黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理思想研究*

祝江斌，楊臻

（武漢理工大學政治與行政學院，湖北武漢，430063）

黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理思想研究*

祝江斌1，楊臻2

（武漢理工大學政治與行政學院，湖北武漢，430063）

本文以黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理思想為研究對象，采用案例法和文獻法探討了第二代領導集體危機準備、預警、救援和恢復思想的主要內(nèi)容及啟示，以期為政府應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐提供理論參考。

黨和國家第二代領導集體；重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件；危機管理思想

一、引言

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會后，以鄧小平為核心的黨和國家第二代領導集體（以下簡稱“第二代領導”）開啟了其執(zhí)政的新時代?！暗诙I導”在以經(jīng)濟建設為中心，積極推進市場經(jīng)濟改革的同時，高度重視醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，帶領中國人民戰(zhàn)勝了上海甲肝、廣東登革熱疫情、深圳霍亂等突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，改革開放事業(yè)不斷進步創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境，在此過程中也形成了其特色鮮明的危機管理思想。本文主要探討了“第二代領導”重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理思想的主要內(nèi)容及其借鑒意義。

目前，學界對“第二代領導”危機管理思想的研究成果主要集中在內(nèi)容、對象和領域三個方面。在危機管理思想研究內(nèi)容方面，張生祥（2011）認為“第二代領導”的危機管理思想包括危機管理機制的建立；危機信息的獲取和預警；危機的準備和預防；危機的控制和回應；危機后的恢復與重建和后續(xù)的完善等［1］。劉薇薇（2010）從危機防范意識、危機應對能力和危機總結三個方面來論述危機管理思想的內(nèi)容［2］。在危機管理思想的研究對象上，學者多涉及鄧小平等領導人的社會危機管理思想［3］和經(jīng)濟危機管理思想［4］；在危機管理思想研究領域方面，王達陽（2012）從自然災害的危機應對以處理糧食危機的角度闡述了鄧小平的危機管理思想的內(nèi)容［5］。趙朝峰（2004）總結了鄧小平厚財薄支、積極預防；既有政府救濟也有生產(chǎn)自救；強調(diào)災荒防治，科技為先的獨特的救災思想［6］。綜上所述，目前學者對“第二代領導”的危機管理思想研究多集中在自然災害和社會危機管理方面，少有涉及公共衛(wèi)生領域，且鮮見對“第二代領導”重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理思想的概括研究。因此，本文以上海甲肝、廣東登革熱流行、深圳霍亂、廣東沿海瘧疾流行和鼠間鼠疫防治為例，通過文獻分析法和案例法探討了“第二代領導”危機管理思想的主要內(nèi)容，以期為政府應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐提供理論參考。

二、黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機準備思想的主要內(nèi)容

以防疫站建設為主的組織準備思想。組織建設是危機管理中的重要環(huán)節(jié)之一。為了有效地進行危機管理，“第二代領導”開展了包括科研機構與實驗室建設、防疫站點建設等組織準備工作。其中，“第二代領導”危機準備工作的重點是衛(wèi)生防疫站建設。據(jù)統(tǒng)計，到1982年底地方衛(wèi)生部門共有衛(wèi)生防疫站以及國境衛(wèi)生檢疫、地方病防治、職業(yè)病防治與結核病防治等專業(yè)衛(wèi)生防疫機構4455個［7］，初具規(guī)模的全國衛(wèi)生防疫網(wǎng)已經(jīng)建立。在防疫站物質配備方面，衛(wèi)生部在1982年全國衛(wèi)生防疫工作會議上明確提出“加強衛(wèi)生防疫這條短線，要在人、財、物和組織上給予保證”加強防疫站物資配備。在防疫站管理方面，主要通過每年召開全國衛(wèi)生防疫會議，總結我國防疫工作的經(jīng)驗，布置防疫工作的重點，有效落實防疫站的管理。例如，1979年衛(wèi)生部與財政部、國家勞動總局聯(lián)合頒發(fā)了關于衛(wèi)生防疫人員《實行衛(wèi)生防疫津貼的通知》以加強防疫站工作人員的管理，根據(jù)防疫人員的工作時間長短、工作量大小等標準定期發(fā)放津貼，提高防疫人員的工作積極性。建設遍布全國的防疫站的工作，為“第二代領導”重大公共衛(wèi)生事件的危機管理提供了有效的組織準備。

以人員培訓為主的人才準備思想。在公共衛(wèi)生事件的危機管理過程中人員是最主要的力量，“第二代領導”十分重視危機準備工作中的人員培訓和救援隊伍的建設。在人員培訓方面，1980年至1982年三年間，衛(wèi)生部相繼在黑龍江、四川、湖北、江蘇、陜西、北京等六個省、市衛(wèi)生防疫站現(xiàn)有技術力量的基礎上加以充實［7］，建設衛(wèi)生防疫人員培訓基地。同時衛(wèi)生部還面向全國安排培訓任務，培訓高級技術人員，以應對隨時可能發(fā)生的危機。20世紀80年代，瘧疾在我國深圳等沿海地區(qū)大面積流行。為防止瘧疾繼續(xù)大規(guī)模的發(fā)展，1979至1998年的20年間，全國范圍內(nèi)組織的專項培訓，共培訓瘧疾預防人員和基層衛(wèi)生人員達71.6萬人次［8］，全國瘧疾易發(fā)區(qū)的防疫機構都配備了具有專業(yè)知識和富有實踐經(jīng)驗的瘧防隊伍?！暗诙I導”在應對瘧疾流行時，能夠迅速建立專業(yè)的防疫隊伍，深入農(nóng)村和社區(qū)開展防疫工作，得益于其充分的人才準備。

三、黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機預警思想的主要內(nèi)容

以信息監(jiān)測網(wǎng)建設為主的預報思想?！暗诙I導”以防疫站為基點建立了相對完善的信息監(jiān)測網(wǎng)，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警信息監(jiān)測和發(fā)布中發(fā)揮了積極作用。衛(wèi)生部充分落實“預防為主”的方針，1981年制定了全國《鼠疫監(jiān)測工作試行方案》，統(tǒng)一了各疫源地區(qū)的監(jiān)測內(nèi)容、檢測方法和具體要求。到1983年，全國鼠疫監(jiān)測網(wǎng)已經(jīng)基本建立，加大了鼠間鼠疫的疫情監(jiān)測力度，擴大了監(jiān)測范圍，提高了鼠疫的監(jiān)測質量。對發(fā)現(xiàn)的新疫點都迅速作了處理，使猛烈流行的鼠間鼠疫得到了有效的控制。1988年上海甲肝流行期間，在中央領導人的指示下，上海市在13個醫(yī)療機構中設立了監(jiān)測點，嚴密監(jiān)測疫情信息，每日報告診斷肝炎的病例數(shù)及肝功能校測異常數(shù)，及時進行疫情信息的收集與發(fā)布［9］。完善的信息監(jiān)測網(wǎng)的建設為“第二代領導”及時掌握疫情動態(tài)，穩(wěn)定社會秩序提供了信息保障。

以防治預案建設為主的預控思想。在預控措施選擇方面，“第二代領導”通過疫情防治預案的建設進行重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預控處理。為了應對瘧疾的流行，1980年代衛(wèi)生部先后制定了每5年一期的《全國瘧疾防治規(guī)劃》，并印發(fā)了《瘧疾防治管理辦法》、《瘧疾防治技術方案》和《瘧疾防治手冊》等文件，指導各級各部門防治瘧疾的工作［8］，推動了防治瘧疾工作的進展，有效地遏制了瘧疾大規(guī)模流行趨勢。二十世紀七八十年代，廣東登革熱大范圍肆虐，由中央衛(wèi)生部組織召開的全國登革熱病防治科研會議于1981年2月23日至3月1日在廣州召開，會議討論制訂了《登革熱防治試行方案》及《一九八一年登革熱科研計劃（草案）》，指導廣東登革熱疫情的防治；1986年7月《海南行政區(qū)登革熱治療方案》出臺，介紹了登革熱病原特征和治療方案；1986年10月廣東省根據(jù)《中華人民共和國急性傳染病管理條例》詳細的規(guī)定防治登革熱過程中疫情的監(jiān)測和報告方法。1986年11月，《海南行政區(qū)登革熱媒介防治規(guī)劃》對海南行政區(qū)登革熱媒介防治的目標、組織、防治措施和費用進行了詳細的說明。通過一系列的防治預案的建設，“第二代領導”在突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機預警階段的預控處理有章可循，有法可依，有效地遏制了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展蔓延。

四、黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機救援思想的主要內(nèi)容

黨和政府危機應對工作的重點是危機救援，及時有效的危機救援工作可以控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危害，保障公眾身體健康與生命安全?！暗诙I導”十分重視發(fā)動群眾，進行聯(lián)合救援，并注重在危機救援過程中救援知識的宣傳和引導。

以發(fā)動群眾，多部門聯(lián)合為主的救援思想?！暗诙I導”的危機救援工作是在黨和政府的領導和支持下積極發(fā)動群眾，多部門聯(lián)合開展的。在瘧疾防治救援過程中，為了落實各項瘧疾預防措施，每年有數(shù)以萬計的基層衛(wèi)生人員以及不脫產(chǎn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生員，組成送藥組、滅蚊組，在950萬到1955萬人口地區(qū)進行殺蟲劑室內(nèi)滯留噴灑或浸泡蚊帳滅蚊［8］。在應對上海甲肝疫情的過程中，上海市政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)藥管理部門紛紛針對疫情采取措施，建立了市政府統(tǒng)一領導衛(wèi)生、工商、交通、財政、等部門密切配合的多部門聯(lián)合救援機制，在疫情的有效控制方面發(fā)揮了重要作用。此外，市衛(wèi)生行政部門緊急動員各級地方防疫站及街道里在職或退休專業(yè)人員參加消毒工作，并聘請大批臨時工作人員加入，組建了大規(guī)模的消毒隊伍，基本上形成一個覆蓋全市的消毒網(wǎng)絡，考核、評價、驗收消毒效果。此外，市醫(yī)藥部門積極調(diào)配、供應消毒藥物，落實消毒工作。在“第二代領導”的大力支持下，群眾廣泛參與到救援過程中，各個部門相互協(xié)調(diào)配合使得突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機救援工作能夠順利開展，保障了人民的生命財產(chǎn)安全。

以宣傳救援知識，組織科研為主的救援思想。在危機救援過程中“第二代領導”積極組織科研，以多種形式宣傳救援知識，以引導群眾正確認識和應對危機。甲肝疫情爆發(fā)后，中共上海市委宣傳部利用報紙專欄、影視廣播和宣傳手冊等多種方式對上海民眾進行衛(wèi)生宣傳。上海市具有代表性的新聞媒體如《新民晚報》、《文匯報》和《解放日報》等開辟專欄宣傳甲肝的防治知識。市、區(qū)衛(wèi)生教育部門先后印發(fā)了文字宣傳資料400萬份，攝制播放5部衛(wèi)生科普電視片、發(fā)放200多套幻燈片［10］，宣傳甲肝防治知識。衛(wèi)生防疫部門組織人員深入病人家中宣傳指導對病人的消毒和隔離工作，在公共場所利用多種形式宣講衛(wèi)生知識。在登革熱疫情防治過程中，廣東市政府充分利用墻報、黑板報、廣播等形式廣泛宣傳登革熱的傳播方式和防蚊、滅蚊方法，幫助群眾認識登革熱的早期癥狀和危害性。針對瘧疾大面積流行的情況，中央積極組織科研工作，要求實驗室與現(xiàn)場結合，實驗點與防治面的結合，廣泛開展應用性研究。通過調(diào)查研究瘧疾流行因素、流行特點、病原種類、媒介蚊種及其生態(tài)習性等，使瘧疾防治對策的制定更具有科學性。通過救援知識的宣傳，“第二代領導”引導群眾正確認識疫情，與此同時，積極組織科研，科學防治疫情，保障了救援工作的有效進行。

五、黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機恢復思想的主要內(nèi)容

危機恢復作為危機管理的最后一個環(huán)節(jié)，是黨和政府應對重大公共衛(wèi)生事件危機管理工作的終點，也是新的起點。有效的危機恢復工作既能夠幫助受災群眾盡快的安定生活，恢復生產(chǎn)和社會秩序，同時也可以取長補短，總結經(jīng)驗為下一步的危機準備工作打好基礎。

以改善生活環(huán)境為主的環(huán)境恢復思想。在危機恢復階段，“第二代領導”充分認識到環(huán)境保護的重要性，在危機恢復過程中著重改善居民生活環(huán)境，宣傳環(huán)境保護思想。1982年各地采用民辦公助的辦法，充分發(fā)揮群眾的積極性，抓緊改善飲用水，防治病從口入。為了從根本上消除瘧疾和霍亂大規(guī)模的發(fā)生與流行，衛(wèi)生部門與其他部門密切協(xié)作，切實做好水改、糞管、飲食衛(wèi)生和衛(wèi)生宣傳教育四個方面的工作，在改善居民生活環(huán)境的同時注重宣傳環(huán)境保護思想，引導居民樹立環(huán)境保護的意識。登革熱疫情后，廣東政府堅持發(fā)動愛國衛(wèi)生運動，組織居民翻盆倒缸，定期洗刷水缸并加蓋防蚊，清除孳生場所，從根本上消除登革熱傳染媒介的孳生環(huán)境，改善居民生活環(huán)境，防治疫情再次發(fā)生。生活環(huán)境的改善大大降低了瘧疾、霍亂等疾病的發(fā)生流行。

以深化體制改革為主的制度恢復思想?！暗诙I導”的危機恢復工作圍繞改革體制，加強衛(wèi)生防疫機構管理，探索具有中國特色的預防醫(yī)學體系和辦好中國特色的衛(wèi)生防疫機構展開。為了改善預防醫(yī)學和衛(wèi)生防疫工作，將原來中國醫(yī)學科學院下設的衛(wèi)生研究所、流行病學微生物學研究所、病毒學研究所、寄生蟲病研究所（上海）、食品衛(wèi)生檢驗所等七個單位整建劃出，組建了中國預防醫(yī)學中心并由衛(wèi)生部直接領導，便于公共衛(wèi)生事件的應對管理。上海甲肝事件后，1988年11月衛(wèi)生部出臺了有關意見，要求擴大醫(yī)療衛(wèi)生服務，進一步深化衛(wèi)生工作改革，增強全國醫(yī)療衛(wèi)生機構的生機和活力，調(diào)動醫(yī)療衛(wèi)生人員的積極性和發(fā)揮他們的技術和設備潛力，擴大醫(yī)療衛(wèi)生服務。通過改革衛(wèi)生體制，“第二代領導”不斷完善組織建設，為今后危機管理工作的開展奠定了制度基礎。

六、黨和國家第二代領導集體重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理思想的啟示

加強資源建設，培養(yǎng)危機管理人才。從“第二代領導”重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機準備思想中可以看出，危機準備工作要有組織保障，不斷完善組織的管理體制以保證危機管理的相關組織的良好運作。危機管理組織建設可以從組織部門機構的建設、組織管理制度的建設、組織資源的配置等方面著手優(yōu)化組織機構。危機人才培養(yǎng)方面，可以從人員的培訓制度建立、培訓基地建設和培訓內(nèi)容更新等方面來提高人才的素質，儲備危機管理人才。

完善預警信息監(jiān)測，突出預警法律建設。目前全國性的綜合危機預警系統(tǒng)尚未建立。危機預警工作的首要任務是建立全國范圍內(nèi)，包括各個領域的綜合危機預警信息監(jiān)測系統(tǒng)。政府可以以各地區(qū)疾病預防控制中心為基點，建立起各級危機預警信息檢測系統(tǒng)。同時還可以利用多種渠道獲取危機預警信息，特別是充分利用網(wǎng)絡資源，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的危機預警信息的共享、交流和發(fā)布。基于此，政府危機預警工作還可以突出預警法律的建設。根據(jù)國家《重大突發(fā)事件應急管理預案》，結合地區(qū)實際制定本地區(qū)的危機預警法律，建設完善危機預警預控措施、預警信息監(jiān)測體系和危機風險評估制度。同時通過法律手段明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理部門的機構設置、工作人員權力職責和法律責任，通過法律獎懲制度調(diào)節(jié)組織和個人的危機預警行為。

積極發(fā)動群眾，加大救援知識宣傳。突發(fā)公共衛(wèi)生事件最直接和最嚴重的受害者通常是社會大眾，危機發(fā)生后，衡量政府危機管理成敗的一個重要因素是能否采取有效的自救行為。因此，危機救援工作可以以政府救援為主導，廣泛調(diào)動全體社會成員參與救援。政府可以通過網(wǎng)絡發(fā)布信息，募集志愿者或者鼓勵有救援經(jīng)驗的社會組織和個人在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下積極參與危機救援。此外，在日常生活中政府可以以學校或社區(qū)為載體，采用宣傳冊、宣傳畫或視頻資料等形式定期或不定期的進行各類公共衛(wèi)生事件的常規(guī)救援知識宣傳，增強社會公眾自救意識和提高自救能力。

改善居民生活條件，加強生活環(huán)境建設。在危機恢復工作中，“第二代領導”重視居民生活條件和生活環(huán)境改善的經(jīng)驗值得學習和借鑒。通過開展廣泛的愛國衛(wèi)生運動，既改善了居民的生活環(huán)境，也在全社會營造了一種健康的思想。政府通過倡導衛(wèi)生運動鼓勵居民愛護環(huán)境，清潔環(huán)境，還可以利用廣播電視以及網(wǎng)絡等多種形式宣傳環(huán)境保護的重要性。在經(jīng)濟發(fā)展的同時，政府更應該注重改善居民生活環(huán)境。

［1］張生祥.中國危機管理的體制與過程分析——以舟曲泥石流救災為例［D］.上海，復旦大學碩士學位論文，2011.

［2］劉薇薇.中國傳統(tǒng)文化中的危機管理觀［D］.華南理工大學，2010.

［3］張叔軍.鄧小平的社會危機管理思想［J］.毛澤東思想研究，2009（9）：125-128.

［4］陳心穎，徐剛.經(jīng)濟危機管理：對鄧小平理論的新解讀［J］.社科縱橫，2005（2）：31-33.

［5］王達陽.鄧小平十年總書記期間指導災荒救治的經(jīng)驗與啟示——以鄧小平解決三年自然災害期間的糧食危機為例［J］.中共中央文獻研究室個人課題成果集，2012.

［6］趙朝峰，李強.評述鄧小平防治災荒的思想［J］.周口師范學院學報，2004，21（4）：10-12.

［7］中華人民共和國衛(wèi)生部.公共衛(wèi)生與疾病防治［M］.中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒，1982：73-75.

［8］錢會霖，湯林華.中國五十年瘧疾防治的成就和展望［J］.中華流行病醫(yī)學雜志，2000，21（3）.

［9］胡善聯(lián).上海甲肝流行與衛(wèi)生防疫管理［J］.中國公共衛(wèi)生管理，1989，6（2）.

［10］深圳市健康教育與促進中心.1988年上海甲肝爆發(fā)后的衛(wèi)生應急工作［EB/OL］.http：//www.szhe.com/topic/2009/ 0109/article_1593.html，2009年9月10日.

（責任編輯劉強）

D630.8

A

1671-0681（2015）04-0126-04

祝江斌，武漢理工大學政治與行政學院副教授；楊臻，武漢理工大學政治與行政學院碩士研究生。

2015-04-21

國家自然科學基金項目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應對能力計量評價體系及實證”（項目編號：71003079）；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金項目“國家四代領導人應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機管理思想研究”（項目編號：2013-ZZ-A2-04）和“基于結構功能視角的突發(fā)事件政府應急準備管理體系優(yōu)化研究”（項目編號：145219001）。