論“志愿者”的權(quán)利保護(hù)

張祺樂

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶，401120）

論“志愿者”的權(quán)利保護(hù)

張祺樂

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶，401120）

我國的志愿服務(wù)有了迅速發(fā)展，無論是服務(wù)方式還是服務(wù)領(lǐng)域都越來越多樣化，這為中國公益事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。參與志愿活動(dòng)是公民承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的重要方式，也是公民生活品質(zhì)與生活方式的選擇。志愿者人群的大小是一個(gè)健康的公民社會(huì)的晴雨表，是國家軟實(shí)力表現(xiàn)的一個(gè)重要方面。但與其極不協(xié)調(diào)的是，我國志愿者相關(guān)的權(quán)益保障卻并沒有跟上，主要表現(xiàn)在制度缺失和機(jī)制不完善。盡快建立起志愿者權(quán)益保障機(jī)制，完善對(duì)非注冊(cè)志愿者相關(guān)的法律保護(hù)，既符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，也是一個(gè)大國法治的內(nèi)在要求。

志愿服務(wù)；注冊(cè)志愿者；非注冊(cè)志愿者；權(quán)利保護(hù)

民政部李立國部長在2013年9月23日第二屆中國工藝慈善項(xiàng)目交流展示會(huì)上說，全國常年開展活動(dòng)的志愿者已超過6000萬人，每年為社會(huì)提供逾3億小時(shí)的志愿服務(wù)［1］。隨著我國志愿者服務(wù)的蓬勃發(fā)展，志愿者們?cè)诃h(huán)境保護(hù)、抗震救災(zāi)、社區(qū)服務(wù)等社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮了極其重要的作用，志愿者的社會(huì)地位也日益凸顯。愿意做志愿服務(wù)工作的人數(shù)是一個(gè)公民社會(huì)健康狀況的晴雨表，是一個(gè)國家軟實(shí)力的表現(xiàn)。參與志愿活動(dòng)是公民承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的重要方式，也是公民生活品質(zhì)與生活方式的選擇。但與志愿者服務(wù)迅速發(fā)展極不協(xié)調(diào)的是，志愿者相關(guān)的權(quán)益保障卻并沒有跟上?！吨袊?cè)志愿者管理辦法》中有專章規(guī)定對(duì)注冊(cè)志愿者的激勵(lì)措施，但大多數(shù)志愿者并沒有學(xué)習(xí)過該辦法，也不清楚自己有什么權(quán)益。除此之外，在大多數(shù)志愿者服務(wù)活動(dòng)中，沒有人為志愿者們購買保險(xiǎn)，就是說如果志愿者們?cè)谥驹富顒?dòng)中受傷或致殘，將沒有相關(guān)的法律制度保障他們的權(quán)益。而且無論是共青團(tuán)中央頒布的《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》或民政部頒布的《志愿服務(wù)記錄辦法》中均未提到對(duì)非注冊(cè)志愿者的激勵(lì)辦法或保護(hù)措施，從這個(gè)方面來講，這是我國有關(guān)志愿者立法的重大缺失。志愿者作為一個(gè)國家軟實(shí)力的重要表現(xiàn)，如果在相關(guān)的法律法規(guī)方面不能給予他們足夠的規(guī)范和保護(hù)，會(huì)打擊到志愿者參與志愿服務(wù)的積極性，也不利于我國的精神文明建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。

一、志愿者是國家軟實(shí)力一個(gè)重要方面

在西方，較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，志愿者是在職業(yè)之外，不受私人利益或不在法律規(guī)定的義務(wù)之內(nèi)，為改進(jìn)社會(huì)、提供福利而付出努力的人群。是不受私人利益的驅(qū)使、不受法律強(qiáng)制，基于某種道義、信念、良知、同情心和責(zé)任感，而從事社會(huì)公益事業(yè)的人或人群。聯(lián)合國對(duì)志愿者定義相對(duì)簡潔一些，所謂志愿者是“不以利益、金錢、揚(yáng)名為目的，而是為了近鄰乃至世界進(jìn)行貢獻(xiàn)的活動(dòng)者。”1985年12月7日，第40屆聯(lián)合國大會(huì)通過決議，從1986年起，每年的12月5日為“國際促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展志愿人員日”（International Volunteer－Day for Social and Economic Devlopment）。在中國香港，志愿者被稱為“義工”。志愿服務(wù)稱為“義務(wù)工作”。香港義務(wù)工作發(fā)展局將“義工”定義為：在不為任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下，為改進(jìn)社會(huì)而提供服務(wù)，貢獻(xiàn)個(gè)人時(shí)間及精神的人。將“義務(wù)工作”定義為：指任何人志愿貢獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精神，在不為任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下，為改進(jìn)社會(huì)而提供的服務(wù)。中國青年志愿者協(xié)會(huì)對(duì)“志愿者”的定義是：志愿者是不為物質(zhì)報(bào)酬，基于良知、信念和責(zé)任，志愿為社會(huì)和他人提供服務(wù)和幫助的人。

無論是東方還是西方，人類利他性活動(dòng)的歷史都源遠(yuǎn)流長。在中國，雖然志愿者的概念是現(xiàn)代以來才出現(xiàn)的，但中國傳統(tǒng)文化中的“老吾老，以及人之老，幼吾幼，以及人之幼”、“夫愛人者，人必從而愛之，利人者，人必從而利之”等經(jīng)典思想以及古代的“義倉”等社會(huì)實(shí)踐。這體現(xiàn)了社會(huì)成員間互助、友愛的精神，也是對(duì)中華文明中“仁愛”思想的具體闡釋。這種樂善好施、扶貧濟(jì)困的傳統(tǒng)與今天的志愿服務(wù)在精神上是吻合的。而在西方文明中，基督教所宣揚(yáng)博愛和慈善思想，也為志愿服務(wù)奠定了深厚的文化和思想基礎(chǔ)。

今天的志愿服務(wù)就是指，利用自己的時(shí)間、技能、資源、善心，為鄰居、社區(qū)、社會(huì)提供非盈利、無償援助的行為。不過，志愿服務(wù)工作并不是簡單的無償勞動(dòng)，而是為了正確的理由而實(shí)施的無償勞動(dòng)，這個(gè)理由就是“善行”，“善行”的概念包括慷慨、博愛、感恩、同情心、正義感等。如今，志愿服務(wù)已經(jīng)覆蓋到社會(huì)的方方面面，成為公民參與公共生活的重要平臺(tái)，志愿服務(wù)既體現(xiàn)了公民的社會(huì)責(zé)任，也體現(xiàn)了公民的生活品質(zhì)與生活方式。同時(shí)也可以對(duì)每一個(gè)公民成為合格公民產(chǎn)生重大影響。

從組織方式上來看，我國的注冊(cè)志愿者主要分為兩大類，分別是中國青年志愿者和社區(qū)志愿者。中國青年志愿者是從屬于中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)下屬的中國青年志愿者協(xié)會(huì)，它所組織的活動(dòng)，往往以項(xiàng)目為主，在組織大規(guī)模的項(xiàng)目方面，青年志愿者有自己的優(yōu)勢(shì)。中國青年志愿者協(xié)會(huì)是中國目前最大的志愿組織，它的特點(diǎn)是，“中國青年志愿者協(xié)會(huì)可以利用共青團(tuán)中央和各級(jí)共青團(tuán)的地方組織開展活動(dòng)”［2］（P166）。

和中國青年志愿者一樣，社區(qū)志愿者也是中國當(dāng)前的大型志愿者組織之一。中國城市的社區(qū)志愿者服務(wù)是20世紀(jì)80年代后期出現(xiàn)的新事物，是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，“以街道為主體，以居委會(huì)為依托，動(dòng)員社區(qū)居民為本社區(qū)內(nèi)成員的物質(zhì)生活和精神生活提供各種社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)的群眾性服務(wù)活動(dòng)”［2］（P165）。該組織廣泛開展各種形式社區(qū)服務(wù)，吸收廣大青年志愿者參與社區(qū)的服務(wù)活動(dòng)。并且，在開展社區(qū)服務(wù)志愿者活動(dòng)的地方大都制定了有關(guān)章程和管理辦法，是一支有組織有章程的志愿者隊(duì)伍。他們幫助有困難的群眾解決了很多實(shí)際的問題。

除了社區(qū)志愿者和青年志愿者以外，中國的其他社會(huì)團(tuán)體也有自己的志愿者和志愿者活動(dòng)，包括中國紅十字會(huì)、中華全國慈善總會(huì)及其他地方組織、中國老齡科技工作者協(xié)會(huì)、中華全國婦女聯(lián)合會(huì)，等等。我國還有一大批優(yōu)秀的民間志愿者團(tuán)體，它們同樣開展了很多公益活動(dòng)。

志愿服務(wù)的基本類型有：互助和自助、開展慈善活動(dòng)的參與、倡導(dǎo)與組織。志愿服務(wù)的領(lǐng)域涵蓋五個(gè)方面：賽會(huì)類志愿服務(wù)、扶貧開發(fā)志愿服務(wù)、社區(qū)（民間）志愿服務(wù)、支持企業(yè)開展以實(shí)現(xiàn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任為目標(biāo)的志愿服務(wù)、國際組織等合作開展志愿服務(wù)［3］（P73）。我國的志愿服務(wù)工作著眼于構(gòu)建長效的志愿服務(wù)工作體系，形成“項(xiàng)目+團(tuán)隊(duì)”的工作機(jī)制，促進(jìn)各類志愿者團(tuán)隊(duì)、各類志愿服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)育、成長、繁榮。

近幾年來，青年志愿者行動(dòng)的服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，其中包括在農(nóng)村扶貧開發(fā)、城市社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、大型活動(dòng)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、社會(huì)公益等領(lǐng)域形成了一批重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目。目前具有廣泛知名度和影響力的項(xiàng)目有：青年志愿者“一助一”長期結(jié)對(duì)服務(wù)計(jì)劃、青年志愿者扶貧接力計(jì)劃、大中專學(xué)生志愿者暑期文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)、保護(hù)母親河“中國青年志愿者綠色行動(dòng)營計(jì)劃”、成人預(yù)備期志愿服務(wù)、大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃、海外志愿服務(wù)活動(dòng)、可可西里珍稀動(dòng)物保護(hù)等等。

2008年的汶川大地震讓中國的志愿者們迅速的成長，有人說，“‘5·12’地震基本上把中國的慈善事業(yè)向前推進(jìn)了至少10年”［4］（P46）。震后民間的志愿組織如雨后春筍般生長發(fā)展起來，志愿服務(wù)的專業(yè)化日益凸顯。除了大量的志愿者參與災(zāi)后重建外，由志愿者參與的心理救援工作站、社會(huì)工作站等也在震區(qū)紛紛建立起來。這些服務(wù)站穩(wěn)步發(fā)展，各種服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)有盡有，既為災(zāi)區(qū)重建作出了貢獻(xiàn)，也鍛煉了志愿者。受北京奧運(yùn)會(huì)、汶川地震等重大事件的需求激發(fā)，2008年中國志愿者隊(duì)伍至少增加了1427萬人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深入災(zāi)區(qū)的國內(nèi)外志愿者隊(duì)伍總量在300萬人以上，在后方參與抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)在1000萬以上，其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約185億元；統(tǒng)計(jì)顯示，2008年170萬名奧運(yùn)志愿者服務(wù)累計(jì)超過2億小時(shí)，其中4名中國志愿者和北京志愿者協(xié)會(huì)還分別獲得“聯(lián)合國卓越志愿服務(wù)獎(jiǎng)”及組織獎(jiǎng)［5］。

志愿服務(wù)的發(fā)展讓人人都有機(jī)會(huì)參與到社會(huì)建設(shè)中來，改變了社會(huì)資源配置的格局，激發(fā)了人們回饋社會(huì)的熱情。雖然正規(guī)的志愿服務(wù)在我國興起的時(shí)間并不長，但其發(fā)展的速度是十分驚人的。它能有如此迅速的發(fā)展，正是因?yàn)橹驹阜?wù)順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，所以無論從立法上或是制度建設(shè)上，都不應(yīng)該有意或無意地傷害志愿者的熱情。

二、現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)志愿者權(quán)利保護(hù)的缺失

志愿者以及志愿服務(wù)工作已然成了我國精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，成了我國社會(huì)主義核心價(jià)值觀所倡導(dǎo)的“和諧”理念的重要載體。這一利國利民的工程，應(yīng)該由社會(huì)來主導(dǎo)、踐行，而國家作為后備，在制度上應(yīng)對(duì)志愿者的權(quán)利予以保障。這項(xiàng)工作的成功與否，必須在依法治國的框架下進(jìn)行，而要在依法治國的框架下開展工作，首先需要做好的工作就是制度建設(shè)。

2006年，共青團(tuán)中央頒布了《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》，2013年，共青團(tuán)對(duì)2006年的《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進(jìn)行了修改。修改的內(nèi)容重包括以下四個(gè)方面：一是完善志愿者權(quán)益保障制度。增加志愿者“個(gè)人信息保密”工作制度，并在現(xiàn)有權(quán)利保障規(guī)定基礎(chǔ)上，增加各級(jí)團(tuán)組織、志愿者組織逐步建立志愿者權(quán)益保障機(jī)制。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定維護(hù)志愿者正當(dāng)權(quán)益，推動(dòng)建立志愿者保險(xiǎn)和應(yīng)急基金，做好相關(guān)救助和慰問工作。二是優(yōu)化志愿者機(jī)理機(jī)制。對(duì)認(rèn)定星級(jí)志愿者服務(wù)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并參考民政部《志愿服務(wù)記錄辦法》規(guī)定做了適當(dāng)調(diào)整。增加“完善志愿者評(píng)價(jià)機(jī)制”內(nèi)容，對(duì)“星級(jí)認(rèn)證制度、評(píng)選表彰和獎(jiǎng)?wù)率谟柚贫取钡燃?lì)表彰制度的組織實(shí)施進(jìn)行簡化和明確，將共青團(tuán)中央、中國青年志愿者協(xié)會(huì)“中國青年志愿者優(yōu)秀個(gè)人獎(jiǎng)、組織獎(jiǎng)、項(xiàng)目獎(jiǎng)評(píng)選表彰活動(dòng)”納入管理辦法。三是探索志愿者注冊(cè)管理信息化手段。增加“各級(jí)團(tuán)組織、志愿者組織要推進(jìn)志愿服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、形成實(shí)體型、網(wǎng)絡(luò)型、復(fù)合型平臺(tái)”，“鼓勵(lì)依托網(wǎng)絡(luò)新媒體組織開展志愿者服務(wù)活動(dòng)”等內(nèi)容。四是明確注冊(cè)志愿者、志愿服務(wù)的定義，擴(kuò)展志愿服務(wù)領(lǐng)域，將“國家”作為志愿服務(wù)對(duì)象納入志愿者、志愿服務(wù)概念；增加志愿者精神、志愿服務(wù)日等內(nèi)容，完善志愿者標(biāo)志、志愿者誓詞等內(nèi)容，制定志愿服務(wù)的強(qiáng)制性指標(biāo)，即每名注冊(cè)志愿者根據(jù)個(gè)人意愿至少選擇參加一個(gè)志愿服務(wù)項(xiàng)目或活動(dòng)，每年參加志愿服務(wù)時(shí)間累積不少于20小時(shí)。

從整個(gè)《辦法》修改的重點(diǎn)看，主要還是集中在如何如何有效組織志愿服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。比如，共青團(tuán)中央的《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》規(guī)定的志愿者權(quán)利就有七項(xiàng)：參加志愿服務(wù)活動(dòng)；接受相關(guān)的志愿服務(wù)培訓(xùn)；要求獲得從事志愿服務(wù)的必需條件和必要保障；優(yōu)先獲得志愿者組織和其他志愿者提供的服務(wù)；對(duì)志愿服務(wù)工作提出意見和建議；相關(guān)法律、法規(guī)、政策所賦予的權(quán)利；可申請(qǐng)取消注冊(cè)志愿者身份。而《中國紅十字基金會(huì)志愿者管理辦法》（草稿）規(guī)定的志愿者權(quán)利有六項(xiàng)：獲得中國紅基會(huì)志愿服務(wù)的相關(guān)信息；獲得中國紅基會(huì)志愿服務(wù)必要的條件和保障；獲得中國紅基會(huì)志愿服務(wù)活動(dòng)所需的教育和培訓(xùn)；對(duì)中國紅基會(huì)志愿服務(wù)工作提出意見和建議；有終止志愿服務(wù)的自由；相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定賦予的其他權(quán)利。

民政部2012年10月23日出臺(tái)的另外一份有關(guān)志愿者的文件《志愿服務(wù)記錄辦法》主要記錄志愿服務(wù)的客觀情況。包括基本信息、志愿服務(wù)信息、培訓(xùn)信息、表彰獎(jiǎng)勵(lì)信息、被投訴信息等五類關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息。其目的出于三方面的考慮：管理上的需要；任務(wù)上是否適度；內(nèi)容上是否適當(dāng)。同時(shí)也大量記載了與志愿者服務(wù)有關(guān)的權(quán)利“鼓勵(lì)”辦法。比如：鼓勵(lì)有關(guān)部門、社會(huì)組織和企事業(yè)單位對(duì)有良好志愿服務(wù)記錄、表現(xiàn)優(yōu)異的志愿者進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；鼓勵(lì)有關(guān)單位在招生、招聘時(shí)，同等條件下優(yōu)先錄用、聘用和錄取有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者；鼓勵(lì)博物館、公共圖書館、體育場館等公共文化體育設(shè)施和公園、旅游景點(diǎn)等場所，對(duì)有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者免費(fèi)或者優(yōu)惠開放；鼓勵(lì)城市公共交通對(duì)有良好志愿服務(wù)記錄的志愿者給予票價(jià)減免優(yōu)待等等。

這些權(quán)利中多數(shù)屬于一般性權(quán)利，之于一般性的權(quán)利，比如“參加志愿者服務(wù)活動(dòng)”、“對(duì)志愿服務(wù)工作提出意見和建議”以及“獲得中國紅基會(huì)志愿服務(wù)的相關(guān)信息”等權(quán)利并不屬于本文探討的問題。我們需要討論的是，一個(gè)志愿者，一個(gè)參與公益慈善活動(dòng)的人，在其參與這項(xiàng)活動(dòng)過程中如果他的健康權(quán)、生命權(quán)受到傷害應(yīng)該如何救濟(jì)？

從以上所列舉的有關(guān)志愿者的各種規(guī)定來看，無論是有關(guān)志愿者權(quán)利或獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定中，均未出現(xiàn)對(duì)志愿者傷殘補(bǔ)助的具體規(guī)定。即使在修改后的《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》中有提到要建立起志愿者的保險(xiǎn)制度，但在實(shí)踐中，落實(shí)了這一制度的組織少之又少。

可以看出，從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關(guān)文件上來看，對(duì)于志愿者的保護(hù)是亟需改善的。特別需要注意的是，除了注冊(cè)志愿者之外，在各種公益活動(dòng)中，也許會(huì)有非注冊(cè)志愿者的參與，而他們的權(quán)益根本沒有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行保護(hù)。但無論是注冊(cè)志愿者或是非注冊(cè)志愿者，都是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要力量，他們?cè)谏鐣?huì)建設(shè)中發(fā)揮著其獨(dú)特的作用。所以在對(duì)他們權(quán)利的保護(hù)和激勵(lì)措施上，應(yīng)該一視同仁，不應(yīng)有所偏頗。

三、如何保障志愿者的權(quán)益

志愿者服務(wù)是一個(gè)人之于自我本性善在社會(huì)中對(duì)社會(huì)、對(duì)國家認(rèn)同基礎(chǔ)上所作出的無償利他活動(dòng)。志愿服務(wù)與國家兵役不同，雖然我們說服兵役是一個(gè)適齡青年對(duì)國家的義務(wù)，但無論古今中西，兵役實(shí)際上是有償?shù)?。志愿服?wù)更與任何公務(wù)員為國家工作不同，公務(wù)員不但收取報(bào)酬，而且還享受高額的社會(huì)福利。無論是軍人還是公務(wù)員，當(dāng)他們遇到健康及生命危險(xiǎn)時(shí)，有相應(yīng)的傷殘撫恤的法律規(guī)定，也就是說，只要與他們的工作有關(guān)的時(shí)間內(nèi)，一旦他們的健康以及生命受到侵害，其經(jīng)濟(jì)上的救濟(jì)能夠得到保障。

在中國，之于公務(wù)員以及軍人，有民政部頒布的《傷殘撫恤管理辦法》，其內(nèi)容比較詳盡，規(guī)范了可能引起危害的各種因素，并就不同情況作了不同的救濟(jì)規(guī)定。但是，之于志愿者而言，當(dāng)他們?cè)趶氖轮驹阜?wù)過程中，法律并沒有類似的規(guī)定給予保障。

共青團(tuán)中央的《辦法》第七條（六）規(guī)定：志愿者可獲得“相關(guān)法律、法規(guī)、政策所賦予的權(quán)利?！憋@然，這是一條引導(dǎo)性條款，指向的是“相關(guān)法律、法規(guī)、政策”，并不具有規(guī)范性意義。2009年，中國紅十字基金會(huì)提供了《中國紅十字基金會(huì)志愿者管理辦法》（修訂稿），第七條，“志愿者權(quán)利”中對(duì)志愿者權(quán)利保護(hù)規(guī)定的第（六）款規(guī)定，其權(quán)利保護(hù)參照“相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定賦予的其它權(quán)利”。這些權(quán)利顯然應(yīng)該是指志愿者在志愿服務(wù)過程中的正當(dāng)權(quán)利。當(dāng)然，志愿者在志愿服務(wù)中的權(quán)利有各種不同的類型，比如受到傷害而應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄途葷?jì)的權(quán)利，在志愿服務(wù)中不屬于自身過失對(duì)服務(wù)對(duì)象傷害而免責(zé)的權(quán)利等。民政部的《志愿者綱要》有“推動(dòng)建立志愿者保險(xiǎn)制度，明確志愿者保險(xiǎn)的責(zé)任主體、涉險(xiǎn)范圍和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，為志愿者參與社會(huì)服務(wù)解除后顧之憂?！钡吨驹刚呔V要》與共青團(tuán)的《辦法》及紅基會(huì)的《管理辦法》性質(zhì)不一樣，紅基會(huì)和共青團(tuán)都是社團(tuán)組織，而民政部是國家機(jī)關(guān)，其規(guī)范性文件具有規(guī)章的效力。同時(shí)，《志愿者綱要》作為民政部一段時(shí)間的工作安排，使用的是“推動(dòng)解除志愿者后顧之憂”的表述，并無實(shí)質(zhì)性意義。

從一份發(fā)布在“問卷星”上的“關(guān)于大學(xué)生志愿者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀的調(diào)查問卷”上，我們看到，有59.8%的參與者“沒有考慮自身有可能被侵犯的問題”；在題干為“假如您從事?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)等可能危及人身安全的志愿服務(wù)，您認(rèn)為哪一方應(yīng)該支付保險(xiǎn)費(fèi)用”的回答中，有7.4%的答案認(rèn)為是“志愿者自身”、77%的答案認(rèn)為是“志愿服務(wù)組織”、8.3%認(rèn)為是“服務(wù)對(duì)象組織”、7.4%的人認(rèn)為“不需要買保險(xiǎn)”；在題干“您認(rèn)為如果志愿者在服務(wù)中自身利益受到損害，應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)”，41.7%的人認(rèn)為“如果自己沒有過失，則應(yīng)當(dāng)由志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)或服務(wù)對(duì)象負(fù)全部責(zé)任”、17.2%的人認(rèn)為“如果是由于自己的過失，則應(yīng)當(dāng)由自己承擔(dān)責(zé)任”、37.7%認(rèn)為“即使由于自己的過失，志愿者機(jī)構(gòu)或服務(wù)對(duì)象也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分責(zé)任”、3.4%的人認(rèn)為“沒考慮過這個(gè)問題”；在題干“假如志愿者的權(quán)益受到侵犯，您個(gè)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過何種途徑尋求解決”，59.3%的人認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蚓S護(hù)自身的權(quán)益”、26%的人認(rèn)為“如果允許，應(yīng)該私下解決”、13.2%的人認(rèn)為“既然作為無私奉獻(xiàn)的志愿者，不應(yīng)太在意權(quán)益是否侵犯”、1.5%的回答是“其他”；在題干“在您或您的同學(xué)參加過得志愿服務(wù)活動(dòng)中，是否遇到過自身權(quán)益受損害的情況”中，6.9%的人認(rèn)為“經(jīng)常”、66.7%的人認(rèn)為“偶爾”、26.5%的人認(rèn)為“從來沒有”；而在題干“在您或您的同學(xué)參加過的志愿服務(wù)活動(dòng)中，志愿服務(wù)組織是否會(huì)提供相關(guān)必要的保障”，19.6%的人認(rèn)為“一般都會(huì)”、55.4%的人認(rèn)為“只有一部分會(huì)”、25%的人認(rèn)為“基本沒有”。

從這份問卷中我們看到志愿者在參與志愿服務(wù)中存在的最主要問題是權(quán)利意識(shí)淡薄。其中包括組織者權(quán)利意識(shí)和志愿者的權(quán)利意識(shí)都相當(dāng)?shù)　＿@可能不僅僅是志愿者的權(quán)利意識(shí)問題。權(quán)利意識(shí)并不僅僅拘泥于一個(gè)人就某一種或某一類權(quán)利的主張，而是在任何情況下都明確自己的權(quán)利邊界。明確自己的權(quán)利邊界，也是知道自己的義務(wù)邊界，不能很好地把握權(quán)利和義務(wù)的度，我們可能不僅僅會(huì)傷害自己，也會(huì)傷害別人。

那么，當(dāng)志愿服務(wù)活動(dòng)中，志愿者的健康及生命受到損害怎么辦？一如我們前面已經(jīng)羅列過的所知，民政部的《志愿者綱要》中的規(guī)定是：“推動(dòng)建立志愿者保險(xiǎn)制度，明確志愿者保險(xiǎn)的責(zé)任主體、涉險(xiǎn)范圍和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，為志愿者參與社會(huì)服務(wù)解除后顧之憂?！边@一規(guī)范性文件只是一個(gè)工作規(guī)劃，希望“推動(dòng)”“保險(xiǎn)制度”，界定“保險(xiǎn)責(zé)任主體”、“涉險(xiǎn)范圍”、“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制”來為“志愿者參與社會(huì)服務(wù)解除后顧之憂”。團(tuán)中央的志愿者權(quán)利保護(hù)是通過“相關(guān)法律、法規(guī)、政策”保障志愿者的權(quán)利，紅基會(huì)的有關(guān)規(guī)定是與共青團(tuán)中央意思基本一致的“參照相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定”來保障志愿者的“其它權(quán)利”。我們都知道，共青團(tuán)以及紅基會(huì)只是社會(huì)組織，它們提供的僅僅是單位的規(guī)范性文件，不具有法律效力。不過，即使它不是法律文件，卻依然是規(guī)范性文件，在對(duì)志愿服務(wù)的規(guī)范上還是具有一定的效力。但是，在志愿者權(quán)益的保護(hù)上，這兩份文件僅僅起到了“指引”的作用。因?yàn)樗鼈兲峁┑拇胧┦峭ㄟ^“相關(guān)法律、法規(guī)、政策”保障志愿者的權(quán)利或“參照相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定”來保障志愿者的“其它權(quán)利”。其淵源指向的是法律規(guī)定。那么，我國有無此類法律規(guī)定？

2007年8月30日通過，2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十七條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門、有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)為專業(yè)應(yīng)急救援人員購買人身意外傷害保險(xiǎn)，配備必要的防護(hù)裝備和器材，減少應(yīng)急救援人員的人身風(fēng)險(xiǎn)?！睆乃信e的單位情況看，這些都是國家機(jī)關(guān)，應(yīng)該是指職務(wù)范圍內(nèi)的救援工作，與參加志愿服務(wù)的人員無關(guān)。在第五十五條中有：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動(dòng)員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。”第五十七條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生地的公民應(yīng)當(dāng)服從人民政府、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序?！边@些屬不屬于志愿服務(wù)？如果是，那么就屬于非注冊(cè)志愿者參與救助活動(dòng)。如果國家制定了相關(guān)的志愿服務(wù)保護(hù)法，非注冊(cè)志愿者是否屬于保護(hù)范圍，這里就存在身份識(shí)問題。而第六十一條的規(guī)定是：“公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現(xiàn)突出、成績顯著的，由縣級(jí)以上人民政府給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)?？h級(jí)以上人民政府對(duì)在應(yīng)急救援工作中傷亡的人員依法給予撫恤?！蓖瑯?，從身份上識(shí)別，這些嘉獎(jiǎng)和救助措施似乎也不適用于志愿者。

《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第三十四條規(guī)定“用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。勞務(wù)派遣期間，被派遣的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的，由接受勞務(wù)派遣的用工單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；勞務(wù)派遣單位有過錯(cuò)的，承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充責(zé)任?！蔽覀兡芊裨谥驹刚咧驹阜?wù)過程中對(duì)受助者造成的傷害依照該條款執(zhí)行？而我們的志愿者能否在其權(quán)利受到傷害時(shí)依照第三十五條之規(guī)定，即“個(gè)人之間形成勞務(wù)關(guān)系，提供勞務(wù)一方因勞務(wù)造成他人損害的，由接受勞務(wù)一方承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。提供勞務(wù)一方因勞務(wù)自己受到損害的，根據(jù)雙方各自的過錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”執(zhí)行？答案顯然也是不能適用。因?yàn)樵趧趧?wù)派遣關(guān)系中，雙方存在經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而志愿者與受助者之間并沒有經(jīng)濟(jì)關(guān)系。所以，基于志愿服務(wù)所形成的服務(wù)關(guān)系，應(yīng)該是一種有別于其他法律規(guī)定的與經(jīng)濟(jì)行為有關(guān)的新關(guān)系。

目前全世界志愿者數(shù)量已經(jīng)達(dá)到3至5億人。美國志愿者人數(shù)占其全國總?cè)丝诘?6%，也就是說，美國的志愿者人數(shù)達(dá)到1.68億；德國人口是81，799，600，有志愿者2300萬；以色列20%以上的人參加志愿活動(dòng)；法國參與志愿服務(wù)的人數(shù)占總?cè)丝诘?7%；據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，香港參與義工服務(wù)的機(jī)構(gòu)約2100間，登記的義工多達(dá)90多萬人。而根據(jù)我國《志愿者綱要》所提出的要求，中國的注冊(cè)志愿者在2020年要達(dá)到1.3億。所以，如何保護(hù)這1.3億志愿者的權(quán)益不受到傷害，是國家在制定專門性的法律時(shí)必須要考慮的問題。2011年3月，日本災(zāi)難性的海嘯，美國航空母艦“里根號(hào)”艦長湯姆·伯克向全體船員下達(dá)指令，前往災(zāi)區(qū)提供人道主義援助。完成任務(wù)之后，“里根號(hào)”上許多水兵開始患怪病，這可能與他們參加福島核泄漏救助時(shí)使暴露在輻射環(huán)境下有關(guān)。其結(jié)果是，參與救災(zāi)的7萬美軍官兵起訴日本東電公司?？梢钥闯?，志愿者在參與志愿服務(wù)時(shí)其風(fēng)險(xiǎn)無處不在，為了減損志愿者的損害，許多國家都制定法律對(duì)志愿服務(wù)行為予以保護(hù)。比如，美國政府在1973年就制定了志愿服務(wù)法。目前美國修訂的志愿者法律法規(guī)主要包括《國內(nèi)志愿服務(wù)修正法》（1989），《國家和社區(qū)服務(wù)法案》（1990），《聯(lián)邦志愿者保護(hù)法》（1997）等。日本也有專門針對(duì)志愿者的《志愿活動(dòng)保險(xiǎn)》。其保障內(nèi)容將傷害事故與賠償事故做了具體規(guī)定。比如，“傷害事故”被定義為，“活動(dòng)參加中突如其來的傷害；天災(zāi)；食物中毒；傳染病”，志愿服務(wù)中傷害他人的“賠償事故”定義為，“活動(dòng)過程中傷害到別人的情況的賠償金保證”等。從法律上保障了志愿者的合法權(quán)益。日本法律還規(guī)定加入志愿者保險(xiǎn)是志愿者的義務(wù)。并具體規(guī)定了在救災(zāi)現(xiàn)場，負(fù)責(zé)志愿者等級(jí)的有關(guān)人員必須確認(rèn)志愿者是否加入了志愿者保險(xiǎn)。如果未加入保險(xiǎn)，志愿者要當(dāng)場辦理投保手續(xù)后才能夠投入救災(zāi)活動(dòng)。

從域外經(jīng)驗(yàn)來看，在志愿服務(wù)比較發(fā)達(dá)的國家中，若志愿者在參加志愿活動(dòng)中若遭受到傷害事故，都有專門的補(bǔ)償性規(guī)定，相對(duì)來說，我國在這方面的規(guī)定就顯得不夠明確。在有關(guān)志愿者保護(hù)的法律法規(guī)中，只有引導(dǎo)性的規(guī)定，而且從法律的位階上來看，層級(jí)較低，更沒有針對(duì)非注冊(cè)志愿者的保護(hù)制度。這都是我國立法中不足的地方。

結(jié)語

隨著志愿服務(wù)理念的普及，我國的志愿服務(wù)隊(duì)伍不斷的壯大，具體表現(xiàn)在志愿者的數(shù)量越來越多，其服務(wù)的領(lǐng)域也越來越廣。在這些志愿者中除了注冊(cè)志愿者以外，還有很多非注冊(cè)志愿者也秉持著“奉獻(xiàn)、友愛、互助、進(jìn)步”的志愿者精神積極參與著志愿服務(wù)活動(dòng)。但是，至今為止，法律對(duì)他們的權(quán)益保護(hù)還是一片空白。為了有效地保護(hù)志愿者在志愿服務(wù)過程中的合法權(quán)益，通過全國人大制定一部國家統(tǒng)一的志愿服務(wù)保護(hù)法的要求急迫而可行。

除了制定相關(guān)的法律之外，也可以參考域外經(jīng)驗(yàn)，在志愿服務(wù)活動(dòng)中以項(xiàng)目為主導(dǎo)，只要是參加了某一服務(wù)項(xiàng)目的志愿者都可納入相關(guān)的法律保護(hù)之中，這樣就可以在一定程度上解決注冊(cè)志愿者和非注冊(cè)志愿者的身份確認(rèn)問題。

在志愿服務(wù)蓬勃發(fā)展的今天，無論是志愿服務(wù)的方式還是志愿服務(wù)的領(lǐng)域都越來越多樣化，志愿者服務(wù)作為社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要載體，不僅促進(jìn)了社會(huì)的和諧，更是人性中最純潔的善良的體現(xiàn)。這種善良應(yīng)該得到法律的保護(hù)，不要讓志愿者的善因?yàn)榉杀Ｗo(hù)缺位而受到傷害，一部良法應(yīng)該起到保護(hù)人類美好品行的作用。由此觀之，對(duì)志愿者的權(quán)益進(jìn)行立法保護(hù)既符合了時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì)，也是一個(gè)大國法治的必然要求。

［1］有關(guān)志愿者數(shù)量的統(tǒng)計(jì)還有許多版本，根據(jù)2014年5月出版的《中國慈善發(fā)展報(bào)告》中的《2013年中國志愿者捐贈(zèng)價(jià)值報(bào)告》（第92-112頁）統(tǒng)計(jì)：全國青年志愿者4043萬人、全國婦聯(lián)巾幗志愿者220萬人（該統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)該存疑。在同一報(bào)告中，有關(guān)志愿者個(gè)人一般特征統(tǒng)計(jì)顯示：志愿者性別比例為：男性44.30%，女性為55.70%。也就是說，無論如何，女性參加志愿者活動(dòng)人數(shù)大于男性。所以，這里顯示的女性志愿者為220萬人應(yīng)該有誤）、全國注冊(cè)助殘志愿者700萬人、全國老年志愿者2000萬人、中國紅會(huì)項(xiàng)目志愿者225萬人、中國企業(yè)志愿者200萬人。這與中央精神文明辦指導(dǎo)成立的中國志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)發(fā)布的志愿者5000萬人和民政部部長李國立提供的6000萬人的數(shù)據(jù)存在誤差（這里可能存在重復(fù)或漏報(bào)的情況）。同樣在一份報(bào)告中，英國慈善援助基金（CAF）根據(jù)底蓋洛普公司的調(diào)查結(jié)果，在2013年發(fā)布的《全球捐助指數(shù)2013報(bào)告》中顯示，全球被調(diào)查的160個(gè)國家和地區(qū)總排名中，中國志愿者捐贈(zèng)志愿服務(wù)時(shí)間排名為131（美國為第3名、中國香港為82名、中國臺(tái)灣為60名）。

［2］江汛清，葛道順.志愿服務(wù)［A］.楊團(tuán)，葛道順.中國慈善發(fā)展報(bào)告（2009）［C］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2009.

［3］鄧小冬.上海世博會(huì)志愿者工作對(duì)于青年志愿服務(wù)事業(yè)的發(fā)展與啟示［A］.楊團(tuán).中國慈善發(fā)展報(bào)告（2011）［C］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011.

［4］丁元竹，江汛清.2009年公民志愿者行動(dòng)報(bào)告［A］.楊團(tuán).中國慈善發(fā)展報(bào)告（2010）［C］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2010.

［5］民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司、中民慈善信息中心. 2008年度中國慈善捐助報(bào)告［R］.

（責(zé)任編輯馬光選）

C916.2

A

1671-0681（2015）04-0161-06

張祺樂（1987-），女，四川雅安人，西南政法大學(xué)法學(xué)理論專業(yè)博士。

2015-01-21