基于動(dòng)態(tài)適應(yīng)的水旱災(zāi)害應(yīng)急保障研究

王 雪

（陜西省水利發(fā)展調(diào)查與引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)中心，陜西 西安 710000）

2020年初突發(fā)的新冠肺炎疫情席卷全國，大范圍的停產(chǎn)停工導(dǎo)致社會各方面都面臨著史無前例的考驗(yàn)。這次疫情應(yīng)對暴露出我國突發(fā)災(zāi)難應(yīng)急能力的一些短板弱項(xiàng)，特別是應(yīng)急物資供給不足的問題。汛期以來，氣象水文年景總體偏差，區(qū)域性暴雨洪水重于常年，極端氣象水文事件多發(fā)，澇重于旱。在疫情之下再發(fā)生嚴(yán)重的水旱災(zāi)害，我國社會、經(jīng)濟(jì)將雪上加霜，防汛抗旱工作既要保障安全，又要支撐發(fā)展，必將面臨更大的壓力與挑戰(zhàn)。

2020年2 月14 日，習(xí)近平總書記在中央深改委第十二次會議中提出要健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，把應(yīng)急物資保障作為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。提高應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的能力和水平，建設(shè)應(yīng)急物資儲備保障體系尤為迫切和必要。

1 應(yīng)急保障體系現(xiàn)狀及存在問題

應(yīng)急保障(EmergencySecurity)作為一種應(yīng)急資源管理活動(dòng)，既包括物資、資金、信息技術(shù)等硬性資源保障，又包括法律法規(guī)、預(yù)案、人力、政策制度等軟性資源保障，是綜合性的應(yīng)急資源管理。

在硬性資源方面：我國對應(yīng)急資源的管理主要體現(xiàn)在應(yīng)急物資的儲備方面。按照儲備類型，應(yīng)急物資主要分為實(shí)物儲備、合同儲備和生產(chǎn)儲備三類。我國當(dāng)前主要以實(shí)物儲備為主，這些物資主要由中央、省市、區(qū)縣等各級政府職能部門自行組織管理。針對不同的災(zāi)害類型，應(yīng)急物資有通用和專用的差異，但由于存儲倉庫的限制，當(dāng)下應(yīng)急儲備多以應(yīng)用和需求場景較多的通用產(chǎn)品為主。

在軟性資源方面：在2018年之前，應(yīng)急管理根據(jù)災(zāi)害類型分散在各部門之中，涉及權(quán)利時(shí)有交叉時(shí)有空白。機(jī)構(gòu)改革后成立的應(yīng)急管理部，集中整合了包括水利系統(tǒng)在內(nèi)的各方面應(yīng)急力量，逐步建立和完善了一些物資儲備制度和管理體系。當(dāng)前已經(jīng)形成了以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為基本法、一系列單行立法與之并存的法律法規(guī)保障。

雖然水旱災(zāi)害的應(yīng)急物資保障體系有一定的基礎(chǔ)，但是在實(shí)際應(yīng)用中還存在很多的短板，主要體現(xiàn)在以下4方面。

（1）法律法規(guī)缺乏實(shí)用性。根據(jù)制定單位、制定層級、制定時(shí)間的不同，法律法規(guī)之間的銜接有所空白，主體權(quán)限實(shí)施不明；另外現(xiàn)有法規(guī)大多是書面文本形式的語句，在具體實(shí)施中存在理解偏差或無從下手的情況，無法在應(yīng)急過程中及時(shí)靈活的適應(yīng)事態(tài)發(fā)展變化。

（2）協(xié)同機(jī)制落后，信息化程度低。在物資保障的過程中需要大量的信息交互和多方協(xié)同，但是在當(dāng)前的保障體系中，由于信息數(shù)據(jù)的不互通，中央、省市、區(qū)縣信息平臺“各自為政”，無法實(shí)現(xiàn)中央和地方之間、聯(lián)動(dòng)部門之間、軍隊(duì)和地方之間、政府和企業(yè)之間的信息互通、協(xié)同配合。另外協(xié)同功能落后，大多只能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)功能。

（3）儲備模式有待優(yōu)化。針對大型重型災(zāi)害，現(xiàn)有儲備物資無法保障災(zāi)害的應(yīng)急處置工作。主要原因在于儲備規(guī)模較小，儲備形式較為單一，產(chǎn)品覆蓋面不足，更新調(diào)整周期較長。

（4）缺乏平急轉(zhuǎn)換機(jī)制。不同等級規(guī)模的應(yīng)急事件，需求的物資種類和物資量有很大差異。針對不同規(guī)模的事件，當(dāng)前無法契合當(dāng)下特殊應(yīng)急情景，平急轉(zhuǎn)換機(jī)制不夠順暢。

2 動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的應(yīng)急保障模式

針對現(xiàn)階段應(yīng)急保障體系中存在的問題，傳統(tǒng)針對物資數(shù)據(jù)的保障管理已經(jīng)不能滿足需求，需要立足于智慧水利水旱災(zāi)害防護(hù)建設(shè)的宏觀層面，借助信息化手段，建立具有針對性、系統(tǒng)性、信息交互的集成一體化保障方案。從應(yīng)急時(shí)間動(dòng)態(tài)變化的復(fù)雜性等特征出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急保障相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)，建立“管控全程的動(dòng)態(tài)適應(yīng)模式”。

2.1 動(dòng)態(tài)適應(yīng)的含義

動(dòng)態(tài)適應(yīng)是一種緊隨事態(tài)發(fā)展，不斷調(diào)整更新適應(yīng)性規(guī)劃模式。應(yīng)急物資儲備保障本身是一種跟隨應(yīng)急處置全過程的動(dòng)態(tài)資源管理工作，需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情景做出適應(yīng)性的規(guī)劃管理。在突發(fā)事件發(fā)生前，需要不斷的評估未來風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)劃、保管應(yīng)急儲備；在事件發(fā)生時(shí)，需要不斷根據(jù)各方需求供應(yīng)、運(yùn)輸、調(diào)度儲備，并且做好補(bǔ)充工作；在事件發(fā)生后，需要進(jìn)行清算和未來規(guī)劃調(diào)整。

圖1 應(yīng)急物資保障動(dòng)態(tài)管理過程

圍繞跟隨突發(fā)應(yīng)急事件的處置過程，動(dòng)態(tài)識別、確認(rèn)和協(xié)調(diào)對應(yīng)急物資的需求；根據(jù)事態(tài)變化確定應(yīng)急物資的種類、數(shù)量、需求時(shí)間、需求地點(diǎn)，以及資源供應(yīng)中的運(yùn)輸路線、緊缺資源的臨時(shí)調(diào)度等事項(xiàng)，以保證應(yīng)急處置的效率和效能。

2.2 設(shè)計(jì)原則

應(yīng)急保障是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既有“儲備-供應(yīng)-調(diào)整”的內(nèi)部發(fā)展銜接，又被包含在應(yīng)急事件的處置中緊密契合，因此需要針對應(yīng)急保障中的倉儲管理、指揮調(diào)度、運(yùn)送保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)行周全的計(jì)劃，構(gòu)建科學(xué)的保障體系。

（1）健全儲備。保障物資的儲備不僅是對現(xiàn)有物品的保管，更重要的是對品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)劃。區(qū)別于傳統(tǒng)應(yīng)急保障對常規(guī)實(shí)物儲備的依賴，健全的儲備體系還包括技術(shù)、生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈等各方面的非常規(guī)儲備。應(yīng)急物資的儲備是“防范于未然”的重點(diǎn)，針對物資庫存數(shù)量、種類、儲備地點(diǎn)、儲備品質(zhì)應(yīng)當(dāng)形成一套常態(tài)管理機(jī)制，進(jìn)而健全安全保障能力。

（2）統(tǒng)一調(diào)度。應(yīng)急事件涉及的聯(lián)動(dòng)部門多、處置行動(dòng)緊急多變，因而對保障物資的需求往往也是繁雜多樣。為規(guī)范各級應(yīng)急主體的秩序，平衡應(yīng)急優(yōu)先級的需求，需要設(shè)立統(tǒng)一的指揮調(diào)度體系，做好事發(fā)時(shí)各地間物資快速運(yùn)轉(zhuǎn)的調(diào)度體系，提高應(yīng)急效率確保物資供應(yīng)。

（3）面向業(yè)務(wù)的信息技術(shù)支撐。要發(fā)揮信息技術(shù)在問題處置中應(yīng)有的效能，簡單的數(shù)據(jù)展示是不夠的。物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、智慧城市等熱度很高，但是在對問題的實(shí)際應(yīng)用中，能把各種資源有效利用起來，針對問題開展業(yè)務(wù)化服務(wù)，業(yè)務(wù)化的處理和服務(wù)是解決問題的根本。不同于當(dāng)前各種“數(shù)據(jù)包裝”下的信息服務(wù)，業(yè)務(wù)化服務(wù)應(yīng)當(dāng)包括信息、計(jì)算和決策等服務(wù)，全面支撐問題處置的所有業(yè)務(wù)應(yīng)用。

2.3 模式框架

在跟隨應(yīng)急處置過程變化發(fā)展的環(huán)境下，應(yīng)急物資的全過程性保障及動(dòng)態(tài)規(guī)劃是關(guān)鍵點(diǎn)。按照“規(guī)劃→采購（收集）→存儲→運(yùn)輸→調(diào)度→清算→再規(guī)劃”的動(dòng)態(tài)過程，分別建立儲備體系、供應(yīng)體系、保障體系并對其進(jìn)行情景量化。

（1）儲備體系。優(yōu)化重要應(yīng)急物資的產(chǎn)能保障和區(qū)域布局，開展工業(yè)基礎(chǔ)能力調(diào)查，編制產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈地圖梳理產(chǎn)業(yè)鏈（供貨單位、銷貨地點(diǎn)）；針對不同災(zāi)害類型，調(diào)整儲備的品類規(guī)模結(jié)構(gòu)，增加技術(shù)儲備（案例庫、設(shè)計(jì)圖紙、建設(shè)方案、運(yùn)行方案的儲備）。

（2）供應(yīng)體系。建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購供應(yīng)平臺，根據(jù)響應(yīng)等級，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)層次上的集中管理，統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一配送；建立配送網(wǎng)絡(luò)，在物資運(yùn)輸?shù)倪^程中規(guī)劃路線，實(shí)時(shí)跟蹤，實(shí)時(shí)掌握進(jìn)度，可視化管理。供應(yīng)過程大致分為三類：現(xiàn)有就近儲備可以滿足；現(xiàn)有就近儲備無法滿足，需要跨區(qū)域調(diào)配；缺乏儲備，需要采購或生產(chǎn)。

（3）調(diào)整體系。救災(zāi)儲備物資使用結(jié)束后，對可回收利用的救災(zāi)物資回收、清洗、消毒和整理，清算物資實(shí)際耗用情況，并對未來儲備進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整。

圖2 動(dòng)態(tài)規(guī)劃下的應(yīng)急保障流程

3 體系建設(shè)

3.1 技術(shù)基礎(chǔ)

（1）綜合集成平臺。基于中華人民共和國水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn):《水利信息化處理平臺技術(shù)規(guī)定》(SL 538-2011),結(jié)合水利業(yè)務(wù)復(fù)雜多變的應(yīng)用需求,基于SOA 及Java EE 架構(gòu)開發(fā)的知識可視化綜合集成支持平臺，并以云服務(wù)為用戶提供個(gè)性化的主題應(yīng)用服務(wù)。平臺是載體，知識圖組件是應(yīng)用的工具，通過繪制知識圖去表達(dá)業(yè)務(wù)流程關(guān)系，定制組件去實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)功能。

（2）組件知識圖庫。組件庫由組件框架和組件工具組成，組件庫包含了大量信息，包括組件描述信息、組件庫數(shù)據(jù)模型和描述數(shù)據(jù)的模型。組件編寫好后按照類型劃分入庫存儲，用戶在調(diào)用的時(shí)候可以直接按照功能查詢定制。知識圖是一種以圖表方式表達(dá)的知識管理方法。

（3）數(shù)字地球。在計(jì)算機(jī)硬、軟件系統(tǒng)支持下，對整個(gè)或部分地球表層（包括大氣層）空間中的有關(guān)地理分布數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、儲存、管理、運(yùn)算、分析、顯示和描述的技術(shù)系統(tǒng)。

3.2 事前儲備系統(tǒng)

儲備系統(tǒng)是以實(shí)體數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用信息化技術(shù)使之覆蓋災(zāi)害應(yīng)急的全需求。按照應(yīng)急保障資料的類別，分為物資、救援隊(duì)等常規(guī)儲備和處置技術(shù)積累、經(jīng)驗(yàn)案例、物資供應(yīng)鏈等非常規(guī)儲備。根據(jù)前方現(xiàn)場指揮組提出的需求指令，搜索需求資料的相關(guān)信息，進(jìn)行快速反應(yīng)，見圖3。

圖3 應(yīng)急保障平臺儲備系統(tǒng)

3.3 事中供應(yīng)系統(tǒng)

相比普通的物流運(yùn)輸，應(yīng)急保障的供應(yīng)更注重在突發(fā)背景下的運(yùn)輸效率。針對需求物資，快速反應(yīng)、調(diào)度規(guī)劃、實(shí)時(shí)跟蹤、監(jiān)控運(yùn)輸過程，進(jìn)而最大程度的保障運(yùn)輸效率，提高應(yīng)急保障水平。

指揮組將所需物資或資料信息通過系統(tǒng)下發(fā)至統(tǒng)一的調(diào)度平臺，在平臺的數(shù)據(jù)庫中實(shí)現(xiàn)物料信息的快速搜索，包括物料型號、數(shù)量、儲存點(diǎn)、調(diào)度聯(lián)系人等信息。根據(jù)地圖中所展示的儲存點(diǎn)位置信息、存儲量、物資狀態(tài)等信息，進(jìn)行進(jìn)一步的物資調(diào)度規(guī)劃，并將調(diào)度方案下達(dá)至儲存點(diǎn)聯(lián)系人。當(dāng)物資開始運(yùn)輸后，可以通過平臺地圖實(shí)時(shí)展示運(yùn)輸位置，幫助指揮組了解運(yùn)輸狀態(tài)和時(shí)效，為決策者提供決策支持。

圖4 物資供應(yīng)功能示意

3.4 事后調(diào)整系統(tǒng)

一次應(yīng)急保障事件所動(dòng)用的物資類型和物資數(shù)量往往都很龐雜，因此事后的盤點(diǎn)和梳理雖然重要但缺乏有效的統(tǒng)計(jì)口徑。利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)在清算過程中，通過關(guān)鍵詞查詢到事件的保障過程、消耗物資統(tǒng)計(jì)明細(xì)、統(tǒng)計(jì)圖表，實(shí)現(xiàn)平臺上對物資的清算和物資補(bǔ)充，進(jìn)而支持保障儲備的規(guī)劃調(diào)整。

圖5 物資清算功能示意

4 結(jié)語

建設(shè)符合發(fā)展需要的應(yīng)急物資儲備保障體系是當(dāng)下應(yīng)急管理建設(shè)的重要內(nèi)容，特別對于水旱災(zāi)害頻發(fā)的水利行業(yè)更是迫切需求。本文提出借助信息化手段，將傳統(tǒng)單一的物資儲備模式轉(zhuǎn)化為包含常規(guī)物資和非常規(guī)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、生產(chǎn)鏈等主體多元化的儲備模式，并將應(yīng)急保障融入于整個(gè)災(zāi)害事件的應(yīng)急過程中，建立了跨行政區(qū)域的信息共享、聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制，保證應(yīng)急物資的順暢供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了對物資的科學(xué)管理、清算和控制。未來可以結(jié)合算法技術(shù)實(shí)現(xiàn)對物資調(diào)度規(guī)劃的進(jìn)一步輔助決策。