《中華人民共和國(guó)航標(biāo)條例》修訂的必要性

高增云 徐加慶

【摘 要】 為促進(jìn)我國(guó)航標(biāo)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、提高我國(guó)航標(biāo)管理水平，梳理相關(guān)法規(guī)，分析航標(biāo)管理現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題，結(jié)合形勢(shì)需求研究《航標(biāo)條例》修訂的必要性是：從法律關(guān)系的客體來(lái)看，現(xiàn)行條例中航標(biāo)的內(nèi)涵和外延已不符合航標(biāo)的發(fā)展現(xiàn)狀;從法律關(guān)系的主體來(lái)看，航標(biāo)管理機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步明確;從法律關(guān)系的內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)行部分條款規(guī)定過(guò)于原則、滯后，需要總結(jié)航標(biāo)管理的經(jīng)驗(yàn)，予以細(xì)化完善;《航標(biāo)條例》的部分內(nèi)容與上位法和相關(guān)國(guó)際公約的發(fā)展變化不相適應(yīng)，需要保持法律間的有效銜接，并切實(shí)承擔(dān)履約義務(wù)。

【關(guān)鍵詞】 《中華人民共和國(guó)航標(biāo)條例》;航標(biāo);航標(biāo)管理;條例修訂

0 引 言

航標(biāo)是保障水上交通安全、維護(hù)水上交通環(huán)境的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)、航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家主權(quán)有著重要意義。1995年12月3日，《中華人民共和國(guó)航標(biāo)條例》（以下簡(jiǎn)稱《航標(biāo)條例》）正式出臺(tái)，它是我國(guó)頒布的第一部航標(biāo)管理行政法規(guī)?！逗綐?biāo)條例》的頒布不僅使我國(guó)航標(biāo)的管理和保護(hù)步入了法制化軌道，而且還奠定了建立航標(biāo)法規(guī)體系的基礎(chǔ)。作為航標(biāo)管理的主要法規(guī)，該條例對(duì)航標(biāo)的適用范圍、管理主體、航標(biāo)保護(hù)、法律責(zé)任等作了規(guī)定，對(duì)保障我國(guó)航標(biāo)事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

黨的十九大報(bào)告提出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，這些強(qiáng)國(guó)目標(biāo)都與海洋、航運(yùn)、海事等密切相關(guān)。隨著水上交通安全形勢(shì)越來(lái)越復(fù)雜，新技術(shù)、新材料在航標(biāo)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，我國(guó)機(jī)構(gòu)體制改革的深入推進(jìn)等，都賦予了航標(biāo)新的內(nèi)涵，對(duì)航標(biāo)管理也提出了新的更高的要求。

1 我國(guó)航標(biāo)管理模式及管理現(xiàn)狀

目前，我國(guó)沿海航標(biāo)管理形成了交通運(yùn)輸部門(mén)、海軍和農(nóng)業(yè)部門(mén)分類(lèi)管理的局面。沿海干線、商港、以商用為主的軍商合用港由交通運(yùn)輸部門(mén)下屬的海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，實(shí)施中央政府垂直管理的管理體制;軍港、以軍用為主的軍商合用港口的航標(biāo)由海軍負(fù)責(zé)管理;漁場(chǎng)、漁港范圍內(nèi)的航標(biāo)則由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理。航標(biāo)管理是海事管理工作的重要組成部分，為涉海用戶提供高效優(yōu)質(zhì)的航海保障服務(wù)是航標(biāo)部門(mén)履職的責(zé)任所在。航海安全保障工作是：管理沿海航標(biāo)、無(wú)線電導(dǎo)航和水上安全通信;管理海區(qū)港口航道測(cè)繪并組織編印相關(guān)航海圖書(shū)資料;歸口管理交通行業(yè)測(cè)繪工作。2012年，交通運(yùn)輸部對(duì)北海航海保障中心、東海航海保障中心、南海航海保障中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置和主要職責(zé)進(jìn)行了明確。2018年，交通運(yùn)輸部海事局對(duì)航海保障中心所屬單位機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。

長(zhǎng)江干線航標(biāo)由長(zhǎng)江航務(wù)管理局負(fù)責(zé)管理。航道航標(biāo)的設(shè)置和維護(hù)由長(zhǎng)江航道局負(fù)責(zé)。黑龍江流域的部分河流、界河等水域的安全管理由黑龍江海事局負(fù)責(zé)，航標(biāo)的管理和維護(hù)由黑龍江省航道局負(fù)責(zé)。內(nèi)河航標(biāo)是由縣級(jí)以上人民政府交通行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理的。

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和綜合國(guó)力的持續(xù)增強(qiáng)，我國(guó)航標(biāo)的航海保障能力和水平都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，基本滿足了船舶在我國(guó)水域安全航行的需要。

2 我國(guó)航標(biāo)管理法律法規(guī)及技術(shù) 標(biāo)準(zhǔn)情況

交通運(yùn)輸部海事局早在2003年就提出了對(duì)航標(biāo)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行研究的要求，要求根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，海事航標(biāo)行政、技術(shù)管理的現(xiàn)狀及發(fā)展要求，對(duì)現(xiàn)行航標(biāo)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，形成與環(huán)境變化相適應(yīng)的、規(guī)范的航標(biāo)測(cè)繪法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)我國(guó)沿海航標(biāo)測(cè)量公共服務(wù)、行業(yè)管理和技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，提高服務(wù)水平、管理水平，促進(jìn)海上交通安全。目前沿海航標(biāo)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的編制已完成，并已按此體系進(jìn)行了具體法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的修訂、編制工作。

2.1 法規(guī)體系

編制《沿海航標(biāo)法規(guī)體系》，旨在指導(dǎo)航標(biāo)立法立規(guī)工作，減少法律沖突，提高行政規(guī)范性法律文件的可操作性，建立一套比較完整的、科學(xué)的、可持續(xù)發(fā)展的沿海航標(biāo)行政規(guī)范性法律文件體系，保證沿海航標(biāo)公共服務(wù)、行業(yè)管理和行政執(zhí)法的高效和規(guī)范。

《沿海航標(biāo)法規(guī)體系》以國(guó)家現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章，以及國(guó)務(wù)院、中央編制委員會(huì)辦公室確定的海事管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)為依據(jù)，按照部海事局發(fā)布的《海事法規(guī)體系框架》的基本原則和有關(guān)分類(lèi)方法，結(jié)合水上安全形勢(shì)的變化及發(fā)展、國(guó)際公約的要求和趨勢(shì)、航標(biāo)行業(yè)管理和執(zhí)法工作的需要，以及相對(duì)的立法前瞻性等因素而形成的沿海航標(biāo)行政規(guī)范性法律文件體系框架?！逗綐?biāo)法規(guī)體系》共分為法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件等4個(gè)部分。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)體系

按照航標(biāo)規(guī)劃、航標(biāo)建設(shè)、航標(biāo)維護(hù)、綜合、設(shè)備、質(zhì)量及裝備等航標(biāo)管理內(nèi)容制定沿海航標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)匯總表，考察我國(guó)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定情況。對(duì)2015年之前的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)內(nèi)文件106個(gè)，其中綜合性法規(guī)24、航標(biāo)法規(guī)16個(gè)、航標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)定66個(gè);國(guó)際航標(biāo)協(xié)會(huì)文件160個(gè)，其中指南99個(gè)、建議60個(gè)、助航指南1個(gè)）進(jìn)行了更新。

1984年中國(guó)國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局頒布了《中國(guó)海區(qū)水上助航標(biāo)志》（GB 4696―1984），后經(jīng)修訂形成《中國(guó)海區(qū)水上助航標(biāo)志》（GB 4696―2016），采納了國(guó)際航標(biāo)協(xié)會(huì)（IALA）海上浮標(biāo)制度A系統(tǒng)。

我國(guó)遵循IALA建議和指南，以及其他相關(guān)國(guó)際組織的標(biāo)準(zhǔn)，制定一系列航標(biāo)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

（1）海船助航標(biāo)志應(yīng)當(dāng)符合：《中國(guó)海區(qū)水上助航標(biāo)志》（GB 4696―2016）、《中國(guó)海區(qū)水上助航標(biāo)志形狀顯示規(guī)定》（GB 16161―2019）。

（2）內(nèi)河助航標(biāo)志應(yīng)當(dāng)符合：《內(nèi)河助航標(biāo)志》（GB 5863―1993）、《內(nèi)河助航標(biāo)志的主要外形尺寸》（GB 5864―1993）。

3 《航標(biāo)條例》執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

我國(guó)航標(biāo)管理工作在《航標(biāo)條例》執(zhí)行過(guò)程中存在以下問(wèn)題。

（1）存在部分行政行為法規(guī)支撐不足?！逗綐?biāo)條例》對(duì)應(yīng)急設(shè)標(biāo)、航標(biāo)規(guī)劃等問(wèn)題沒(méi)有作出明確的相關(guān)規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致可執(zhí)行意愿不強(qiáng)、管理效果不佳。

（2）存在部分執(zhí)法行為效率不高的現(xiàn)象。《航標(biāo)條例》部分條款可操作性不強(qiáng)，相關(guān)實(shí)施細(xì)則和配套法規(guī)等文件也沒(méi)有更詳細(xì)具體的解釋和補(bǔ)充，例如管理主體和相關(guān)人員就獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題出現(xiàn)了對(duì)《航標(biāo)條例》的相關(guān)條款理解不一致，影響了條例的執(zhí)行。

（3）存在部分航標(biāo)缺乏有效維護(hù)的情況?！逗綐?biāo)條例》中缺少航標(biāo)維護(hù)監(jiān)管條款，一些專業(yè)單位設(shè)置的專用航標(biāo)缺乏專業(yè)維護(hù)和管理，導(dǎo)致有些專用航標(biāo)效能較差，給船舶航行帶來(lái)安全隱患。

（4）沿海與內(nèi)河航道交接區(qū)域的航標(biāo)管理轄區(qū)、權(quán)限存在爭(zhēng)議。

以上情況反映了在《航標(biāo)條例》規(guī)定的條款中沒(méi)有明確的執(zhí)法依據(jù)，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議處理不及時(shí)，影響水上交通安全形勢(shì)的穩(wěn)定。為了保障水上交通安全形勢(shì)的穩(wěn)定，《航標(biāo)條例》的修訂已迫在眉睫。

4 《航標(biāo)條例》修訂的必要性

4.1 從法律關(guān)系的客體來(lái)看，現(xiàn)行條例中航標(biāo)的內(nèi)涵和外延已不符合航標(biāo)的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)行條例中對(duì)航標(biāo)的定義是“航標(biāo)，是指供船舶定位、導(dǎo)航或者用于其他專用目的的助航設(shè)施，包括視覺(jué)航標(biāo)、無(wú)線電導(dǎo)航設(shè)施和音響航標(biāo)?！彪S著科技的發(fā)展，新技術(shù)、新材料廣泛應(yīng)用于航標(biāo)領(lǐng)域，如船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AIS）等新興的與航標(biāo)相關(guān)的系統(tǒng)和服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)對(duì)新的變化，IALA助航指南在多年前就將航標(biāo)的定義調(diào)整為“航標(biāo)是一種在船舶外，為增強(qiáng)船舶或交通流安全、高效航行的裝置、系統(tǒng)或服務(wù)。”對(duì)于航標(biāo)，IALA的定義與我國(guó)現(xiàn)行條例的主要區(qū)別在于，IALA認(rèn)為與船舶助航相關(guān)的系統(tǒng)和服務(wù)也應(yīng)當(dāng)納入航標(biāo)管理。從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，隨著我國(guó)水上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，航標(biāo)的服務(wù)范圍也在擴(kuò)大，比如近年來(lái)廣泛應(yīng)用的AIS，除了政府部門(mén)外，一些非政府組織也通過(guò)各種方式建設(shè)了相當(dāng)規(guī)模的AIS基站。這些基站關(guān)系到船舶安全、數(shù)據(jù)安全甚至是國(guó)家安全，但對(duì)這些基站的監(jiān)管并沒(méi)有納入到相關(guān)法律文件中，這就導(dǎo)致航標(biāo)管理部門(mén)難以進(jìn)行有效監(jiān)管。航標(biāo)內(nèi)涵的變化和外延的擴(kuò)大，以及由此帶來(lái)的相關(guān)利益關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范管理，需要從法律層面予以明確。

4.2 從法律關(guān)系的主體來(lái)看，航標(biāo)管理機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步明確

現(xiàn)行條例將交通行政主管部門(mén)和國(guó)務(wù)院交通行政主管部門(mén)設(shè)立的流域航道管理機(jī)構(gòu)、海區(qū)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為航標(biāo)管理機(jī)關(guān)。隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的調(diào)整，海區(qū)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)已調(diào)整為海事管理機(jī)構(gòu)，《航標(biāo)條例》也亟需作出調(diào)整。另外在現(xiàn)實(shí)操作層面，航標(biāo)管理不同機(jī)關(guān)之間對(duì)轄區(qū)的界定理解不一致，在個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了流域航道管理機(jī)構(gòu)和海區(qū)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理邊界不清晰，造成了明顯沖突。

4.3 從法律關(guān)系的內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)行部分條款規(guī)定過(guò)于原則、滯后，需要總結(jié)航標(biāo)管理的經(jīng)驗(yàn)，予以細(xì)化完善

當(dāng)前《航標(biāo)條例》涉及的法律關(guān)系內(nèi)容發(fā)生了許多深刻變化，導(dǎo)致部分條款出現(xiàn)了概念不明確、邊界不清晰、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。

（1）關(guān)于專用航標(biāo)的界定問(wèn)題?！逗綐?biāo)條例》中規(guī)定“專業(yè)單位可以設(shè)置自用的專用航標(biāo)”“專業(yè)單位設(shè)置專用航標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“航標(biāo)管理機(jī)關(guān)和專業(yè)管理單位分別負(fù)責(zé)各自設(shè)置的航標(biāo)，保證航標(biāo)處于良好的使用狀態(tài)”。但是，《航標(biāo)條例》并沒(méi)有對(duì)專用航標(biāo)作出明確的解釋。各相關(guān)方對(duì)公用航標(biāo)和專用航標(biāo)還沒(méi)有形成共識(shí)，導(dǎo)致專用航標(biāo)在管理和維護(hù)責(zé)任方面存在分歧;現(xiàn)實(shí)情況是很多專業(yè)單位設(shè)置專用航標(biāo)，但多數(shù)缺乏維護(hù)能力，甚至有的專用航標(biāo)出現(xiàn)維護(hù)主體缺失，對(duì)水上交通安全造成較大影響，航標(biāo)管理部門(mén)對(duì)這些專業(yè)單位無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。另外，一些專用航標(biāo)因?yàn)楦鞣N因素需要轉(zhuǎn)為公用航標(biāo)，須由航標(biāo)管理部門(mén)接收并負(fù)責(zé)管理維護(hù)，但缺乏法定程序和經(jīng)費(fèi)保障。

（2）關(guān)于行政執(zhí)法問(wèn)題?，F(xiàn)行條例對(duì)于航標(biāo)違法行為的處置規(guī)定過(guò)于原則，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中難以操作。同時(shí)，對(duì)于航標(biāo)違法行為的處罰額度，相對(duì)于《治安管理處罰法》等法律法規(guī)額度偏低，導(dǎo)致違法成本低，不利于航標(biāo)的維護(hù)管理。隨著近些年水上活動(dòng)增多，碰損航標(biāo)的違法行為也日益增多，這就需要通過(guò)法律加大處罰力度，保持法律的嚴(yán)肅性。

（3）關(guān)于航標(biāo)規(guī)劃問(wèn)題?，F(xiàn)行條例中缺少航標(biāo)規(guī)劃條款，不利于與我國(guó)《航道法》等法律法規(guī)相銜接，保障重要航標(biāo)的有序建設(shè)。

4.4 《航標(biāo)條例》的部分內(nèi)容與上位法和相關(guān) 國(guó)際公約的發(fā)展變化不相適應(yīng)，需要保持 法律間的有效銜接，并切實(shí)承擔(dān)履約義務(wù)

隨著《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等一系列法律的公布施行，特別是《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（2016）《中華人民共和國(guó)航道法》（2015）和《中華人民共和國(guó)港口法》（2018）等主要相關(guān)上位法的修訂，《航標(biāo)條例》的相關(guān)內(nèi)容應(yīng)與之相適應(yīng)。比如《中華人民共和國(guó)港口法》（2018）規(guī)定：“航標(biāo)設(shè)施以及其他輔助性設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與港口同步建設(shè)，并保證按期投入使用?！薄吨腥A人民共和國(guó)海上交通安全法》修訂草案增加了“國(guó)家鼓勵(lì)和支持先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在航標(biāo)領(lǐng)域中的應(yīng)用”和航標(biāo)違法行為處罰等相關(guān)條款。

《國(guó)際海上人命安全公約》（2017年修訂）、IMO通函、1992年《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》（2000年對(duì)我國(guó)生效）、2007年內(nèi)羅畢《國(guó)際船舶殘骸清除公約》（2017年對(duì)我國(guó)生效）等相關(guān)國(guó)際公約關(guān)于航標(biāo)管理也作出了新的調(diào)整。關(guān)于應(yīng)急設(shè)標(biāo)問(wèn)題，《國(guó)際船舶殘骸公約》第8條規(guī)定：“殘骸的標(biāo)記。如果受影響國(guó)家確定殘骸構(gòu)成危害，則該國(guó)須確保采取所有合理的措施對(duì)殘骸進(jìn)行標(biāo)記。在標(biāo)記殘骸時(shí)，須采取所有切實(shí)可行的措施以確保標(biāo)記符合殘骸所在區(qū)域所使用的國(guó)際接受的浮標(biāo)系統(tǒng)”。《航標(biāo)條例》沒(méi)有關(guān)于這方面的條款，主要通過(guò)內(nèi)部規(guī)范性文件的形式作了相關(guān)規(guī)定，缺少上位法支撐?，F(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在由于航標(biāo)應(yīng)急設(shè)置不及時(shí)產(chǎn)生二次事故的情況，嚴(yán)重影響水上人身和財(cái)產(chǎn)安全。

5 結(jié) 語(yǔ)

《航標(biāo)條例》修訂是貫徹落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)等一系列國(guó)家戰(zhàn)略的重要舉措，是推進(jìn)海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求?！督煌◤?qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》也提出了“堅(jiān)持法治引領(lǐng)，完善綜合交通法規(guī)體系，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)制定修訂”的要求。航標(biāo)管理是海事管理的重要組成部分，《航標(biāo)條例》是海事領(lǐng)域重要的行政法規(guī)，是制定航標(biāo)相關(guān)部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件的依據(jù)，條例修訂本身就是海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。建立和實(shí)施完善的航標(biāo)法規(guī)體系，有助于提高我國(guó)航標(biāo)管理水平，促進(jìn)航標(biāo)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。