成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法研究

摘要：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略正式提出以來，川渝兩地積極展開協(xié)同立法，相應(yīng)的框架、機(jī)制、理念和重點項目相繼確定，實踐嘗試也逐步展開。但由于立法主體層級不對等、政策強(qiáng)于法律、舊法清理遲緩等原因，協(xié)同立法推進(jìn)存在困難。需要爭取中央-地方層面的協(xié)調(diào)管理，建立權(quán)威長效的協(xié)同立法機(jī)制及示范區(qū)。

關(guān)鍵詞：成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈;協(xié)同立法

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈要競合發(fā)展、產(chǎn)生極核效應(yīng)，需要建立一個標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則統(tǒng)一，無體制性障礙和法律沖突的區(qū)域法治環(huán)境。盡管兩地有著長期并肩發(fā)展的歷史，但在區(qū)域協(xié)同立法上還尚屬起步階段。

一、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法現(xiàn)狀梳理

（一）建立區(qū)域協(xié)同立法框架

2020年1月3日，中央財經(jīng)委員會第六次會議提出，“推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極”①7月，兩地簽訂《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，建立了協(xié)同立法的基本框架。在此框架下，兩地立法項目協(xié)商確定、立法文本協(xié)商起草、立法程序同步推進(jìn)、立法成果共同運用、法規(guī)實施聯(lián)動監(jiān)督。②

（二）明確區(qū)域協(xié)同立法的機(jī)制

一是聯(lián)動機(jī)制。兩地逐步建立川渝人大常委會定期會商機(jī)制、秘書長溝通協(xié)商、專委會專項工作交流、市州區(qū)縣人大常委共工作對接等機(jī)制。二是保障機(jī)制。兩地協(xié)同開展地方性法規(guī)清理工作，力圖破除舊法禁錮。兩地計劃雙方每年選定1至2個與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)有關(guān)的重要事項、重大項目，通過聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等形式，聯(lián)動開展監(jiān)督。③

（三）確立區(qū)域協(xié)同立法理念、方向和重點項目

在協(xié)同立法方向上，兩地將圍繞加強(qiáng)協(xié)同立法、聯(lián)動開展監(jiān)督、協(xié)同開展代表活動、強(qiáng)化人大制度理論與實踐研討四個方面開展合作。在協(xié)同立法理念層面，兩地就區(qū)域合作、聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法將開展立法研究論證，盡量統(tǒng)一概念、統(tǒng)一措施、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在重點項目方面，兩地將重點圍繞交通基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、協(xié)同創(chuàng)新、國土空間布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)等方面精選具有協(xié)同點的立法項目開展協(xié)同立法。

（四）開展區(qū)域協(xié)同立法實踐

一是兩地人大開展意向性合作。如自貢榮昌兩地人大常委會簽署《推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)一體化發(fā)展合作協(xié)議》。二是兩地政府之間搭建合作框架。例如眉山市與大足區(qū)簽訂《四川省眉山市人民政府重慶市大足區(qū)人民政府推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》。三是部門之間開展專項性合作。如廣安、渝北兩地紀(jì)檢監(jiān)察、警務(wù)、司法、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等部門簽訂了專項合作協(xié)議。四是開始執(zhí)法實踐，如四川省交通運輸廳、重慶市交通局在瀘州市合江縣開展首次交通運輸聯(lián)合執(zhí)法，探索兩地“跨界+聯(lián)合”執(zhí)法新模式。

二、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)同立法的困境

（一）立法主體較單一、層級不對等，影響區(qū)域立法整體性

盡管是兩地人大搭建起了協(xié)同立法的基本框架，但是在實踐中協(xié)同立法主要還是以政府及其部門為主，市州區(qū)縣人大立法相對較少，這就讓兩地區(qū)域立法非常松散、缺乏整體性。此外，重慶市的行政級差由市、區(qū)縣兩級構(gòu)成，而四川省的行政級差由省、市州、區(qū)縣三級構(gòu)成，這種行政級差的不對等，讓兩地立法主體在立法權(quán)限和立法程序上也很難整合在一起。并且雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)立法主體眾多，既有4個省級立法主體（川渝兩省市人大及政府），又有多個市級立法主體，各立法主體大多是自主探索對他地城市對接，由于需求和發(fā)展水平的不同，協(xié)作立法的方向也各有不同，區(qū)域立法缺乏整體協(xié)調(diào)性。這種情況下，現(xiàn)在簽署的協(xié)議可能會成為將來法規(guī)清理的對象，重復(fù)立法、沖突立法的現(xiàn)象突出。

（二）重政策、輕法律，影響區(qū)域立法長期性

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法與經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的順序有很大的不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是法治先行，法律推著政策走;而雙城經(jīng)濟(jì)圈是政策先行，政策推著法律走。而我國現(xiàn)行立法體制下各平級地方立法機(jī)關(guān)能否聯(lián)合制定跨區(qū)域地方性法規(guī)、規(guī)章，以及如何制定跨區(qū)域地方性法規(guī)、規(guī)章尚在摸索階段。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在區(qū)域協(xié)同立法上也主要是通過締結(jié)政府間行政協(xié)議的方式來進(jìn)行，即通過政府間協(xié)商合意，來達(dá)成行政協(xié)議。這些行政協(xié)議當(dāng)下對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展起到了推動的作用，但是長遠(yuǎn)發(fā)展來看穩(wěn)定性較弱，可能隨著時間的推移、官員的變動、工作重心的轉(zhuǎn)移而發(fā)生改變。

（三）地方利益保護(hù)、舊法清理遲緩，影響區(qū)域立法協(xié)調(diào)性

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈涉及城市較多，各個城市在發(fā)展過程中形成了眾多不同位階和地方特色的法律文件。這些具有地方特色的法律文件為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展起到了助推作用，但是卻成為了區(qū)域協(xié)同立法的障礙。兩地省市人大簽署《協(xié)議》后，就開始著手清理相關(guān)領(lǐng)域的地方性法規(guī)，對制約推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的法規(guī)和規(guī)范性文件中的有關(guān)條款，依法予以廢止或者修改。但是由于涉及法律法規(guī)較多、內(nèi)容冗繁、差異較大，此項工作目前推進(jìn)得還比較緩慢。此外，由于舊法清理工作還涉及地方利益的分配，特別是一些同構(gòu)化率較高的產(chǎn)業(yè)、同質(zhì)化較嚴(yán)重的市場，比較不容易達(dá)成共識，很難推動協(xié)作立法。這就造成區(qū)域協(xié)同立法涉及淺層次問題多、涉及核心層次少;圍繞技術(shù)層面較多、圍繞利益層面較少;意向性框架協(xié)議較多、實質(zhì)性推動程序較少。

三、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈跨域協(xié)同立法的路徑選擇

（一）爭取中央-地方層面的協(xié)調(diào)管理機(jī)制

成渝兩地協(xié)同立法是通過法律手段對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈范疇內(nèi)的各行政主體進(jìn)行利益的再分配和再調(diào)整，涉及兩地立法機(jī)關(guān)、省級政府及相關(guān)部門的利益博弈，僅僅依靠兩地之間的協(xié)調(diào)很難取得突破性進(jìn)展。首先需要建立中央層面的統(tǒng)籌小組，以消除協(xié)同立法障礙。如成立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法工作小組，由全國人大法工委、兩省市人大組成，定期召開成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法工作小組會議，研究決定成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)亟待協(xié)同立法的項目，確定立法方案、明確完成時限、評估立法效果。其次，需要成立地方層面的立法工作對接機(jī)構(gòu)，具體推動落實中央立法工作小組確定的區(qū)域立法具體事項;并定期向中央立法工作小組上報川渝公共服務(wù)跨行政區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文旅融合等需區(qū)域立法的重大項目。兩地預(yù)成立的川渝人大常委會定期會商機(jī)制可以作為地方層面的承接機(jī)構(gòu)。

（二）建立權(quán)威長效的協(xié)同立法機(jī)制

從“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”到“成渝城市群”再到“成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈”，成渝城市群一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，承擔(dān)著貫通東西部，實現(xiàn)國家內(nèi)部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。如此大的“一盤棋”不是短時間內(nèi)就能夠落成的，在雙圈發(fā)展的過程中也必然會出現(xiàn)眾多新情況、新問題。這就要求兩地協(xié)同立法要建立權(quán)威長效機(jī)制，設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，拿出一攬子推進(jìn)措施和監(jiān)督措施，使協(xié)同立法具有約束力和強(qiáng)制力，讓區(qū)域立法常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。例如在川渝人大常委會定會商機(jī)制下建立協(xié)同立法委員會，委員會由兩地人大、政府、法律專家組成，負(fù)責(zé)兩地協(xié)同立法的草案擬定、糾紛解決、執(zhí)法監(jiān)督、文本備案等具體立法事項。協(xié)同立法委員會同時對接兩地立法機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)兩地相應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，逐步拓展區(qū)域立法領(lǐng)域、清理沖突立法;逐步協(xié)調(diào)兩地立法步調(diào)、形成系統(tǒng)性較強(qiáng)的區(qū)域性法治環(huán)境。

（三）建立協(xié)同立法示范項目、示范區(qū)

第一，在適合范圍試水區(qū)域協(xié)同立法，建立具有跨行政區(qū)域性質(zhì)的法律法規(guī)。例如在建設(shè)具有全國影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科創(chuàng)中心時，嘗試通過兩地共同授權(quán)，以不破行政隸的方式，打破行政邊界，建立一套標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序統(tǒng)一、執(zhí)行統(tǒng)一的配套規(guī)則制度。第二，在適合范圍建立協(xié)同立法示范區(qū)，推動與行政區(qū)適度分離的協(xié)同立法示范區(qū)。例如在組團(tuán)發(fā)展的川東渝西區(qū)縣，小范圍嘗試協(xié)同立法示范，積累可推廣的協(xié)同立法經(jīng)驗。在這些區(qū)域，不少城市被賦予地方立法權(quán)的時間還不長，一方面在立法資源、立法能力上有所欠缺;另一方面也更少有舊的立法障礙。第三，配合具有協(xié)同立法意義的項目，建立協(xié)同立法的范本。例如從兩地人大《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》確定的合作項目中選擇生態(tài)環(huán)境保護(hù)等本身就具有區(qū)域立法意義的項目，進(jìn)行立法示范和范本推廣，以帶動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域法治環(huán)境建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

[1]宋婷婷，打造區(qū)域協(xié)同立法樣板[J]公民導(dǎo)刊，2020年8期20-21頁

[2]陳敏，從“探親”到“攜手”[J]公民導(dǎo)刊，2020年8期，14-17頁

[3]伏虎，強(qiáng)化毗鄰地區(qū)深度融合助推成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)走深走實[J]重慶行政，2020年8期，14-17頁

注釋

①伏虎.強(qiáng)化毗鄰地區(qū)深度融合助推成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)走深走實[J]重慶行政，2020年8期，14-17頁

②宋婷婷.打造區(qū)域協(xié)同立法樣板[J]公民導(dǎo)刊，2020年8期20-21頁

③陳敏.從“探親”到“攜手”[j]公民導(dǎo)刊，2020年8期，14-17頁

作者簡介

呂晗（1983-），重慶，中共重慶市大足區(qū)委黨校，碩士研究生、講師、法學(xué)。