晉中市城市總體規(guī)劃編制中存在的問題及對策

董會(huì)珍

(山西省晉中市城鄉(xiāng)規(guī)劃研究所，山西 晉中 030600)

0 引言

近年來，晉中市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷加速，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，隨著山西轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)瀟河產(chǎn)業(yè)園區(qū)起步區(qū)的設(shè)立，晉中產(chǎn)城融合初見端倪，與此同時(shí)，晉中作為太原都市區(qū)副中心，區(qū)位優(yōu)勢凸顯，逐步加快了太晉一體化發(fā)展的步伐，在城市轉(zhuǎn)型升級的新形勢下，更需要高質(zhì)量的城市總體規(guī)劃來引領(lǐng)城市不斷發(fā)展[1-2]。

基于晉中市城市總體規(guī)劃在編制中出現(xiàn)的問題，本文以問題為導(dǎo)向，對晉中市城市總體規(guī)劃用更加理性的精神、更加科學(xué)的思維做出深入的剖析，并提出相應(yīng)的對策和建議，從而更好地發(fā)揮城市總體規(guī)劃在促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)作用，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。

1 規(guī)劃編制體系改革：晉中市城市總體規(guī)劃編制和審批時(shí)間過長及相應(yīng)的對策

《晉中市城市總體規(guī)劃(2016—2030年)》[3](2016版)編制周期過長，該總體規(guī)劃編制工作從2009年啟動(dòng)以來，直到2018年2月才通過山西省人民政府審批并予以公布實(shí)施，編制和審批時(shí)間長達(dá)9年之久?？v觀目前大多數(shù)城市總體規(guī)劃跟晉中市城市總體規(guī)劃一樣，普遍存在編制及審批周期過長的現(xiàn)象，這就造成現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃與城市發(fā)展中出現(xiàn)的新政策、新機(jī)遇之間會(huì)產(chǎn)生新一輪矛盾，剛剛公布實(shí)施的城市總體規(guī)劃可能又因缺乏前瞻性和戰(zhàn)略性而難以指導(dǎo)城市建設(shè)。

如：2019年規(guī)劃的太原武宿國際機(jī)場三期擴(kuò)建工程對晉中市中心城區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)影響較大。凈空影響方面：晉中市中心城區(qū)位于機(jī)場凈空限制面內(nèi)的面積為108.61 km2，內(nèi)水平面(限高45 m范圍內(nèi))的面積為40.4 km2，全部為城市建設(shè)用地，其中住宅用地8 450畝，商業(yè)用地4 615畝。噪聲影響方面：位于機(jī)場噪聲70 dB以上范圍內(nèi)的城市建設(shè)用地共計(jì)36.37 km2，其中,住宅用地12 298畝，教育用地1 212畝，商業(yè)用地4 173畝。由此可見，現(xiàn)行晉中市城市總體規(guī)劃中心城區(qū)用地規(guī)劃由于受到武宿國際機(jī)場擴(kuò)建影響，位于凈空區(qū)和噪聲區(qū)內(nèi)的城市建設(shè)用地也因此受到不同程度的限制，已不適合發(fā)展住宅、教育及商業(yè)等，在機(jī)場周邊應(yīng)考慮工業(yè)、倉儲和物流等新業(yè)態(tài)。由于武宿國際機(jī)場的規(guī)劃擴(kuò)建，使得2018年批復(fù)的《晉中市城市總體規(guī)劃(2016—2030年)》中心城區(qū)用地規(guī)劃中機(jī)場周邊區(qū)域的用地布局也出現(xiàn)了一定的不適應(yīng)性，與新時(shí)期城市實(shí)際建設(shè)需求產(chǎn)生矛盾。

基于現(xiàn)狀問題的嚴(yán)峻性和普遍性，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)盡快從技術(shù)層面與管理層面上對城市總體規(guī)劃編制進(jìn)行改革，縮短總體規(guī)劃編制和審批整體用時(shí)，提高總體規(guī)劃編制效率，使城市總體規(guī)劃在整個(gè)編制過程更具連貫性和科學(xué)性，在城市建設(shè)中更好地發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

2 “多規(guī)合一”的規(guī)劃理念：晉中市城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)及相應(yīng)的對策

《晉中市中心城區(qū)土地利用規(guī)劃》和《晉中市城市總體規(guī)劃》之間的不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是《晉中市中心城區(qū)土地利用規(guī)劃》的規(guī)劃期限是2006年—2020年，而《晉中市城市總體規(guī)劃》的規(guī)劃期限是2016—2030年，兩類規(guī)劃期限不一致。

二是土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃二者的出發(fā)點(diǎn)不同，土地利用規(guī)劃從人口、生態(tài)資源、環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，更注重對土地資源的保護(hù)，提高土地利用效率，而城市總體規(guī)劃是從城市化發(fā)展的角度，為促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，科學(xué)合理地利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地，因此兩者確定的城市用地規(guī)模不一致，土地利用規(guī)劃往往比城市總體規(guī)劃用地規(guī)模小，《晉中市中心城區(qū)土地利用規(guī)劃》和《晉中市城市總體規(guī)劃》相比也不例外，前者用地規(guī)模小于后者。

三是土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃所采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)體系有所不同，土地利用規(guī)劃采用的分類標(biāo)準(zhǔn)是《土地規(guī)劃用途分類與土地利用現(xiàn)狀分類》，用地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他用地三大類。而城市總體規(guī)劃中采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)是GB 50137—2011城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),用地分類劃分為城鄉(xiāng)用地和城市建設(shè)用地兩大類。

因此在兩規(guī)協(xié)調(diào)過程中，應(yīng)將規(guī)劃期限、城市用地規(guī)模和用地分類標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，使用新的技術(shù)手段、編制方法等使二者相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，融合到新一輪國土空間規(guī)劃中。

按照底線思維的規(guī)劃模式，把土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃中相同的內(nèi)容都統(tǒng)一起來，落實(shí)到共同的國土空間規(guī)劃平臺上，從而實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系。通過構(gòu)建“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化國土空間規(guī)劃布局、合理配置國土資源、提升國土空間管控能力和治理水平等方面的目標(biāo)，推動(dòng)城市邁入高質(zhì)量發(fā)展的軌道[4-5]。

3 空間規(guī)劃布局：晉中市城市總體規(guī)劃中心城區(qū)用地布局存在的問題及相應(yīng)的對策

1)晉中站(高鐵站)前城市副中心位置相對較偏遠(yuǎn),難以形成真正的中心：晉中市城市總體規(guī)劃中站前城市副中心主要位于晉中站東南側(cè)，是城市西部片區(qū)的綜合服務(wù)中心，規(guī)模約1.5 km2，服務(wù)全市域乃至太原地區(qū)城鎮(zhèn)密集區(qū)的商貿(mào)、商務(wù)、金融、會(huì)展等職能，同時(shí)兼顧為城區(qū)西部地區(qū)提供相應(yīng)公共服務(wù)，培育空間發(fā)展軸線，進(jìn)而對接太原南部的發(fā)展軸線。這一城市副中心相對于晉中市中心城區(qū)而言，地理位置較偏遠(yuǎn)，區(qū)位優(yōu)勢不突出，產(chǎn)業(yè)集聚能力較弱，且在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)展速度相對緩慢，服務(wù)功能不夠完善，僅靠晉中站(高鐵站)的運(yùn)營來帶動(dòng)該片區(qū)整體發(fā)展，不足以支撐該區(qū)域從城市邊緣成長為城市副中心。首要任務(wù)是集中力量把晉中站打造成重要的交通樞紐，從而連接太原武宿國際機(jī)場、晉中客運(yùn)總站、榆次火車站等交通站點(diǎn)，同時(shí)培育商業(yè)商務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)功能，服務(wù)晉中市中心城區(qū)及太原市城區(qū)東部地區(qū)，使之成為與太原南站、太原站并列的太原—晉中鐵路樞紐主要客運(yùn)樞紐之一。為進(jìn)一步使城市空間發(fā)展結(jié)構(gòu)更加合理化，有效地控制和指引城市建設(shè)，在晉中市城市總體規(guī)劃中這一城市副中心的位置應(yīng)適當(dāng)向東調(diào)整，真正發(fā)揮城市副中心的集聚效應(yīng)和輻射作用，促進(jìn)城市功能提升和空間優(yōu)化，不斷提升城市綜合服務(wù)職能，更好地帶動(dòng)晉中市中心城區(qū)發(fā)展(見圖1)。

2)公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地占城市建設(shè)用地比例偏低：晉中市中心城區(qū)現(xiàn)狀公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地面積為1 023 hm2(15 345畝)，占中心城區(qū)城市建設(shè)用地比例為16.25%；而規(guī)劃后該用地面積為1 806 hm2(27 090畝)，占地面積雖有所增加，但占整個(gè)城市建設(shè)用地比例減少，僅占到13.04%。究其原因是隨著山西省高校新校區(qū)和山西科技創(chuàng)新城核心區(qū)入駐晉中市中心城區(qū)，這兩大片區(qū)規(guī)劃布局中的教育科研用地，均屬于公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地，因此使得晉中市中心城區(qū)公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地總量才隨之增長。而實(shí)際上，省高校新校區(qū)和省科創(chuàng)城核心區(qū)并不是真正意義上為晉中市城區(qū)普通市民服務(wù)的公共服務(wù)設(shè)施。鑒于此原因，晉中市中心城區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)適當(dāng)加大公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地在城市建設(shè)用地中的比例，并利用現(xiàn)有的資源條件，均衡合理布局公共服務(wù)設(shè)施，加快文化設(shè)施的建設(shè)，滿足市民日常文化生活需求，提高市民的文化素質(zhì)和品位，提升城市整體服務(wù)水平，構(gòu)建更加便捷的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障[6-7]。

4 公眾參與：晉中市城市總體規(guī)劃過程中公眾參與度較低及相應(yīng)的對策

當(dāng)前，在晉中市城市總體規(guī)劃中，社會(huì)公眾參與的理念尚未完全樹立，市民們對公眾參與在城市總體規(guī)劃中的作用認(rèn)識不清，重視程度不夠，往往只關(guān)心與自己切身利益有關(guān)的事項(xiàng)，而對與城市發(fā)展密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境保護(hù)等長遠(yuǎn)利益關(guān)心較少。這些觀念導(dǎo)致在晉中市城市總體規(guī)劃中社會(huì)公眾參與的積極性不高，參與意識不強(qiáng)。

只有不斷提高城市總體規(guī)劃中的公眾參與度，重視公眾參與在城市規(guī)劃中的重要性，吸引各個(gè)領(lǐng)域的專家和學(xué)者參與進(jìn)來，集思廣益，才能使公眾參與發(fā)揮應(yīng)有的作用，才能使城市總體規(guī)劃更具合理性。另外在法律層面，亟待完善公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的法律地位。推進(jìn)公眾參與的法制化，讓公眾通過法定的程序和渠道有效地參與到城市總體規(guī)劃編制中。加強(qiáng)對公眾參與的宣傳，提高全社會(huì)對城市總體規(guī)劃編制過程中公眾參與重要性的認(rèn)識，在城市規(guī)劃中切實(shí)落實(shí)公眾參與的原則，更加有利于提升城市總體規(guī)劃的科學(xué)性。

為充分發(fā)揮公眾參與在城市總體規(guī)劃編制過程中的積極作用，我們需做到以下幾點(diǎn)：1)讓市民廣泛參與。不僅需要本地戶籍居民的大力參與，還應(yīng)鼓勵(lì)在本地居住滿半年以上非本地戶籍的常住居民踴躍參與。2)讓公眾參與環(huán)節(jié)貫穿規(guī)劃編制的全過程。在城市總體規(guī)劃編制過程中，從準(zhǔn)備工作、專題研究到規(guī)劃編制、多方案論證再到規(guī)劃公示、成果報(bào)批、規(guī)劃公告各個(gè)階段，對公眾提出的意見、建議進(jìn)行分類歸納和分析采納，使公眾參與在城市總體規(guī)劃編制全過程占據(jù)不可或缺的地位。3)采用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)，讓公眾參與更加真實(shí)有效，從而切實(shí)發(fā)揮公眾參與在城市總體規(guī)劃編制中的作用。

因此，對城市總體規(guī)劃編制的改革勢在必行，并在此基礎(chǔ)之上建立完善的國土空間規(guī)劃體系，這樣不僅能提高編制城市內(nèi)涵的規(guī)劃，又能實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的愿景，使城市總體規(guī)劃更具戰(zhàn)略性和科學(xué)性，使城市建設(shè)越來越美好。

5 結(jié)語

城市總體規(guī)劃在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中所占的位置是無可置疑的，作為指引城市空間發(fā)展的戰(zhàn)略性綱領(lǐng)和法定性藍(lán)圖，并且為下一層次的規(guī)劃編制作出科學(xué)指導(dǎo)。但是，城市總體規(guī)劃在編制過程中存在的一系列問題，也從側(cè)面影響了城市總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性，對城市總體規(guī)劃的地位和作用帶來了重大的挑戰(zhàn)。為適應(yīng)新形勢下城市建設(shè)發(fā)展對總體規(guī)劃的需求，只有從規(guī)劃編制體系改革、“多規(guī)合一”的規(guī)劃理念、合理的國土空間規(guī)劃布局、提高公眾參與度等方面先行先試，積極尋求新的突破，才能確保晉中市城市總體規(guī)劃與時(shí)俱進(jìn)，真正發(fā)揮“規(guī)劃先導(dǎo)”的作用，以人民為中心，促進(jìn)城市健康、和諧、可持續(xù)發(fā)展。