省域港口一體化的山東經(jīng)驗

徐峰　李曉寧　莊佩君

摘 要：我國的區(qū)域港口整合以行政為主要實施動力，也形成了以省域為單元的港口整合特點。山東省港口整合既是我國多年港口區(qū)域整合經(jīng)驗在該地區(qū)的實踐，也體現(xiàn)地方的創(chuàng)新探索，更呈現(xiàn)了我國港口一體化從港口碼頭端整合，開始走向與內(nèi)陸腹地運輸和物流網(wǎng)絡整合的新趨勢。

關鍵詞：港口整合;山東;港口一體化;港口區(qū)域化

中圖分類號：U651+.1? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）10-0105-04

自2014年12月交通運輸部發(fā)布《關于全面深化交通運輸改革的意見》以來，全國各地開始進一步改革港口管理體制，推動港口資源整合，促進區(qū)域港口集約化、一體化發(fā)展。浙江省率先開始探索省域港口整合方案，開啟了我國以省為區(qū)域單元的、行政主導的港口整合浪潮。近年山東省港口整合不僅是我國多年區(qū)域一體化港口整合實踐的經(jīng)驗性應用，也是我國幅員廣闊，各地結(jié)合本地實際的創(chuàng)新探索成果之一。筆者通過梳理山東省港口的整合策略和路徑，總結(jié)其成功經(jīng)驗和不足，考察我國港口整合趨勢，也為國內(nèi)港口區(qū)域一體化發(fā)展提供參考。

1港口概況

山東省具有明顯的交通區(qū)位優(yōu)勢。它地處“一帶一路”海陸交匯點，在《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》的多極、組群、組團以及主軸、走廊、通道構(gòu)建規(guī)劃中都有一定的戰(zhàn)略區(qū)位。全省港口整合前擁有青島、日照和煙臺3個全國主要港口，以及威海、濰坊、東營和濱州4個環(huán)渤海地區(qū)重要港口，還有眾多小型港口。其中青島港是綜合性大港，日照港是東方橋頭堡港口、煙臺港是北方集裝箱支線港，威海港是日韓貿(mào)易的重要口岸。

2019年8月山東省港口集團成立，作為統(tǒng)一的經(jīng)營管理集團。集團共有四方股東，由山東高速集團和齊魯交通發(fā)展集團各持股30%、兗礦集團和山東能源各持股20%。四家股東均為山東省國有資本投資運營公司。2020年山東全省沿海港口貨物吞吐量16.9億噸，集裝箱3191萬標箱，其中外貿(mào)貨物8.73億噸。

2整合過程和現(xiàn)狀

2.1整合背景和挑戰(zhàn)

2.1.1來自周邊港口的競爭壓力

山東省港口發(fā)展面臨著周邊港口的激烈競爭。首先，同在環(huán)渤海灣，河北省和遼寧省港口已經(jīng)形成了較好的區(qū)域化整合，津冀跨省港口合作也取得很大進展。這些周邊地區(qū)港口的快速發(fā)展，使山東省港口業(yè)意識到區(qū)域競爭對手的較大優(yōu)勢，可能造成的貨源流失。其次，環(huán)渤海的各港口還面臨爭奪東北亞航運中心的競爭，尤其在與韓日港口合作、共同開發(fā)國際航線方面。

2.1.2內(nèi)部挑戰(zhàn)

山東港口整合也面臨著諸多省內(nèi)因素的挑戰(zhàn)。

（1）港口投資主體多元化。整合之前山東省內(nèi)港口的資本形式呈現(xiàn)多元化特征，如表1所示。例如濰坊港是完全由外資控制的港口，該港吞吐量幾乎都來自濰坊森達美港公司。馬來西亞森達美集團持有該公司99%股權(quán)。

（2）港口間發(fā)展不平衡。青島港在國際樞紐海港中站位靠前，其規(guī)模和業(yè)績遙遙領先于山東省的其他港口，港口間發(fā)展差距大。

（3）大中小型港口眾多且重復建設。山東省港口重點業(yè)務集中在大港，中小型港口功能定位交叉，港口間業(yè)務范圍重疊，競爭激烈。

（4）港際及港口內(nèi)部利益矛盾突出。港口企業(yè)間各方利益平衡困難，整合難達到一致性意見。由于企業(yè)資本性質(zhì)的多樣化，經(jīng)營模式和體制存在較大差異。整合工作涉及眾多部門，跨部門協(xié)調(diào)難度大。

（5）政企配合機制難度大。政府和企業(yè)的管理所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不明晰。如果政府行政成分過多，就需要留意可能出現(xiàn)“形合而神不合”的各種負效應。如果企業(yè)作用占據(jù)市場，政府宏觀調(diào)控能力微弱，市場機制可能混亂。

（6）自然地理條件的制約。不同于上海港、廣州港等擁有長江、珠江等豐富大型水系支撐的南方港口，山東港口沒有江河水系優(yōu)勢，缺乏自然地理通道的連接，難以形成廣泛、便利且經(jīng)濟的腹地網(wǎng)絡。

2.2整合規(guī)劃

2.2.1目標和定位

山東省港口整合目標是建成以青島港為龍頭，以日照、煙臺港為兩翼，以山東半島港口群為基礎的東北亞國際航運中心[1]。

各港的戰(zhàn)略定位是以青島港為樞紐布局集裝箱干線港，煙臺、日照和威海等港口為支線港。對大宗散貨進行了專業(yè)化碼頭布局規(guī)劃，如青島和日照港為主要的煤炭裝船港;青島、日照和煙臺港為主要的石油（特別是原油及其儲備）、天然氣、鐵礦石和糧食等大宗散貨的中轉(zhuǎn)儲運設施。同時明確青島、煙臺和威海港為主要的陸島滾裝和旅客運輸設施[2]。

實現(xiàn)三方面的整合：①組織管理結(jié)構(gòu)的一體化整合;②通過集團化運作、一體化經(jīng)營、協(xié)同化發(fā)展完成整合;③構(gòu)成各個港口模塊的深度整合。

2.2.2分區(qū)域整合路徑

山東省國資委、發(fā)展改革委和交通運輸廳等各部門，赴他省各地考察調(diào)研，結(jié)合本省港口現(xiàn)狀和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，提出全省沿海港口改革方案和省港口集團組建方案后，確定了整合路徑，大致分三步：

組建渤海灣港。以山東高速集團為平臺整合濰坊、濱州和東營三個港口，成立渤海灣港口集團。

形成四大集團格局。以青島港整合威海港，形成青島港、煙臺港、日照港和渤海灣港四大集團格局。

組建山東港口集團，統(tǒng)籌全省港口發(fā)展。

2.3整合后的現(xiàn)狀

2.3.1統(tǒng)一的經(jīng)營管理集團

山東省港口集團有限公司成立于2019年8月6日，總部設在青島。承擔全省主要港口的規(guī)劃、投資、建設、運營和安全管理等主體職責[3]。具體地說，其職責包括：①確定全省港口功能定位、制定發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌港口等重大交通基礎設施建設;②推動港口一體化發(fā)展的投融資和市場運營主體;③實施港口綜合開發(fā);④科學引導港口功能拓展，推動港產(chǎn)城融合發(fā)展。

山東省港口集團擁有青島港集團和日照港集團等四大港口集團，共有19個主要港區(qū)、324個生產(chǎn)性泊位、310余條集裝箱航線，負責十大業(yè)務板塊，即物流、海外發(fā)展塊、金融、航運、裝備制造、貿(mào)易、科技、港灣建設、產(chǎn)城融合和郵輪文旅板塊[1]。

2.3.2實現(xiàn)港口企業(yè)資產(chǎn)重組

山東省港口企業(yè)的資本重組采用了國有資本之間的股權(quán)劃轉(zhuǎn)，并呈現(xiàn)多樣化方式。首先是省港口集團僅由省級國有資本投入（見圖1），各地市國有資本只進入本市的港口。以青島港為例，其股權(quán)劃轉(zhuǎn)后的股權(quán)關系結(jié)構(gòu)如圖1所示。原來青島市國資委持有青島港集團100%股份，降持至51%，分了49%給山東省港口集團[4]。但保持不變的是青島港集團持有青島港股權(quán)結(jié)構(gòu)，且仍為控股股東;同時青島港的股份結(jié)構(gòu)也沒有變化。

日照港集團原是由日照市國資委100%持股，后全部無償劃轉(zhuǎn)給山東省港口集團。這樣日照港集團成為山東省港口集團的全資子公司（圖2）。但日照港集團對嵐山港務的投資并不變，并且兩者對日照港的投資結(jié)構(gòu)也不變。

2.3.3構(gòu)建海陸運輸網(wǎng)絡

基于山東省本身的交通優(yōu)勢，在山東港口整合過程中，充分利用了山東鐵路四通八達的優(yōu)勢大力發(fā)展海鐵聯(lián)運[7]。又通過港口自動化碼頭建設、供應鏈整合、建設海向通道等策略，整體提高了港口的運營效益。將山東省港口的海向和陸向運輸網(wǎng)絡整合起來，形成海陸運輸網(wǎng)絡，擴大了腹地范圍。譬如，日照嵐山疏港鐵路是第一條日照市政府參與管理運營的貨運鐵路，項目由中鐵十四局集團有限公司承擔施工任務。山東省國有港口企業(yè)與中遠海、馬士基等國內(nèi)外知名航運企業(yè)開始海向合作，開通海向運輸通道。

3經(jīng)驗總結(jié)

3.1成功經(jīng)驗

3.1.1明確治理層級

省港口集團與有關各方在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)關系是十分重要的，需要得到明確，以明晰政府監(jiān)管職責。山東省港口集團看重集團上下融為一體所形成的競爭優(yōu)勢，希望集中統(tǒng)一領導，獲得經(jīng)營主體的高效決策。因此將設定了如下治理層級：①省政府批準設立的國有企業(yè)集團，直接歸省委、省政府管理，由省國資委履行監(jiān)管職責。②各市和各大企業(yè)只享有股權(quán)分紅權(quán)，不參與港口管理。③省港口集團具有經(jīng)營權(quán)。

3.1.2大力發(fā)展海鐵聯(lián)運

山東省鐵路基礎設施完善、網(wǎng)絡布局廣，又處于“一帶一路”陸海交匯點，因此港口的腹地通道著力于發(fā)展海鐵聯(lián)運，通過開班列、建中心和拓腹地等方式，其海鐵聯(lián)運領跑全國[8]。全省海港與密布絲路的18個內(nèi)陸港相連，68條海鐵聯(lián)運班列貫通歐亞，構(gòu)建起東西互濟、陸海聯(lián)動的國際物流大通道。2020年山東港口海鐵聯(lián)運總量突破200萬標準箱。

青島港是國內(nèi)最早開展海鐵聯(lián)運業(yè)務的港口之一，近年大力采取了開班列、建中心和拓腹地等策略。

（1）其海鐵聯(lián)運總線路達到32條（如表2）。其中膠黃班列、臨清班列實現(xiàn)了火車公交化，開成“日日班”，青島港躍居全國港口海鐵聯(lián)運操作量首位。

（2）青島港整合后成立了海鐵聯(lián)運中心。不僅擔負著原來的具體操作職能，更形成了一個經(jīng)營體，自負盈虧。

（3）通過實施流程再造，不斷提升貨物中轉(zhuǎn)運輸能力。青島開發(fā)了新的物流渠道：青島港卸船后，在黃島港站換裝鐵路箱，然后發(fā)到膠州中心站，利用中心站“批量快運”的資質(zhì)，直接發(fā)往目的地。

（4）港鐵合署辦公。青島港大港分公司與中國鐵路濟南局青島站貨運中心實現(xiàn)合署辦公，實現(xiàn)調(diào)度指揮、集裝箱用管和港站海鐵聯(lián)運一體化運作。

（5）創(chuàng)新內(nèi)陸港模式的腹地戰(zhàn)略。依托港口多式聯(lián)運平臺，推動多式聯(lián)運及內(nèi)陸港布局，組建區(qū)域性公司，開啟“一核多點”的內(nèi)陸港發(fā)展新模式，為發(fā)展海鐵聯(lián)運提供更強的腹地支撐。

（6）協(xié)作解決海鐵聯(lián)運中的運營難題。山東港口聯(lián)手地方政府、海關、鐵路和船公司等部門，有針對性地解決影響海鐵聯(lián)運瓶頸問題。譬如鼓勵船公司把海運箱放到內(nèi)地陸港，讓貨主企業(yè)在內(nèi)地陸港直接裝海運箱，解決了碼頭倒箱這樣的瓶頸問題。

3.1.3建設海向通道

山東省港口集團以集裝箱業(yè)務一體化改革發(fā)展，自掛牌后迅速開通威海、中外運日照、中創(chuàng)嵐山等至青島的多條海上支線，將陸向與海向緊密相連，統(tǒng)籌發(fā)展，促進了以青島港為樞紐港的干支線網(wǎng)絡配套發(fā)展格局的形成。開通更多的海上支線，也有利于充分拓展發(fā)展空間，構(gòu)建陸海聯(lián)動快捷通道，統(tǒng)籌陸海一體化發(fā)展[8]。

海向支線網(wǎng)絡不僅使青島港、威海港和日照港獲得了箱量的增長，而且使兩個支線港融入了集裝箱海運網(wǎng)絡，也為腹地客戶提供了便捷低成本的物流通道。譬如，與公路運輸相比，嵐山港支線為周邊內(nèi)陸企業(yè)節(jié)省每標準箱200元以上的物流成本。

3.1.4港口物流與區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展

山東港口集團開展了多項與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合的項目。如，與青島即墨區(qū)政府和聯(lián)手打造膠東半島地區(qū)最大的生活消費品分撥中心。與內(nèi)陸濟南市共同開發(fā)鐵路物流園、全面融入內(nèi)河航道的復航規(guī)劃等。在濟南打造中國北方區(qū)域物流中心、生活資料分撥中心。加快發(fā)展在臨清和淄博的內(nèi)陸港建設，臨清班列每天兩班。

港口發(fā)展促進經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展。與臨沂、棗莊、濟寧、菏澤四地市簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，暢通魯南地區(qū)的出海通道，也促進魯南經(jīng)濟圈建設。省港口集團大力協(xié)助青島市國際郵輪母港發(fā)展;渤海灣港口集團總部入駐濰坊市后，對該地區(qū)的港口區(qū)域化發(fā)展以及在濰坊市的港口經(jīng)濟發(fā)展進行了“量體裁衣”一攬子綜合服務方案;在煙臺市開工海港大廈和港口供應鏈服務中心項目，推進“海上大世界”等地方經(jīng)濟開發(fā)項目[9]。

3.1.5港口綜合物流聯(lián)盟

省港口集團與上下游產(chǎn)業(yè)形成長期合作，建立港口綜合物流聯(lián)盟[10]。

首先港口集團能提供貨源支持，與合作企業(yè)共同建立穩(wěn)定持續(xù)的物流體系，期望降低供應鏈整體成本。其次通過供應鏈協(xié)作機制，在規(guī)模效應基礎上，結(jié)合產(chǎn)生范圍經(jīng)濟。最終目標是強化港口的核心競爭力，提升效率，實現(xiàn)港口的多功能集成。

3.1.6港口供應鏈一體化

鑒于山東省大量的農(nóng)漁產(chǎn)品貿(mào)易，為加快港口的冷鏈物流體系建設，山東港口集團成立了專業(yè)化的物流企業(yè)，并與商家深入合作，構(gòu)建港口冷鏈物流體系。譬如攜手企業(yè)整合物流供應鏈，建設物流通道，建設冷鏈運營中心，構(gòu)建一體化物流網(wǎng)絡。

（1）與商家協(xié)作冷鏈供應鏈。國際知名玉湖集團冷鏈規(guī)劃的“一園一港一云”坐落于濟南新城，山東港口集團以其搭建的物流通道與玉湖冷鏈的產(chǎn)品資源協(xié)作，形成完整的冷鏈產(chǎn)品交易鏈，將港口物流和產(chǎn)品供應銜接。

（2）與內(nèi)陸政府協(xié)作冷鏈物流基礎設施。山東港口陸海國際物流集團在青島共建的消費品分撥中心也將冷鏈作為重要切入點;并與威海市協(xié)作，推動威海港冷鏈運營中心建設。港口集團與濟南市政府協(xié)作，重點支持農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈基礎設施和物流通道建設等。

（3）打造海上冷鏈快航。冷鏈產(chǎn)品具有時間敏感性，山東港口集團積極將內(nèi)陸冷鏈和國際航線對接起來，便于產(chǎn)品的快速銷售至國外。譬如，在疫情期間，山東港口主動應變，搶抓東南亞航線、跨太平洋航線市場需求，與馬士基、達飛、海豐等船公司合作新開通東南亞航線，打造冷鏈生活資料精品快航。

3.1.7碼頭智能化和港口信息化管理

建設自動化碼頭系統(tǒng)。青島港“連鋼創(chuàng)新團隊”率先建成亞洲首個全自動化集裝箱碼頭、“氫動力+5G”智慧碼頭，率先制定推廣碼頭標準。

通過港口物流信息平臺的建設。山東省開發(fā)的舟道網(wǎng)app和山東港口煙臺港集團電商平臺的建設，推動港口信息的交換，快速全面地掌握鐵路、船公司、代理、火車、船舶、集裝箱到港情況以及大宗散貨供求信息，提高港口服務功能。通過以上措施，最后以達到構(gòu)建智慧港口系統(tǒng)生態(tài)圈的效果。山東港口與23家科研院所和科技企業(yè)合作，推進“1+N”開放共享共建模式，將港口運營全流程用計算機操作，系統(tǒng)一鍵輸出全局操作建議，串聯(lián)起港口生態(tài)，山東港口邁向智慧港口。

3.1.8轉(zhuǎn)變運輸方式，拓展腹地

以山東港口物流集團為依托，聯(lián)合船公司、鐵路和海關等部門，大力推進“公轉(zhuǎn)鐵”和“散改集”等運輸模式轉(zhuǎn)換，為港口發(fā)展增量提效，大宗貨物在港口鐵路的集疏運量和集裝箱多式聯(lián)運量大幅增長。首先是砂石滾裝船、電煤“公轉(zhuǎn)鐵”等，改變運輸模式。其次是大力推進“散改集”業(yè)務，如銅精礦、玉米和紙漿“散改集”。紙漿“散改集”轉(zhuǎn)水運后，拓展了廣東和福建流向的紙漿內(nèi)貿(mào)集裝箱海運業(yè)務。

這不僅為鐵路和水路產(chǎn)業(yè)鏈提供了高效物流服務，大幅降低企業(yè)物流成本，給客戶節(jié)省了成本和時間，也給港口帶來了新的貨源增長點，更多客戶選擇海鐵聯(lián)運方式。

3.2不足和潛在問題

（1）可能形成碼頭裝卸業(yè)的壟斷，不利于行業(yè)市場化發(fā)展。目前山東集裝箱碼頭裝卸業(yè)務幾乎完全集中于青島港，其它中小型港口被規(guī)劃為喂給港。這一方面可能限制了這些港口潛力，譬如發(fā)展為近洋航線港口;另一方面由于其它貨種的碼頭裝卸業(yè)也存在接近壟斷情況，這個潛在的擔心不限于集裝箱領域。

（2）港口發(fā)展與地方關系需要深切關注。港口發(fā)展歷來與港口城市的經(jīng)濟發(fā)展緊密相關，需要港口城市政府配合。在山東案例中，各地港口城市及其大企業(yè)只享有股權(quán)分紅權(quán)，不參與港口管理，經(jīng)營權(quán)掌握在省港口集團。這可能導致地方利益難以顧及，以及地方積極性和創(chuàng)意性參與程度下降。甚至導致港口運營主體與屬地政府之間的責任銜接和積極性匹配難有好效果。

（3）港口所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都在省級政府，既缺乏行政部門管理相互監(jiān)督有效性，也缺乏層級監(jiān)督效益。

（4）港口整合存在一定的形式化。由于青島港的一家獨大，其它港口都在努力守住自己的業(yè)務，即使實現(xiàn)了形式上的整合，實質(zhì)業(yè)務交織和深層次業(yè)務融合仍需要提高。

4啟示及結(jié)語

港口整合是復雜的系統(tǒng)性工程，涉及各主體的利益分配、地方發(fā)展定位和區(qū)域空間交通網(wǎng)絡。山東省通過各類國有股權(quán)間劃轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)組建省級國有港口集團，并通過重視供應鏈、物流鏈的整合和海鐵聯(lián)運鐵路流程的重組等形式打造廣大的腹地網(wǎng)絡，以期形成區(qū)域港口發(fā)展合力，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和合理利用，與區(qū)域經(jīng)濟形成聯(lián)動發(fā)展。

山東經(jīng)驗顯示我國港口整合已經(jīng)從港口碼頭設施整合進入深入化階段，即運輸、物流、信息和產(chǎn)業(yè)體系的區(qū)域一體化階段。在整合過程中，必須根據(jù)港口和區(qū)域特征，制定合適的整合策略和路徑，才能使港口成為區(qū)域貿(mào)易、經(jīng)濟服務，構(gòu)建廣闊的腹地網(wǎng)絡，將港口融入到區(qū)域發(fā)展中去，使港口和區(qū)域得到可持續(xù)發(fā)展。

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基金項目：寧波市軟科學研究重大（招標）項目（2019A1002），國家社會科學基金項目（19BJL041）。