強(qiáng)化土地利用監(jiān)管 助力生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展

李建軍

北金堤滯洪區(qū)位于黃河下游左岸，涉及河南、山東兩省四市八縣（區(qū)），東西長141千米，南北上寬40千米、下寬7千米，全區(qū)總面積347.38萬畝，其中耕地面積230.11萬畝，是黃河下游防洪體系的重要組成部分，也是黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要承載區(qū)域。長期以來，受國家蓄滯洪區(qū)政策限制，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢，居民生活貧困，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，土地利用效率低下，已成為落實(shí)“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”等國家戰(zhàn)略的困難區(qū)域。正確運(yùn)用北金堤滯洪區(qū)，不僅關(guān)系到沿黃廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和黃河下游左岸華北平原8000平方千米防洪保護(hù)區(qū)的安危，而且還關(guān)系到社會(huì)大局穩(wěn)定。

土地利用存在的問題

用地布局不科學(xué)，規(guī)模化經(jīng)營水平較低。北金堤滯洪區(qū)內(nèi)現(xiàn)有永久基本農(nóng)田211.7萬畝，相當(dāng)一部分處于背河洼地區(qū)，土地沙化鹽堿，洪澇災(zāi)害頻繁，土質(zhì)不斷變化，條件差，數(shù)量不穩(wěn)，限于分洪蓄水影響，永久基本農(nóng)田劃定不科學(xué)，不利于國家糧食安全，且區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田保護(hù)率為92%，高出濮陽市平均水平7個(gè)百分點(diǎn)，過高的永久基本農(nóng)田保護(hù)率使滯洪區(qū)扶貧開發(fā)所需的土地流轉(zhuǎn)和設(shè)施農(nóng)業(yè)無法開展，很大程度上影響了滯洪區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)《防洪法》規(guī)定，滯洪區(qū)為限建區(qū)域，但近年來，濮陽縣、范縣、臺(tái)前縣將大量灘區(qū)扶貧遷建居民點(diǎn)選址在北金堤滯洪區(qū)主流深水區(qū)內(nèi)，灘區(qū)居民由灘區(qū)搬遷至滯洪主流深水區(qū)，仍然受洪水安全威脅，扶貧搬遷選址不合理。另外，土地規(guī)?；?jīng)營推進(jìn)不力，土地流轉(zhuǎn)不活躍，制約了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，無法培育農(nóng)業(yè)品牌。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展失調(diào)，土地利用單一。由于滯洪區(qū)是限制發(fā)展區(qū)域，嚴(yán)重影響地方政府招商引資，導(dǎo)致滯洪區(qū)內(nèi)一二三產(chǎn)業(yè)用地分別占滯洪區(qū)總面積的80.88%、2.17%、1.46%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展失調(diào)。區(qū)內(nèi)土地利用單一，工業(yè)總體還停留在資源型、粗放型、低層次階段，且大部分為污染較嚴(yán)重的化工企業(yè)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)對地區(qū)的就業(yè)帶動(dòng)較弱，遠(yuǎn)低于河南省和全國水平。

城鎮(zhèn)化推進(jìn)緩慢，土地利用效率不高。2019年，北金堤滯洪區(qū)內(nèi)的平均城鎮(zhèn)化率為30.4%，遠(yuǎn)低于河南省和全國53.21%、60.6%的平均水平，城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例不合理。區(qū)內(nèi)最大企業(yè)——中原油田已處于后發(fā)展期，關(guān)停、廢棄井站逐年增多，土地閑置、低效利用問題突出。部署在區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存在建設(shè)用地批而未征、征而未供、供而未用等現(xiàn)象。

村莊布局較混亂，宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。滯洪區(qū)內(nèi)土地利用散亂無序，村莊規(guī)劃嚴(yán)重缺位，整體布局混亂。目前，滯洪區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)約有15%以上的土地處于閑置狀態(tài)，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)209平方米，超出《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的最高級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)的人均140平方米，個(gè)別農(nóng)戶宅基地面積達(dá)700平方米。

指標(biāo)交易無計(jì)劃，利益分配不均衡。近年來，北金堤滯洪區(qū)內(nèi)宅基地復(fù)墾券和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易活躍，部分縣（區(qū)）只為快速得到收益，忽略了本身發(fā)展需求，區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目落地時(shí)反而沒有用地指標(biāo)，不得不從外地購買，導(dǎo)致指標(biāo)出售地區(qū)越來越落后，發(fā)達(dá)地區(qū)越來越發(fā)達(dá)。

速生楊樹種植比例過高，水土污染逐年加重。據(jù)濮陽市林業(yè)局2019年調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，速生楊樹種植面積65.83萬畝，占北金堤滯洪區(qū)林地總面積的93%。由于速生楊樹為大耗水量樹種，易造成旱地沙化，破壞生態(tài)平衡，且阻礙泄洪水流，不適合在滯洪區(qū)內(nèi)種植。同時(shí)，由于工業(yè)垃圾、生活垃圾的過量排放，農(nóng)藥化肥的濫用造成滯洪區(qū)水土嚴(yán)重污染。

意見和建議

優(yōu)化空間布局，做好建設(shè)“減法”和生態(tài)“加法”。單獨(dú)編制區(qū)域國土空間總體規(guī)劃，打破行政界域限制，單獨(dú)編制融合生態(tài)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的北金堤滯洪區(qū)國土空間總體規(guī)劃，統(tǒng)籌蓄洪滯洪功能發(fā)揮和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，系統(tǒng)優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，科學(xué)預(yù)留后續(xù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)所需用地指標(biāo)，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品供給和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。優(yōu)化土地要素配置，按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁、宜林則林、宜耕則耕、宜濕則濕”原則，開展“優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)保護(hù)耕地、優(yōu)化建設(shè)用地空間布局保障發(fā)展、優(yōu)化鎮(zhèn)村居住用地布局保障權(quán)益”行動(dòng)，加強(qiáng)用地整合，通過拆舊復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等方式，構(gòu)建節(jié)約集約用地機(jī)制，整治低效用地，增加生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，實(shí)現(xiàn)耕地集約高效、建設(shè)用地減量提質(zhì)增效、生態(tài)用地比例增加，獲得的空間規(guī)模、新增建設(shè)用地、占補(bǔ)平衡等指標(biāo)用于全區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)開發(fā)使用，土地增減掛鉤收益用于生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)齊民生短板。調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，根據(jù)北金堤滯洪區(qū)資源環(huán)境承載力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，將區(qū)內(nèi)部分耕地地力差、產(chǎn)出效率低、沙化情況重、破碎程度高的劣質(zhì)耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田范圍，調(diào)整為一般農(nóng)用地，因地制宜大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加區(qū)內(nèi)群眾收入，提升國家糧食安全保障能力。

聚焦“水陸空”，開展山水林田湖草系統(tǒng)治理。在“水”方面，堅(jiān)持防治與保護(hù)“雙管齊下”，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，強(qiáng)化水資源的剛性約束，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，禁止區(qū)內(nèi)種植速生楊樹。金堤河以及區(qū)內(nèi)河流實(shí)行“河長制”，嚴(yán)格落實(shí)主體監(jiān)管責(zé)任，保護(hù)水資源;對金堤河沿岸3千米范圍內(nèi)所有企業(yè)進(jìn)行排污檢查，促使其污水達(dá)標(biāo)排放和循環(huán)利用。建立嚴(yán)密的監(jiān)控體系、實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，防止水源污染，對金堤河部分河段進(jìn)行清淤平整，修建生態(tài)駁岸和滾水壩，修復(fù)水生態(tài)。在“陸”方面，以國土空間全域綜合整治為抓手，推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和治理，實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，采取“城郊加工、集群發(fā)展”模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)觀光旅游，加強(qiáng)耕地生物地力培肥，降低農(nóng)藥化肥使用量，對中原油田廢棄工礦用地實(shí)施生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)植被撫育，恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)。在“空”方面，統(tǒng)籌防洪功能發(fā)揮和區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推廣臺(tái)前縣地溝新型建筑材料工廠模式，引導(dǎo)土地空間立體分層利用，充分開發(fā)利用地下空間，達(dá)到地面不影響蓄水行洪、減少空氣污染排放、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的效果。開展大氣環(huán)境整治，關(guān)停滯洪區(qū)內(nèi)“散亂污”企業(yè)，特別是污染嚴(yán)重的化工類企業(yè)，減少空氣污染源;開展國土綠化行動(dòng)，增加森林覆蓋率，改善空氣質(zhì)量。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)防洪和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。以生態(tài)補(bǔ)償兜底鞏固脫貧成果，構(gòu)建“以滯洪受益單位橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，政府財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為輔，第三次分配為補(bǔ)充”的跨區(qū)域、多元化、穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。以產(chǎn)業(yè)幫扶有效銜接鄉(xiāng)村振興，建立跨地域滯洪區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫扶機(jī)制，在滯洪蓄水輕度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，北金堤滯洪區(qū)提供土地，蓄滯洪受益發(fā)達(dá)地區(qū)提供資金和項(xiàng)目，通過經(jīng)濟(jì)飛地共建、財(cái)稅收入共享合作模式，拓展受益發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展空間，加快北金堤滯洪區(qū)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和互利共贏。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營，探索生態(tài)“農(nóng)文旅”新模式。打造生態(tài)農(nóng)業(yè)，結(jié)合糧食千百萬工程，建設(shè)綠色果蔬生產(chǎn)基地、優(yōu)質(zhì)林業(yè)生產(chǎn)基地、名優(yōu)中藥材生產(chǎn)基地、綠色養(yǎng)殖基地，打造具有區(qū)域特色的有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，實(shí)現(xiàn)從園區(qū)向基地、從低端向高端、從單一業(yè)態(tài)向多業(yè)態(tài)融合邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營，大力推進(jìn)糧食生產(chǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營，實(shí)施“土地經(jīng)營權(quán)”入股融資，重點(diǎn)引進(jìn)國內(nèi)種糧龍頭企業(yè)，科學(xué)推廣種糧新技術(shù)，提高糧食生產(chǎn)的質(zhì)量、效益和競爭力;積極扶持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵(lì)因地制宜探索不同的專業(yè)合作社模式。推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手，打造供應(yīng)鏈，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈;以滯洪區(qū)種植業(yè)基地、養(yǎng)殖業(yè)基地、林地為依托，構(gòu)建加工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈;通過戰(zhàn)略合作、招商引資、技改擴(kuò)能，培育一批基地型、旗艦型龍頭企業(yè)，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)工業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)，形成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新業(yè)態(tài)。探索“農(nóng)文旅”生態(tài)農(nóng)業(yè)新模式，推廣范縣陳莊鎮(zhèn)韓徐莊村和臺(tái)前縣吳壩鎮(zhèn)北姜莊村“農(nóng)文旅”新型生態(tài)農(nóng)業(yè)新模式，鼓勵(lì)村民在傳統(tǒng)村落中以自有宅基地、果園、魚塘等生態(tài)載體發(fā)展特色民宿、家庭采摘園等，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)餐飲住宿向農(nóng)業(yè)文化體驗(yàn)活動(dòng)拓展，形成“吃采看游住購”生態(tài)新農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。（作者單位：濮陽市自然資源和規(guī)劃局）