的影響，公共利益的受益主體和私主體受益都可能體現(xiàn)為“一群人”，但是私受益主體區(qū)別于公共受益主體的關(guān)鍵在于“特定性”和“可辨識性”，但該“特定性”目前還沒有明確的認定標(biāo)準(zhǔn)。

除了從正面界定了什么是私主體，還應(yīng)看到有一些例外情形。在征收中，有些受益主體雖然在形式及外表上符合私主體“特定性、可辨識性”的特征，但是當(dāng)他們屬于“公共事業(yè)”的范疇，那么這類主體仍是公眾受益者而非私主體。

（二）Kelo案中的多元利益

在kelo案中，除了新倫敦市振興發(fā)展的公眾利益之外，還存在著輝瑞制藥公司和承租辦公樓的私主體利益。斯蒂文斯大法官執(zhí)筆的多數(shù)意見中，在論證新倫敦市的征收是否符合“公共使用”時，他是從“公共使用”的對立面——純粹私用征收進行論證。在本次征收中，雖存在私主體受益的情況，但是在征收前并不知道是哪類特定私主體會受益，該受益私主體是不確定的。

從正面分析“公共使用”，斯蒂文斯采用了較為寬泛的“公共目的”的解釋，這也是在波爾曼和米德基夫案這兩個先例中確定的規(guī)則，即“私主體受益并不減損征收的公共性質(zhì)”及“對公共使用進行判斷時受審查的應(yīng)該是征收的目的而非征收的完成機制”。

此外，在本案法官的意見書中，大家都認可新倫敦市的征收行為是為了“經(jīng)濟發(fā)展”目的而進行的，對于“經(jīng)濟發(fā)展”是否可以歸屬于“公共使用”，存在不同的意見?？夏岬洗蠓ü偬岢觥爸饕妗焙汀案綆Ю妗保捶治鲂聜惗厥械慕?jīng)濟發(fā)展利益在征收中到底屬于主要利益還是附帶利益。對“主要利益”是否符合“公共使用”，在一定程度上解決司法在多元利益格局下如何判斷私主體受益征收是否符合“公共使用”的難題。雖有私主體受益的情況存在，但當(dāng)其只是附帶利益時，并不影響該征收行為目的的正當(dāng)性。

二、我國對公共利益界定的現(xiàn)狀及存在的問題

我國目前對“公共利益”的界定模式可以認為是原則性模式，也可以認為是概括模式，這種界定模式存在不確定性和模糊性，極易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，公眾合法權(quán)益遭受損失。雖眾多學(xué)者對此問題發(fā)表了關(guān)于公共利益界定的學(xué)碩理論，但目前對公共利益的界定原則和標(biāo)準(zhǔn)并不明確。

（一）“公共利益”界定范圍過于寬泛

我國現(xiàn)存法律中并未明確闡明“公共利益”的概念，使得在土地征收中以“公共利益”為唯一合法標(biāo)準(zhǔn)的征收形式遭到很大程度的質(zhì)疑。是否是公共利益，沒有精準(zhǔn)衡量的尺子，在我國法律發(fā)展歷程中，曾有學(xué)者提出在《物權(quán)法》中對“公共利益”進行界定，但立法機關(guān)認為“公共利益”是一個隨時間變化而不斷豐富的概念，若用統(tǒng)一的法律解釋來對其進行界定，那么將很快過時。正因如此，行政機關(guān)在征收中的權(quán)力無法律約束，在征收過程中出現(xiàn)行政機關(guān)濫用權(quán)力侵害公民合法權(quán)益的情況經(jīng)常發(fā)生。

我國《憲法》第10條和《土地管理法》第 2 條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第 23 條接著規(guī)定： “國家建設(shè)征收土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓。”由此可見，我國的征地目的為“公共利益”。對于何謂“公共利益”，我國法律并沒有給出明確規(guī)定。實際上，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定相矛盾，使得我國的“公共利益”概念出現(xiàn)擴大化問題。如，《土地管理法》規(guī)定： “任何單位和個人進行建設(shè)需要土地、使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這就意味著任何單位和個人使用土地，除使用國有土地外，一旦需要使用集體土地，就必須經(jīng)過土地征收。而憲法第 10 條對“城市土地屬于國家所有”的規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)村集體土地因城市化轉(zhuǎn)換為國有土地也必須通過土地征收來解決。這些都促使我國“公共利益”的范圍從本應(yīng)有的“公共設(shè)施、公益事業(yè)”等狹義范圍擴大到所有的建設(shè)項目使用的廣義范圍。這無疑擴大了征地的范圍，沒有體現(xiàn)法律規(guī)定征地為“公共利益”需要的特定條件[1]。

且從征地實踐上來看，我國已將“公共利益”征收等同于“國家建設(shè)”征收。國家進行征地已經(jīng)成為滿足各類建設(shè)用地需求的主要途徑。例如政府和開發(fā)商進行住宅建設(shè)需要使用集體所有土地、國家進行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需要使用集體所有土地，由于法律規(guī)定集體土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓，這些土地需求者只能向國家提出征用集體所有土地的請求，由國家將集體所有的土地征為國有土地后，再按有償出讓的程序出讓給土地需求者。

“公共利益”外延過于寬泛的直接后果就是征地權(quán)的濫用。由于被征收的土地可直接用于經(jīng)營性建設(shè)項目，從而使土地價格直線上升，相較于我國法定的較低的征地補償，導(dǎo)致地方政府不自覺地通過濫用整點來獲得土地征收轉(zhuǎn)用后的巨大升值空間[2]。

（二）確定公共利益范圍的主體不明確

對“公共利益”進行界定的前提是有界定的主體。我國目前在界定主體上并不明確，不僅僅是判定利益的主體不明確，對其審查、監(jiān)督及立法的主體也不明確。在我國理論界，關(guān)于公共利益界定的主體選擇，存在以下三種觀點：一是認為應(yīng)由立法機關(guān)作為界定的主體，公共利益之界定權(quán)應(yīng)當(dāng)掌握在人民群眾手中，通過代議機關(guān)制定符合人民意志的法律;二是認為應(yīng)由行政機關(guān)作為界定的主體，這種觀點認為，依靠政府認定公共利益，政府通過社會公眾的授權(quán)委托，形 式上已經(jīng)取得了公共利益的代表資格，即政府的形式合法性已經(jīng)通過法定程序得以實現(xiàn);三是認為應(yīng)由司法機關(guān)作為界定的主體。

我國在征收實踐中“公共利益”的界定主體主要是由行政機關(guān)進行的，問題隨之而來，行政機關(guān)對公共利益界定之后，實施該行政行為的主體仍然沒有明確的界定。一系列程序中的主體不明確會導(dǎo)致有些征收沒有機關(guān)愿意管理，反之就是幾個機關(guān)爭相管理，不僅造成權(quán)力分配混亂，同時對于權(quán)利受侵害的當(dāng)事人也會遭遇投訴無門的窘境。這使得相應(yīng)的監(jiān)督程序、事后救濟程序開展艱難。

（三）公共利益的確定缺乏程序機制

在我國征收程序中，沒有關(guān)于是否符合“公共利益”的機制，也沒有違反公共利益對公民合法權(quán)益造成損害的懲戒與救濟機制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：國家要征收土地，在經(jīng)過依法的批準(zhǔn)后，必須有縣級以上的地方人民政府進行公告。被征地者以及使用者都必須在公告所規(guī)定時間期限以內(nèi)去土地管理部門進行登記，以處理相關(guān)事宜。這一規(guī)定將土地征收中最為重要的決策程序限定在政府內(nèi)部，被征主體沒有知情權(quán)。政府自主判斷征地行為是否符合公共利益，以及征地的范圍，其僅僅負有在整個征地行為確定行為后的告知義務(wù)。被征主體沒有知情權(quán)，它們僅負有按照政府所頒布的公告辦理手續(xù)的義務(wù)。也就是說農(nóng)民對政府的決策只有按照程序執(zhí)行，而之前卻缺乏知情權(quán)、申訴權(quán)、選擇權(quán)等可以自我保護的權(quán)利。

《土地管理法實施條例》規(guī)定，市縣級人民政府根據(jù)經(jīng)過批準(zhǔn)的征用土地的方案以及有關(guān)部門制定的征地補償和安置辦法，對征用情況予以公示，并聽取民眾意見和建議。如果在補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上存在爭議，可以由縣級以上的人民政府來進行調(diào)解，如果調(diào)解不成功，應(yīng)該交由批準(zhǔn)征用土地的相關(guān)的人民政府部門來解決。這些規(guī)定出發(fā)點是解決爭議，造成政府既作策者、執(zhí)行者與爭議裁決者于一身。喪失了爭議解決的公信力。此外，征地糾紛前缺乏聽證程序，出現(xiàn)糾紛后的救濟程序不到位。上訪事件與群體事件的層出不窮就根源于此。程序正義和實體正義同等重要的原因在于，程序的正義是保障實體正義的前提，只有對公共利益從開始的認定，到執(zhí)行中的監(jiān)督，再到最后發(fā)生問題的救濟程序的全部完善，才能保證廣大人民群眾的根本利益得以實現(xiàn)。

三、對我國公共利益界定的完善

（一）確定土地征收中“公共利益”的范圍

首先，考慮到我國工業(yè)化、城市化的加速推進以及經(jīng)濟快速發(fā)展的事實，短期內(nèi)采用窮盡式的列舉方式來嚴(yán)格界定公共利益的范圍存在一定的難度，應(yīng)從實踐性和規(guī)范性的角度來把握這一概念。只有將公共利益的范圍在法律中加以明確規(guī)定，才能在實踐中將公共利益的概念界定的更加準(zhǔn)確。

1、在立法中把握界定“公共利益”的度

界定公共利益的范圍首先要解決的問題就是在立法中把握界定的度。立足于我國的基本國情，我國目前處于高速發(fā)展的黃金時期，經(jīng)濟發(fā)展速度與建設(shè)用地使用的面積成正比。但我國人口眾多又是農(nóng)業(yè)大國，耕地面積的多少直接關(guān)系到我國人民的基本生活保障。所以，保護耕地已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。作為最大的發(fā)展中國家，公共利益如果界定的過于嚴(yán)苛，勢必會阻礙經(jīng)濟的快速發(fā)展。因此，對公共利益的界定就不能過于局限。但是不能過于局限并不代表可以無限擴展“公共利益”的外延，兩個極端最終都將造成一定的損害后果。

《國有土地上房屋征收與補償條例》第一次對公共利益的范圍進行列舉式的界定，該《條例》相較于以往的法律對公共利益有了較為先進的規(guī)定，但該《條例》僅僅是針對國有土地的房屋征收問題，對集體土地未作規(guī)定。在目前的理論水平上，該條例仍發(fā)揮著界定公共利益范圍的引領(lǐng)作用。

2、細化“公共利益”的認定標(biāo)準(zhǔn)

首先從“公共利益”的受益主體來確定是否具備公共性質(zhì)，只要當(dāng)某一行為實施以后該地區(qū)不特定的多數(shù)人是直接受益的主體，那么這種行為就可被認定為符合“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)。Kelo案多數(shù)意見認為排除純粹私人征收即符合公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，純粹私人利益是特定的私主體直接受益。其次，對征收土地的直接目的進行分析可以發(fā)現(xiàn)征收的土地是否被不特定的多數(shù)人使用，且該土地的使用不允許存在盈利目的。

（二）明確土地征收中“公共利益”的界定主體

我國目前由政府擔(dān)任著“公共利益”界定者及土地征收者雙重身份。行使土地的征收權(quán)是要通過政府行使行政權(quán)力來實現(xiàn)，但是隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，不允許政府再在征收土地中“自導(dǎo)自演”。在美國，各類征收決定主要是由立法機關(guān)作出的，行者機關(guān)依據(jù)立法機關(guān)授權(quán)進行征收活動，法院對征收決定作出司法審查。

結(jié)合kelo案帶來的影響，筆者認為應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)作為界定的主體，地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用，在關(guān)于“公共利益”的界定中相比較司法機關(guān)而言具有優(yōu)先性。我國土地征收決定的條件應(yīng)當(dāng)交由立法機關(guān)制定，行政機關(guān)是實施機關(guān)，所以根據(jù)“任何人不得做自己的法官”原則，行政機關(guān)在公共利益的界定上應(yīng)當(dāng)回避。司法機關(guān)是處理糾紛的機關(guān)，并不具備專業(yè)的知識來界定“公共利益”，筆者認為應(yīng)遵循一定程度的“司法謙抑性”。所以由立法機關(guān)作界定更科學(xué)，作為人民意志代表機關(guān)，能夠充分考慮群眾的需要進行決策。

（三）完善土地征收中的程序機制

我國法律不僅沒有在實體上對“公共利益”的內(nèi)含做詳盡的規(guī)定，且在程序法上的規(guī)定更是稀少。實現(xiàn)實體正義離不開程序正義，程序保障機制可以平衡公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系，更好地保障公民的合法權(quán)益。

1、完善土地征收中的公告程序及聽證程序

公告制度是體現(xiàn)一國對政府正確合理的行使行政權(quán)的監(jiān)督，也可保障公民的知情權(quán)。完善土地征收中的公告程序首先要在政府決定征收土地之前發(fā)布公告，公民可針對公告發(fā)表自己的意見，第一時間解決公民的疑慮。其次，政府進行公共告知的范圍應(yīng)擴大，除在固定地點張貼公告外，還可以通過短信、微信公眾號、地方政府抖音平臺等發(fā)布消息，讓公民有更多的渠道了解征收信息。最后，征收公告上應(yīng)注明征地原因，征地補償標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)問題的解決方法和反映問題的聯(lián)系方式。使被征地者更好地監(jiān)督政府行使行政職權(quán)。

聽證制度對依法行政以及提高行政效率有著很大的積極作用，完善聽證程序首先要在聽證內(nèi)容上將“公共利益”的認定和土地征收決議全部納入進來。其次聽證會的筆錄中要詳細記載雙方爭議的焦點及意見，根據(jù)筆錄作出最終意見[3]。若聽證的結(jié)果是征收不符合“公共利益”，那么該征收行為應(yīng)停止。聽證的主持人應(yīng)選擇中立的第三方，不可讓行政機關(guān)擔(dān)任主持人。最后，擴大參加聽證會的人員范圍，更多的去聽取民眾的意見，確保公民的合法權(quán)益不會被征收行為侵犯。

2、明確土地征收中的司法審查和監(jiān)督程序

司法機關(guān)的審查是對政府權(quán)力的制約，將司法審查的時間提前至政府機關(guān)對“公共利益”進行評定及決定征收之前，這樣司法審查和監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用，保護被征地人的合法權(quán)益。其次，在加強司法監(jiān)督時要加強建設(shè)司法獨立制度，司法獨立才能不受任何外界干擾在民與官之間做出公正的評判。目前我國法官責(zé)任終身制可以增強法官的責(zé)任感，最大限度地避免司法權(quán)的濫用。

參考文獻

[1] 劉素麗.新世紀(jì)我國土地征收制度改革初探[C]/ /張建仁. 節(jié)約集約用地，促進可持續(xù)發(fā)展. 北京： 中國大地出版社，2005： 347-350.

[2] 劉新華.對完善我國征地目的的“公共利益”要件的思考[J]，安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（27）：16957-16958

[3] 茹倩玉.論我國土地征收中的公共利益界定[D]，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，2015