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    實現(xiàn)生態(tài)旅游可持續(xù)發(fā)展的立法研究

    2021-11-10 07:08:16龔曉蔚
    科學(xué)與生活 2021年17期
    關(guān)鍵詞:生態(tài)旅游法律旅游

    摘要:隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入,旅游形式已由傳統(tǒng)旅游延伸至生態(tài)旅游。然而,自然環(huán)境在遭遇人為因素的介入后,容易引發(fā)多個職能部門重復(fù)管轄、環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重等社會和法律問題。故本文在著重研究生態(tài)旅游體系是否完善、現(xiàn)有法律的實際操作性強弱以及執(zhí)法層面的實然和應(yīng)然問題的基礎(chǔ)之上,提出了四項法律建議,即健全我國生態(tài)旅游法律體系、加強現(xiàn)有法律的可操作性、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、加強社區(qū)居民的日常參與。

    關(guān)鍵字:生態(tài)旅游;法律問題;制度建設(shè)

    在黨的十九大報告中,習(xí)近平同志提出“綠水青山就是金山銀山”。這一綠色理念不僅符合我國當(dāng)前的國家政策,而且順應(yīng)了新形勢下的旅游方式,即生態(tài)旅游的發(fā)展趨勢。實際上,早在1983年,世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)的特別顧問謝貝洛斯·拉斯喀瑞就提出了“生態(tài)旅游”這一概念。正如學(xué)者孫花[1]所述,從1983年到1993年,歷經(jīng)十年,關(guān)于生態(tài)旅游的含義和內(nèi)容引發(fā)了學(xué)術(shù)界激烈的討論,在此過程中其內(nèi)涵也得到了不斷的補充和完善。終在1993年,由國際生態(tài)旅游協(xié)會把生態(tài)旅游定義為:具有保護自然環(huán)境和維護當(dāng)?shù)厝嗣裆铍p重責(zé)任的旅游活動,生態(tài)旅游的內(nèi)涵更強調(diào)的是對自然景觀的保護,是可持續(xù)發(fā)展的旅游。

    一、我國生態(tài)旅游的現(xiàn)狀

    我國的生態(tài)旅游業(yè)主要依托于自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等自然環(huán)境地發(fā)展起來的。生態(tài)旅游作為一種不同于傳統(tǒng)旅游的旅游方式,其天然具有的地域性、多樣性、豐富性和獨特性等特質(zhì),使得該旅游模式在運行之初,就極大的吸引了生態(tài)學(xué)者、旅游學(xué)者等的注意,并獲得了廣大游客的青睞,獲得了迅速的發(fā)展。例如我國第一個國家級森林公園—張家界國家森林公園,就將旅游開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護有機結(jié)合了起來,為以后全國各地生態(tài)旅游的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而,隨著各地愈加熱烈的開拓,使得自然環(huán)境遭受了不同程度的破壞,影響了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)如下:

    (一)未將生態(tài)和旅游有機結(jié)合。生態(tài)旅游地,講求生態(tài)保護和經(jīng)濟效益同時并存。但是大多數(shù)人會陷入一個誤區(qū),認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟必然破環(huán)生態(tài),保護生態(tài)一定會遏制經(jīng)濟發(fā)展,彷佛這是“魚與熊掌不可兼得”的對立面。于是在實踐中,便會出現(xiàn)一些不能理解且不能忽視的亂象:有的景區(qū)過度強調(diào)保護環(huán)境,陷入了固步自封的狀態(tài),喪失了與外界對接的機會,影響了經(jīng)濟同步發(fā)展的可能;而有的景區(qū)則過分追求經(jīng)濟效益,忽視了環(huán)境的承載力,使得景區(qū)部分景點受到了破壞或者不可逆轉(zhuǎn)的毀滅。

    (二)職能部門多重管轄。生態(tài)旅游地存在分屬于不同的省級、市級或者縣級部門管轄;或者同一個景區(qū),受到同一級別不同部門的管轄。由于部門間工作性質(zhì)和要求不同,導(dǎo)致上傳下達的難度增大。比如位于陜西省漢中市的黎坪國家森林公園,雖已設(shè)立“漢中黎坪景區(qū)園管理處”,但其下設(shè)立了資源環(huán)境保護局、公用事務(wù)局、旅游服務(wù)局、規(guī)劃建設(shè)局等多個職能部門,在具體的工作過程中,很容易出現(xiàn)重復(fù)管理的情況,如此,不僅降低了工作效率,還浪費了公共資源。

    (三)環(huán)境破壞和污染相對嚴(yán)重。首先,對生態(tài)地的開發(fā)使得原本的生態(tài)系統(tǒng)受到影響,難以維持原有的平衡。隨后在運營過程中出于對經(jīng)濟的發(fā)展,大多數(shù)地區(qū)對旅游地點的環(huán)境承載力,缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃,導(dǎo)致環(huán)境資源未能得到合理使用。其次,游客的生態(tài)意識雖然有所改善,但總體相對淺薄。對于生態(tài)旅游地,游客更多的是對生態(tài)環(huán)境的好奇和體驗感上的新鮮,并沒有真正融入生態(tài)環(huán)境,采取生態(tài)行動。以至于在生態(tài)旅游地出現(xiàn)了同別的旅游地類似的環(huán)境問題,例如白色垃圾遍地等。

    二、生態(tài)旅游法律制度的缺陷

    (一)生態(tài)旅游立法體系不完善。完整的立法體系應(yīng)當(dāng)包括以憲法為首的根本大法、基本法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等形式構(gòu)成的體系。然而,我國的生態(tài)旅游尚處于發(fā)展階段,關(guān)于生態(tài)旅游方面的立法散見于各類的法律法規(guī)中。正如學(xué)者丁碩[2]所說,關(guān)于環(huán)境、生態(tài)方面的有《環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》等,關(guān)于旅游方面的有《旅游法》《消費者權(quán)益保護法》等,上述基本法不是針對生態(tài)旅游專門建立的,只在相關(guān)涉及面做了簡單的概括與提及。這對于生態(tài)旅游而言,缺乏系統(tǒng)的引導(dǎo),如學(xué)者蘭巧麗[3]所說,面對蓬勃發(fā)展的生態(tài)旅游,既有的法律規(guī)定顯然無法跟上發(fā)展步伐。且在實踐執(zhí)法過程中,存在某些在生態(tài)旅游方面的法律空白,導(dǎo)致具體執(zhí)法時無法可依,甚至出現(xiàn)執(zhí)法不公的情況。

    (二)原則性規(guī)定較多導(dǎo)致實操性不強。雖然缺乏專門的立法,但是實踐生活中層出不窮的問題需要得到及時合理的解決,因而只能依靠現(xiàn)有的法律法規(guī)進行。然而,相關(guān)的法律多偏于原則性規(guī)定,沒有具體到如何實施,導(dǎo)致執(zhí)行力度不強,容易出現(xiàn)“同一事件,不同結(jié)果”的局面。比如《中華人民共和國旅游法》第二十一條規(guī)定,“對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用,必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,符合資源、生態(tài)保護和文物安全的要求,尊重和維護當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗,維護資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性,并考慮軍事設(shè)施保護的需要。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)加強對資源保護和旅游利用狀況的監(jiān)督檢查?!痹摋l中,要求符合生態(tài)保護和文物安全的要求,但卻沒有指明具體有什么要求;并且要求有關(guān)部門加強監(jiān)督檢查,但卻沒有說明如何監(jiān)督、怎樣檢查,最后的結(jié)果只能讓此類監(jiān)督停于表面。

    (三)實踐執(zhí)法未能發(fā)揮實際效用?,F(xiàn)有可執(zhí)行的法律相對籠統(tǒng),執(zhí)法人員可依據(jù)的具體條款不多,甚至依靠多其內(nèi)心的自由裁量、個人喜好及偏見。并且對于對生態(tài)環(huán)境造成影響和破壞的行為,多采用罰款的形式進行處罰。不可否認(rèn),此種方式對于行為人的思想和行為有一定的遏制和打擊作用,但終究治標(biāo)不治本。行為人繳納了罰款,被懲處的行為就結(jié)束了,但是對于被破壞的林地、草地,對于被污染的環(huán)境,丟棄的垃圾,后期所需要花費的時間、人力、物力、財力,遠不止罰款所能補償?shù)?,且不是每一個違法破壞行為都能夠被及時的發(fā)現(xiàn),并進行適當(dāng)?shù)难a救。

    (四)當(dāng)?shù)鼐用袢狈ι鷳B(tài)旅游知情同意權(quán)。生態(tài)旅游項目的開發(fā),直接受到影響的就是當(dāng)?shù)鼐用?。因而?dāng)旅游資源的開發(fā)和居民日常生活利益發(fā)生相沖突的矛盾時,需要得到妥善的解決,避免出現(xiàn)不樂觀的情況。但目前尚無有關(guān)法律指引。每當(dāng)有此類問題出現(xiàn)時,往往都由政府出面進行調(diào)解,居民相對于政府而言處于弱勢,大多數(shù)情況下只能選擇接受、妥協(xié)的方式;但一旦處理不當(dāng),就會引發(fā)群體性暴力事件。這對于政府和當(dāng)?shù)鼐用穸?,都是不愿意見到的,而且對于生態(tài)旅游的開發(fā)也是不利的。因而,在決定開發(fā)之前,就需要與對開發(fā)時可能牽涉到的居民,進行必要的協(xié)商與溝通,并進行合理的補償。

    三、完善生態(tài)旅游法律制度的建議

    (一)健全我國生態(tài)旅游法律體系。我國生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展尚未成熟,相關(guān)的規(guī)范未能跟上發(fā)展速度,行業(yè)內(nèi)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),所以未能對其進行最大化利用,因而很容易浪費生態(tài)旅游資源。因而健全完備的生態(tài)旅游法律體系是必要的。對此,首先要認(rèn)真研究生態(tài)旅游業(yè)較為發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗,建立專門的生態(tài)旅游管理委員會,協(xié)調(diào)土地、林地、水利等部門。而不至于法出各門,讓下屬機構(gòu)和人員無所適從。其次,明確公民的環(huán)境權(quán),把環(huán)境權(quán)作為公民的基本權(quán)利進行制定和規(guī)范,此舉的目的是,為生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展做準(zhǔn)備。但是由于人類大規(guī)模的開發(fā),使得自然資源加速衰竭,以至于有透支后代資源的威脅,如果當(dāng)下任憑現(xiàn)實需要,無限制使用,則后代可用資源將所剩無幾。至此有必要將環(huán)境權(quán)上升到憲法的高度,以求在憲法的引領(lǐng)下,各法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)再根據(jù)自己的職責(zé)和權(quán)限,細化生態(tài)旅游行為的要點。

    (二)加強現(xiàn)有法律的可操作性。法律是規(guī)范行為的制度,不僅有理論性的要求,更重要的是能對實踐起指導(dǎo)作用,具有可操作性。否則,只是一紙空文,無法發(fā)揮真正的法律效果。針對我國法律規(guī)定過于原則的現(xiàn)狀,應(yīng)對有關(guān)規(guī)定進行細化或者放權(quán)。此舉的目的并非是將條文規(guī)定死板,而是給執(zhí)法人員一個模板,告知他們?nèi)绾喂芾?,如何?zhí)法,這才是法律所存在的意義。比如,通過國務(wù)院授權(quán),各地方政府、人大在進行規(guī)章制定、地方性立法時,應(yīng)明確規(guī)定對自然資源的開發(fā)應(yīng)遵循何種標(biāo)準(zhǔn),需要得到哪些部門的認(rèn)可,規(guī)劃路線要依據(jù)什么樣的原則,或者,對于行為人(游客)的何種行為需要納入法律規(guī)制的范圍,進行何種處罰,需不需要分層次處罰等。給執(zhí)法人員一個具體的參考依據(jù),才不至于出現(xiàn)“同案不同罰”,也能給被處罰對象和公眾一個公正的交代。

    (三)提高執(zhí)法人員素質(zhì)。正如學(xué)者廖柏明[4]所述,在生態(tài)旅游地區(qū),涉及林業(yè)、環(huán)保、公安、物價等多個部門,各部門雖各司其職,但工作中難免有交叉的地方。由于工作性質(zhì)和要求的差異,工作人員的素質(zhì)參差不齊,對于同一件事的處理態(tài)度、處理能力亦有所差異。為了實現(xiàn)生態(tài)旅游地的可持續(xù)發(fā)展,有必要提高有關(guān)工作人員的素質(zhì),定期進行生態(tài)旅游有關(guān)知識的培訓(xùn),或者舉辦有關(guān)知識競賽,加強同水平行業(yè)、單位、部門的聯(lián)系,將可持續(xù)發(fā)展的理念灌入其中。

    (四)加強社區(qū)居民的日常參與。誠如前述,在開發(fā)生態(tài)旅游資源項目上,當(dāng)?shù)鼐用袷亲畲蟮臓奚?,所以有必要對他們進行補償。其次,在生態(tài)旅游業(yè)運行中,積極鼓勵和引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)保護,對自愿用自己的實際行動,為環(huán)保工作做出貢獻的,按貢獻大小進行適當(dāng)獎勵和必要的崗位任職,如環(huán)衛(wèi)、安保、導(dǎo)游等。并且,當(dāng)?shù)氐墓芾頇C構(gòu)應(yīng)當(dāng)與社區(qū)管理組織積極溝通與聯(lián)系,定期宣傳環(huán)保知識,加強居民的生態(tài)觀念,保障居民知情、同意、參與權(quán)。

    四、結(jié)語

    國家、政府在可持續(xù)發(fā)展理念的指引之下,通過引進和開發(fā)新的旅游發(fā)展模式,在出現(xiàn)新型問題,需要法律亟待解決的基礎(chǔ)之上,建立與生態(tài)旅游活動相適應(yīng)的生態(tài)旅游法律制度,并加強執(zhí)法能力和監(jiān)督環(huán)境的力度,以及鼓勵社區(qū)參與。通過以上措施,將生態(tài)保護觀念深入人心,將旅游方式發(fā)展創(chuàng)新,使得旅游、生態(tài)兩不誤,真正走上可持續(xù)發(fā)展發(fā)展的道路!

    參考文獻

    [1]孫花.我國生態(tài)旅游法律問題研究-以秦嶺北麓和武當(dāng)山為例.[D].西安工程大學(xué).2018

    [2]丁碩.淺議生態(tài)旅游的法律規(guī)制.[J].法制與社會,2012(7):278-279

    [3]蘭巧麗.生態(tài)旅游環(huán)境保護的法律問題及建議[J].廣東培正學(xué)院學(xué)報2016(5):152-154

    [4]廖柏明.論完善生態(tài)旅游法律規(guī)制的對策與措施[J].桂林電子科技大學(xué)學(xué),2020(7):125-126

    作者簡介

    龔曉蔚(1997—),女,土家族,湖南湘西人,在讀研究生,單位:陜西理工大學(xué)2020級法律(法學(xué))專業(yè),研究方向:民商法與經(jīng)濟法。

    王敏(1977—),女,漢族,陜西咸陽人,副教授,單位:陜西理工大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院,研究方向:經(jīng)濟法。

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