鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革的困境與對策
——以南通市J 鎮(zhèn)為例

印佳晨

（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

改革開放以來，國家進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，包括4 次黨中央機(jī)構(gòu)改革和7 次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，而2018 年的機(jī)構(gòu)改革是對黨和國家的組織結(jié)構(gòu)及管理體制的全方位改革，其改革力度、囊括范圍都比以往改革更深更廣。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)局工作的我對于此次改革中變動最大的部門——自然資源部在基層機(jī)構(gòu)改革中所遇到的阻力有著最直觀的感受，本文僅對J 鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革中存在的問題進(jìn)行梳理，嘗試提出相應(yīng)的解決方法。

一、自然資源機(jī)構(gòu)改革的背景

2013 年11 月，習(xí)總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中就提出，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。[1]

正是由于過去種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，于是在自然資源管理上存在許多問題：

（一）自然資源所有權(quán)主體虛位，自然資源保護(hù)困難。新中國成立后，我國各種自然資源按照產(chǎn)業(yè)精細(xì)分工，由不同的主管部門分別管理，權(quán)力體系由與自然資源相關(guān)的國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門分散構(gòu)建。單獨來看，各門類自然資源管理都在努力做到極致；總體來看，自然資源所有權(quán)主體虛位，自然資源管理缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，部門之間缺乏共享互通，相互掣肘，權(quán)力邊界沖突，明顯帶有部門色彩，甚至存在部門利益固化的積弊，無法形成合力。[2]

（二）國土空間管制權(quán)分散，各部門為爭奪管控土地發(fā)展權(quán)，使得各空間規(guī)劃目標(biāo)抵觸、內(nèi)容矛盾。實際上海洋、林業(yè)、草原、濕地資源實行多部門交叉管理，水資源實行單門類統(tǒng)一管理，土地、礦藏資源實行相對集中統(tǒng)一管理，致使這些編制規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)分散，編制出的規(guī)劃層級結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給人的感覺各規(guī)劃內(nèi)容乏味空洞，缺乏協(xié)調(diào)性和適用性，容易導(dǎo)致項目重復(fù)建設(shè)和國家資源資產(chǎn)資本的浪費和流失。

（三）在資源管理利用過程中，部門間、央地之間矛盾突出。政府在實施不同的國土空間用途管制的過程中，自然生態(tài)空間越來越短缺，空間沖突頻現(xiàn)，進(jìn)而引發(fā)暴利或暴損行為。而由于利益的驅(qū)動，導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利混淆，使行政機(jī)關(guān)陷入利益怪圈，重資源開發(fā)利用、輕資源保護(hù)節(jié)約現(xiàn)象比比皆是。中央部委（局）之間、中央和地方政府之間矛盾仍很突出，政府在實際管理中越位、錯位、缺位的現(xiàn)象屢見不鮮，妨礙自然資源管理職能的全面到位。

（四）自然資源法制建設(shè)不完善。法律修改不及時，相互間銜接性及法規(guī)穩(wěn)定性不夠，甚至出現(xiàn)相互矛盾、有法不依、不依法行政等問題。國有產(chǎn)權(quán)由于所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等，很多企業(yè)家不信任市場經(jīng)濟(jì)與法治秩序，尋找“保護(hù)傘”與“護(hù)身符”，形成惡性循環(huán)。并且，我國實行單門類資源管理的部門法，主要問題是部門色彩太濃，甚至部門利益法規(guī)固化。

（五）管理浮于表面，審批效率低下。在對自然資源管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行解決時，往往偏于感性，多是解決表面問題，就問題而解決問題；偏于行政，多是采取行政手段解決問題。再加上審批權(quán)限分散，串聯(lián)式的審批流程設(shè)計，造成審批程序冗長，效率不佳。

于是，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，2018 年3 月，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)成立中華人民共和國自然資源部。

二、當(dāng)前J 鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革面臨的困境

三定方案是指定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。三定方案的確立意味著機(jī)構(gòu)改革已初步完成。自2018 年十九屆三中全會召開以來，江蘇省縣級及以上的各級自然資源機(jī)構(gòu)改革都有條不紊地推行。（圖1）江蘇省J 鎮(zhèn)至今未完成自然資源機(jī)構(gòu)改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革一般有兩種模式，一種是人員隨業(yè)務(wù)一起遷移，另一種則是僅遷移業(yè)務(wù)。而無論以哪種模式進(jìn)行改革，僅從我所處的J 鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)局的視角來看，都存在數(shù)個問題難以解決：

（一）若人員隨業(yè)務(wù)一起遷移：首先“上面千根線，底下一根針”，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員不僅需要負(fù)責(zé)對接縣局的多項業(yè)務(wù)，還需要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的自身工作。面對自然資源機(jī)構(gòu)改革所產(chǎn)生局部業(yè)務(wù)遷移，工作人員需要時間與原工作進(jìn)行剝離，做好工作交替，無法說走就走。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制與機(jī)構(gòu)編制所屬不一致，機(jī)構(gòu)改革所產(chǎn)生的人員變動將會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年培養(yǎng)的業(yè)務(wù)骨干流失，專業(yè)性人員調(diào)離原崗，本就人員編制緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定時間內(nèi)難以有熟悉業(yè)務(wù)的人員接收工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣局的拉鋸式的博弈使得人員調(diào)動頻頻受阻。

（二）而如果僅遷移業(yè)務(wù)，這對于新組建的自然資源局來說亦難以接受，一方面短時間內(nèi)沒有熟悉業(yè)務(wù)的工作人員，新工作將難以展開，機(jī)構(gòu)改革為更好地服務(wù)群眾的初衷也將難以實現(xiàn)；另一方面，編制的緊缺使得新組建的自然資源局面臨單位職責(zé)增加卻無編可增的尷尬局面。

（三）改革的“最后一公里”難以打通。改革越往下，阻力也越大，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的情況更復(fù)雜，中央政府權(quán)威對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的推動力卻逐漸減弱，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的權(quán)威推動不足。[3]再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管力度相對不高，對于機(jī)構(gòu)改革的要求也相對較低，響應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的呼聲也相對較弱，面對種種問題，總是一拖再拖。

（四）缺乏有力的規(guī)范指引。機(jī)構(gòu)改革所涉及的法律法規(guī)及其具體細(xì)則的修訂不夠及時，法律供應(yīng)乏力，機(jī)構(gòu)改革與相應(yīng)的立法工作難以同時進(jìn)行，尤其是原有的法律法規(guī)無法解決改革后才出現(xiàn)的新問題。由于法律及相關(guān)規(guī)章制度未達(dá)到完全細(xì)化的程度，往往會導(dǎo)致各部門在機(jī)構(gòu)改革后的一段時間內(nèi)，辦事帶有一定的茫然性。[4]

（五）隨著機(jī)構(gòu)改革帶來的“多審合一、多證合一”業(yè)務(wù)重整，在實際操作中也同樣存在著些許問題：第一，業(yè)務(wù)重整取消了部分流程，但沒有減少審批材料，比如“用地預(yù)審”這個環(huán)節(jié)被取消，但是群眾辦理業(yè)務(wù)依舊需要提交與之前相同的材料；第二，多驗合一尚不具備實際操作性，新組建的部門往往“貌合神離”，目前有些部門將其他部門的驗收結(jié)果作為該部門接受驗收申請的前置條件，在上級政府未出臺相關(guān)政策前各部門難以共同驗收；第三，多測整合缺乏人員、設(shè)備和技術(shù)支持?？h級及以上各類審批已普及線上流程、電子化審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面則尚未接入系統(tǒng)，通常需要遞交紙質(zhì)材料。這其中不乏存在接入系統(tǒng)的技術(shù)不足、成本過高的問題，還有基層人員流動大、培訓(xùn)難的問題及基層群眾對無紙化審批配合度不高等問題。

三、順利推進(jìn)J 鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革的對策建議

（一）適當(dāng)核增鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制。巧婦難為無米之炊。過少的行政編制勢必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革過程中職責(zé)承接不順，衍生混崗混編、機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)不暢等問題，各部門間、各部門與編制管理部門間也容易滋生矛盾。[5]業(yè)務(wù)增多也需匹配相應(yīng)人員，改革過程中也需要靈活變通。

（二）加強(qiáng)縣級及以上層面在機(jī)構(gòu)改革中的領(lǐng)導(dǎo)作用，借鑒國內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗，著重解決業(yè)務(wù)重組和人員配置的關(guān)鍵問題，明確業(yè)務(wù)人員的合理流動，不再在機(jī)關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的博弈中浪費機(jī)構(gòu)改革的寶貴時間。

（三）加強(qiáng)法律保障。針對機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)情況，適時地細(xì)化、調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)，將合理的內(nèi)容進(jìn)行完善和深化，突出其在保障機(jī)構(gòu)改革推行中的重要作用。對于業(yè)務(wù)整合帶來的各項法律法規(guī)適用性重復(fù)等問題，也需要對法律法規(guī)進(jìn)行及時的調(diào)整，以便在工作中做到有法可依。

（四）面對高成本、專業(yè)性強(qiáng)或者所需人員多的業(yè)務(wù)，可以廣泛引入市場競爭機(jī)制，允許更多私營部門通過市場測試參與提供公共服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，實現(xiàn)成本節(jié)約。[6]從而減輕政府壓力，促進(jìn)資源合理配置。

（五）做好改革監(jiān)管，自上而下開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在改革過程中所反映出來的問題有時候并不會迅速反饋至上層政府，這時候就需要做好改革監(jiān)管，及時了解改革進(jìn)度、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，對于業(yè)務(wù)整合后帶來的一系列改變還需進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，從而使后續(xù)工作得以順利開展。

（六）“部門重組、業(yè)務(wù)整合”不能僅僅體現(xiàn)在部門名稱和業(yè)務(wù)流程中，更應(yīng)切實做到“心往一處想，勁往一處使”。這需要積極做好思想工作，使改革的整體理念深入其心，促使改革從思想上獲得大家的認(rèn)同。加強(qiáng)不同部門間人員的溝通與交流，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的信任與合作，打破原有隔閡，形成新的具有凝聚力的部門價值觀。

結(jié)語

自然資源機(jī)構(gòu)改革涉及的內(nèi)容龐大，改革過程中遇到阻力也是意料之中，但是到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，由于其自身環(huán)境復(fù)雜，遇到的困難都是上層所難以預(yù)料的，這使得改革進(jìn)程在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)得尤為緩慢。但自然資源機(jī)構(gòu)改革能否徹底完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)作為黨和國家直接面對老百姓的“窗口”是不可或缺、無法繞開的一環(huán)。本文僅從個人工作感受出發(fā)，簡略分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革的困境并給出淺薄建議，希望自然資源機(jī)構(gòu)改革能進(jìn)行徹底，為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系打好堅實基礎(chǔ)。