淺談高校預(yù)算執(zhí)行管理問(wèn)題及優(yōu)化對(duì)策

作者簡(jiǎn)介：劉宏（1970-），女，漢族，山東滕州人，主要研究方向：預(yù)算與績(jī)效。

摘要：新的歷史時(shí)期中，高校加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理不僅是為確保預(yù)算編制落實(shí)，也具有強(qiáng)化內(nèi)部控制，防范風(fēng)險(xiǎn)隱患重要價(jià)值。而影響這一環(huán)節(jié)工作品質(zhì)的因素既有編制環(huán)節(jié)的問(wèn)題，也涉及到預(yù)算管理環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作的落實(shí)。新時(shí)期高校預(yù)算執(zhí)行管理常見(jiàn)問(wèn)題主要有制度供給不足，以及執(zhí)行力度與剛性的相對(duì)有限。而解決這些短板既要堅(jiān)持精細(xì)化方向，也要堅(jiān)持全員全過(guò)程全方位的戰(zhàn)略方向。具體而言，校預(yù)算執(zhí)行管理優(yōu)化既要加強(qiáng)宣傳教育，提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化制度供給，也要強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任制，還要加快信息化建設(shè)，完善預(yù)警機(jī)制。

關(guān)鍵詞：高校;預(yù)算執(zhí)行;管理;問(wèn)題;優(yōu)化對(duì)策

隨著高等教育領(lǐng)域持續(xù)擴(kuò)大規(guī)劃并不斷加快發(fā)展速度，高校不僅在各項(xiàng)實(shí)務(wù)的發(fā)展上呈現(xiàn)蓬勃繁榮的良好態(tài)勢(shì)，也得到越來(lái)越多國(guó)家政策性的資金支持性投入。這也促使各級(jí)各類高校全面推進(jìn)預(yù)算管理成為戰(zhàn)略方向的基本趨勢(shì)。不過(guò)受到發(fā)展歷史與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)各方面影響，部分高校在預(yù)算執(zhí)行管理過(guò)程中出現(xiàn)程度不同的缺陷與問(wèn)題，不僅影響到了高校自身預(yù)算管理工作具體執(zhí)行，也給國(guó)家重大戰(zhàn)略方針的落實(shí)造成負(fù)面影響。因此，新時(shí)期針對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的各類問(wèn)題加強(qiáng)管理并積極探索優(yōu)化措施已成當(dāng)務(wù)之急，需要高校結(jié)合自身實(shí)際加快改革創(chuàng)新，積極尋找立足本地、實(shí)事求是的個(gè)性化方案與道路。

一、高校預(yù)算執(zhí)行管理的重要價(jià)值

（一）確保預(yù)算編制落實(shí)

在高等教育領(lǐng)域推進(jìn)預(yù)算管理機(jī)制中，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行管理最突出的價(jià)值當(dāng)屬確保預(yù)算編制的落實(shí)。

高校結(jié)合自身實(shí)際、發(fā)展歷史和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定出預(yù)算編制規(guī)劃后，必須通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)行管理、全面落實(shí)預(yù)算方案才能實(shí)現(xiàn)從理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，才能將預(yù)算編制的各項(xiàng)方針、政策、方案等從藍(lán)圖落到現(xiàn)實(shí)層面，才能切實(shí)發(fā)揮出預(yù)算管理機(jī)制高度前瞻性的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)與策略價(jià)值。

否則，停留在編制階段無(wú)法落實(shí)的預(yù)算管理只能是徒有其表的政策設(shè)計(jì)，只能反映出高校管理工作中的形式主義問(wèn)題。這是現(xiàn)代高校探索管理科學(xué)化進(jìn)程中的最大短板，也是新形勢(shì)下探索高等教育管理改革中格外需要超越和突破的重要問(wèn)題。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部控制，防范風(fēng)險(xiǎn)隱患

一段時(shí)間以來(lái)，個(gè)別高校財(cái)政資金出現(xiàn)數(shù)量快速增加而管理逐漸滯后的不良傾向，造成珍貴且有限的資金缺乏規(guī)劃與控制，管理相對(duì)隨意、散漫。以至于不合理支出或投入的情況時(shí)有發(fā)生、屢禁不止。更有個(gè)別單位出現(xiàn)營(yíng)私舞弊的嚴(yán)重問(wèn)題，給高校管理及教育等各類事務(wù)造成程度不同的負(fù)面影響。這也是財(cái)政部、教育部先后出臺(tái)多項(xiàng)政策與措施強(qiáng)化資金管理，同時(shí)全面推進(jìn)預(yù)算管理的主要原因。

而高校強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理的又一重要價(jià)值正是為強(qiáng)化內(nèi)部控制，，以制度的剛性杜絕實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的各種錯(cuò)誤、缺陷，以全面防范風(fēng)險(xiǎn)隱患，將有限的資金用于確有必要的項(xiàng)目和任務(wù)。這不僅是為高校切實(shí)推進(jìn)全面預(yù)算管理奠定更加扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，也是為了基于強(qiáng)有力的預(yù)算執(zhí)行管理完善內(nèi)部控制與監(jiān)督，還是為了通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障高校資金使用安全的重中之重。

二、高校預(yù)算執(zhí)行管理的相關(guān)因素

（一）編制環(huán)節(jié)的影響

高等教育的全面預(yù)算管理是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期推進(jìn)的系統(tǒng)性工程，涉及環(huán)節(jié)眾多且管理形式與內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜。這種系統(tǒng)性與復(fù)雜性決定了高校預(yù)算執(zhí)行管理絕不僅僅取決于執(zhí)行環(huán)節(jié)各項(xiàng)管理實(shí)踐的品質(zhì)和效率，而是會(huì)受到前后各項(xiàng)管理因素的多重影響。其中至關(guān)重要的一環(huán)就是預(yù)算編制。

比如個(gè)別高校的預(yù)算編制存在簡(jiǎn)單化問(wèn)題。不同高校由于各自專業(yè)方向、管理模式等存在較大差異，因而在預(yù)算管理工作中個(gè)性化、本地化要求較高。但個(gè)別高校對(duì)自身實(shí)際分析不足，且對(duì)預(yù)算管理重視有限，而是抱著完成任務(wù)的心態(tài)草草規(guī)劃設(shè)計(jì)，造成其選擇預(yù)算編制方案與方法時(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏整體性、全面性和全局性，進(jìn)而在后續(xù)執(zhí)行過(guò)程中系統(tǒng)性、規(guī)范化不足，影響到預(yù)算執(zhí)行力度和最終效果。

（二）管理過(guò)程的影響

除了預(yù)算編制環(huán)節(jié)的漏洞，部分高校在預(yù)算管理過(guò)程中的問(wèn)題也是導(dǎo)致執(zhí)行管理失利的重要原因。

比如在選擇預(yù)算管理方法時(shí)存在理論與實(shí)踐脫節(jié)的情況。具體表現(xiàn)就是表面上采取零基預(yù)算法，而實(shí)際操作時(shí)仍堅(jiān)持傳統(tǒng)的前期基數(shù)法。這種自相矛盾的管理不僅嚴(yán)重制約零基預(yù)算法的技術(shù)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮，而且會(huì)從管理源頭導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行低質(zhì)低效。

又如部分高校的預(yù)算管理機(jī)制刻板機(jī)械，完全受制于預(yù)算年度的限制，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)碎片化、局部化問(wèn)題，僅僅著眼于預(yù)算年度內(nèi)的編制與執(zhí)行，而缺乏全面預(yù)算管理的連續(xù)性、全局性、整體性，造成預(yù)算管理既無(wú)預(yù)見(jiàn)性，也缺乏穩(wěn)定性和戰(zhàn)略性。這也是由于預(yù)算管理存在結(jié)構(gòu)性缺失而制約預(yù)算執(zhí)行管理水平提升的又一具體表現(xiàn)。

三、高校預(yù)算執(zhí)行管理常見(jiàn)問(wèn)題

（一）制度供給不足

概括起來(lái)，當(dāng)前高校預(yù)算執(zhí)行管理較為普遍的常見(jiàn)問(wèn)題中，制度供給不足是具有一定代表性的問(wèn)題。具體而言就是部分高校針對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理環(huán)節(jié)的制度存在不同程度的缺失。

比如過(guò)于原則性、戰(zhàn)略性，而在細(xì)化程度和可操作性方面有所不足。這種問(wèn)題極易造成管理人員和具體執(zhí)行人員無(wú)章可循，只能根據(jù)規(guī)則或制度框架憑經(jīng)驗(yàn)辦事，或者出于最有利于已方的原則人為解釋和執(zhí)行。更有個(gè)別成員或小群體不惜損公肥私，刻意鉆制度漏洞而謀求私利。

又如一些高校在預(yù)算執(zhí)行管理制度制定上時(shí)效性不足，無(wú)法結(jié)合環(huán)境變化或客觀要求與時(shí)俱進(jìn)，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)一成不變、原地踏步。這種過(guò)于陳舊的制度供給其實(shí)已經(jīng)失效，與預(yù)算執(zhí)行的具體實(shí)踐要求出現(xiàn)脫節(jié)乃至相悖的問(wèn)題。時(shí)代快速發(fā)展給高校預(yù)算管理不斷提出新問(wèn)題和新要求，需要預(yù)算管理工作從編制到執(zhí)行各環(huán)節(jié)保持足夠的環(huán)境敏感性，需要結(jié)合各種因素變化及時(shí)予以優(yōu)化調(diào)整，否則將制約預(yù)算執(zhí)行管理的可操作性或影響執(zhí)行力度。然而這種及時(shí)優(yōu)化與調(diào)整需要一定的理論知識(shí)和實(shí)踐技術(shù)支持，個(gè)別高校恰恰不擅此道。這也是由于制度供給不足而給高校預(yù)算執(zhí)行造成困擾的重要表現(xiàn)。

（二）力度、剛性有限

預(yù)算執(zhí)行管理是存在一定技術(shù)難度的管理實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)高校預(yù)算管理人員及其團(tuán)隊(duì)存在相當(dāng)?shù)囊?。而個(gè)別高校受到理論知識(shí)、實(shí)踐技能或隊(duì)伍建設(shè)等方面制約而存在力所不能及的困境，造成高校預(yù)算執(zhí)行管理出現(xiàn)又一類較為典型的問(wèn)題，那就是力度與剛性相對(duì)有限。

比如無(wú)法按照預(yù)定規(guī)劃有序推進(jìn)，存在類似潮汐的階段性變化。具體而言就是預(yù)算執(zhí)行的推進(jìn)時(shí)快時(shí)慢，不同地失衡。有些高校在預(yù)算年度最初三個(gè)月經(jīng)常出現(xiàn)落后于預(yù)定規(guī)劃的情況。有些高校則在臨近預(yù)算考核規(guī)定時(shí)限之前突擊式集中支出，例如六月、九月或十二月。還有一些高校在預(yù)算年度完結(jié)時(shí)出現(xiàn)數(shù)額不菲的財(cái)政資金收回或沉淀問(wèn)題，一方面說(shuō)明這些高校預(yù)算執(zhí)行效率極其低下，另一方面也說(shuō)明存在相當(dāng)嚴(yán)重的資金浪費(fèi)或閑置問(wèn)題，且給管理部門也造成了不應(yīng)有的負(fù)擔(dān)和壓力。

而造成這些問(wèn)題的原因則不一而足。包括部分高校日常預(yù)算管理疏忽大意，對(duì)資金使用方缺乏督促和提醒，造成項(xiàng)目資金報(bào)賬延宕、遲滯，或形成了在臨近預(yù)算考核期限之前才匆忙集中報(bào)賬的不良習(xí)慣。也有個(gè)別高校在項(xiàng)目申請(qǐng)與審核等環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)性與合理性，審批環(huán)節(jié)過(guò)于繁冗復(fù)雜，客觀上造成時(shí)間拖延、期限延長(zhǎng)。這也是部分高校預(yù)算執(zhí)行力度和剛性不足的重要原因所在。

四、高校預(yù)算執(zhí)行管理優(yōu)化基本方向

（一）精細(xì)化

雖然高校預(yù)算執(zhí)行管理現(xiàn)存問(wèn)題多種多樣，但概括其源頭不難發(fā)現(xiàn)，其根源仍是傳統(tǒng)粗放化管理思想和行為模式的遺留所致。因此，新時(shí)期高校預(yù)算執(zhí)行管理優(yōu)化當(dāng)堅(jiān)持的戰(zhàn)略方向之一就是精細(xì)化，通過(guò)充分細(xì)化預(yù)算指標(biāo)與方案從根本上杜絕簡(jiǎn)單隨意導(dǎo)致的執(zhí)行力不足等缺陷。

所謂精細(xì)化一方面指高校預(yù)算從方案編制環(huán)節(jié)起就要堅(jiān)持細(xì)分預(yù)算類型和形式，確保預(yù)算方案滿足各種任務(wù)項(xiàng)目實(shí)際需求，使預(yù)算規(guī)劃能夠與所有項(xiàng)目、環(huán)節(jié)建立起一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，同時(shí)不存在預(yù)算空白或盲區(qū)。另一方面，精細(xì)化的預(yù)算執(zhí)行也是指預(yù)算執(zhí)行歸口管理充分細(xì)致，也就是確保各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)明確對(duì)應(yīng)院系、部門、處室，在充分認(rèn)證基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各負(fù)其責(zé)、各司其職。這不僅是為保障預(yù)算執(zhí)行管理更具科學(xué)性，能夠從根本上杜絕重復(fù)性問(wèn)題，而且能夠通過(guò)更加清晰的責(zé)任認(rèn)定實(shí)現(xiàn)執(zhí)行責(zé)任落實(shí)的目標(biāo)。

（二）“三全”化

高校預(yù)算管理工作不僅是財(cái)務(wù)部門一門的責(zé)任，而是涉及到院校從管理到教學(xué)及科研在內(nèi)的整體和全局。這就需要高校預(yù)算執(zhí)行管理優(yōu)化堅(jiān)持“三全”化戰(zhàn)略方向，也就是全員、全過(guò)程、全方位的基本方向。

所謂全員就是包括財(cái)務(wù)部門、人員到全體教職員工在內(nèi)全體人員都要對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理負(fù)起應(yīng)有的職責(zé)，形成人人關(guān)注、個(gè)個(gè)參與的整體氛圍。只有全員共同參與才能實(shí)現(xiàn)各司其職、各負(fù)其責(zé)，才能在預(yù)算執(zhí)行管理中得到應(yīng)有的協(xié)助與合作。

所謂全過(guò)程就是事前、事中、事后全部流程都要實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行管理。任何項(xiàng)目從預(yù)算編制階段起就開(kāi)啟了預(yù)算執(zhí)行的序幕。只有全過(guò)程落實(shí)預(yù)算執(zhí)行管理，高校預(yù)算管理工作才能最大限度發(fā)揮出技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理作用，這是保障預(yù)算管理高品質(zhì)和高效率的前提之一。

所謂全方位就是從財(cái)務(wù)到業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)與端口都要參與到預(yù)算執(zhí)行管理過(guò)程中。傳統(tǒng)模式下的財(cái)務(wù)管理之所以存在各種缺陷，根源之一就是只注重財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)而對(duì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有所疏忽。而業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)恰恰是關(guān)系預(yù)算執(zhí)行品質(zhì)和力度的關(guān)鍵。只有形成全方位、立體化的預(yù)算執(zhí)行模式，高校預(yù)算管理工作才能覆蓋全局，立足整體，才能從根本上解決長(zhǎng)期存在的各種缺陷問(wèn)題。

五、高校預(yù)算執(zhí)行管理優(yōu)化對(duì)策

（一）加強(qiáng)宣傳教育，提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化制度供給

預(yù)算執(zhí)行管理雖然格外強(qiáng)調(diào)實(shí)踐操作的系統(tǒng)性和規(guī)范化，卻尤其不能缺少高水平指導(dǎo)思想的指向與引導(dǎo)。而部分高校之所以出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不力的問(wèn)題，根源之一正是管理理念層面重視不足所致。因此，新時(shí)期高校預(yù)算執(zhí)行管理的優(yōu)化首先需要加強(qiáng)宣傳教育，提高思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化制度供給。

尤其是高校領(lǐng)導(dǎo)和決策層需要利用一切渠道和機(jī)會(huì)強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的重要性與決定性，引導(dǎo)教職員工改變長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)預(yù)算管理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，幫助教職員工盡快統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)水平。

在此基礎(chǔ)上，高校需要結(jié)合現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)一步完善預(yù)算執(zhí)行管理的基層設(shè)計(jì)。比如就細(xì)化不足的情況盡快在規(guī)章制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行優(yōu)化、新增，使管理規(guī)則更加符合新形勢(shì)下環(huán)境變化的特點(diǎn)，使預(yù)算執(zhí)行不斷糾偏、糾錯(cuò)，提升針對(duì)性和有效性。

（二）強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任制

自高校開(kāi)始推進(jìn)全面預(yù)算管理以來(lái)，針對(duì)預(yù)算編制及執(zhí)行等實(shí)際操作基本只有財(cái)務(wù)部門、行政部門或部分領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管與過(guò)問(wèn)，整體上處于內(nèi)部人員自查自糾的狀態(tài)。雖然這種內(nèi)部控制狀態(tài)具有快速及時(shí)和常態(tài)、高頻的優(yōu)勢(shì)，卻也同時(shí)存在當(dāng)局者迷的缺陷。尤其是受到內(nèi)部人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力的制約，部分高校針對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理的監(jiān)督相對(duì)有限，一定程度上限制了預(yù)算執(zhí)行水平的提升。

因此，新時(shí)期高校預(yù)算執(zhí)行管理優(yōu)化還需要強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任制。

比如適時(shí)適度引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展更為全面的內(nèi)控監(jiān)督。第三方機(jī)構(gòu)一般是具有專業(yè)審計(jì)資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)或科研單位，對(duì)開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)具備更加全面的理論知識(shí)和更為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展內(nèi)控監(jiān)督不僅更具權(quán)威性和技術(shù)性，有助于高校加快完善自身預(yù)算執(zhí)行管理工作。同時(shí)，來(lái)自外部的內(nèi)控審計(jì)監(jiān)督往往更具戰(zhàn)略高度，能夠從全局化視角審視高校既有預(yù)算管理模式的不足之處，這對(duì)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行并進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算管理體系都有更為積極的促進(jìn)作用。

（三）加快信息化建設(shè)，完善預(yù)警機(jī)制

信息時(shí)代背景下，信息技術(shù)正在成為推動(dòng)傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力引擎。高等教育推行全面預(yù)算管理同樣需要充分借助技術(shù)優(yōu)勢(shì)加快信息化建設(shè)，完善預(yù)警機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行管理全面提質(zhì)增效。

一方面，高校需要盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化，進(jìn)而構(gòu)建預(yù)算管理信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的信息化操作。另一方面，要利用信息化平臺(tái)提升預(yù)算執(zhí)行管理的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，也就是利用平臺(tái)構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示。這是基于信息化提升預(yù)算執(zhí)行力度與剛性的重中之重。

結(jié)語(yǔ)：

高校預(yù)算執(zhí)行管理出現(xiàn)問(wèn)題并非單一環(huán)節(jié)的缺失或不足，而是受到一系列因素綜合影響之下的后果。因此，針對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行管理中的各種問(wèn)題尋找解決方法也不能孤立化、簡(jiǎn)單化，而是需要著眼于整體和全局，基于全員、全過(guò)程、全方位的視角展開(kāi)。一方面，高校需要結(jié)合歷史經(jīng)驗(yàn)及常見(jiàn)問(wèn)題重新制定規(guī)劃方案，尤其需要提升預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性，以使預(yù)算執(zhí)行管理更加切合實(shí)際，保障執(zhí)行的剛性與力度。另一方面，技術(shù)的發(fā)展已為預(yù)算管理提供了更加便捷的優(yōu)化渠道，高校預(yù)算執(zhí)行當(dāng)充分利用先進(jìn)技術(shù)強(qiáng)化成本控制，同時(shí)提升管理效率和效益。因此，新時(shí)期高校預(yù)算執(zhí)行管理應(yīng)當(dāng)是兼顧管理意識(shí)與實(shí)踐手段的綜合舉措，要堅(jiān)持兩手抓，兩手都要硬。這不僅是新形勢(shì)下高校預(yù)算管理提升執(zhí)行力度與水平的重要手段，也是基于科學(xué)發(fā)展理念推動(dòng)全面預(yù)算管理提質(zhì)增效與可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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