PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與管理幾點(diǎn)建議

作者簡介：唐偉（1986— ），男，漢族，湖南長沙人。主要研究方向：財(cái)務(wù)管理。

摘 要：現(xiàn)階段，在我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展和投資市場日益多樣化的背景下，逐漸衍生出了PPP這種政府和社會資本緊密結(jié)合的新型投資模式。采用這種模式，既能夠不斷地增強(qiáng)國家對經(jīng)濟(jì)社會的管控流力度，又可以推動(dòng)城市化進(jìn)程的加快?？墒遣蛔阒幵谟?，因?yàn)檫@種新模式還未完善，在運(yùn)用過程中難免受到政策、法規(guī)以及社會方面的各種情況的影響，進(jìn)而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);管理

要想盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，滿足廣大人民群眾的社會公共需求，政府必須大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)?？墒牵灰揽空度胭Y金根本無法滿足公共服務(wù)的龐大的資金需求，因此，PPP模式就在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。它可以通過吸收社會資本來維持對公共服務(wù)的修建，從根本上緩解了基建工程的供需矛盾。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的概念

在目前形勢下，大眾的生活水平不斷提高，同時(shí)對公共服務(wù)的水平要求也隨之提升。要想進(jìn)一步提高公共服務(wù)的水平，就得依賴于政府部門下放大量的資金來投入修建?？墒侨绻?dāng)下存在財(cái)政缺乏以及資金不足的情形，那么公共服務(wù)項(xiàng)目的修建就無法完成。在這種情況下，只能將希望寄托于社會資本上，這也就催生了PPP模式的形成。所以，我們可以給PPP模式下一個(gè)比較明確的定義：由于修建城市基礎(chǔ)設(shè)施或者公共服務(wù)，需要政府與社會共同投入資金支持修建的一種特別的模式。在這種模式中，既要簽訂權(quán)責(zé)明析的具體協(xié)議，還要以政府與社會資本方共贏為目標(biāo)。

（二）PPP模式的特征

（1）政府與社會資本雙方的權(quán)利與義務(wù)要根據(jù)合同來體現(xiàn)。雖然二者對PPP模式實(shí)現(xiàn)了雙方共贏的目的，可是由于二者所追求的目標(biāo)不同，因此也會存在權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)象。就政府而言，政府希望能夠通過這個(gè)模式最大程度的滿足公眾對社會公共服務(wù)的需求，而社會資本方所希望的是通過這個(gè)模式能夠?qū)⑼顿Y的經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到最大化。二者所追求的目標(biāo)截然不同，難免會引起沖突。而一旦產(chǎn)生矛盾或者利益沖突，便可以通過之前簽訂的協(xié)議或者合同來界定權(quán)責(zé)，保障雙方的應(yīng)得利益，維持共贏的局面。

（2）運(yùn)用PPP模式，可以最大程度的發(fā)揮政府與社會投資方雙方的優(yōu)勢，將政府財(cái)政投入與社會資本有機(jī)結(jié)合，這既可以充分發(fā)揮政府在政策和資源方面的長處，又能夠?qū)崿F(xiàn)社會資本在經(jīng)營和資金管理方面的長處。這一模式的產(chǎn)生，促進(jìn)了政府與社會資本方取長補(bǔ)短，共同進(jìn)步，進(jìn)而推動(dòng)了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)步，能夠更好的滿足人民大眾的需求。

（3）合作周期較長且關(guān)系復(fù)雜。在PPP這一新模式中，社會投資方與政府簽訂合同之后，還會有后續(xù)的雙方多個(gè)部門之間的接觸與洽談。比如，在地段拍賣時(shí)期的國土資源部門、公共設(shè)施建造時(shí)期的城建部門和在PPP模式運(yùn)作全過程中起作用的稅收部門等等，這都是社會資本方需要接觸和對話的政府部門。通過多個(gè)部門的融洽協(xié)商，會增強(qiáng)該模式中的合作雙方的關(guān)系，并進(jìn)一步造成運(yùn)營復(fù)雜困難的局面。并且，PPP模式中允許社會資本介入的原因，在很大程度上都是因?yàn)樾藿ㄉ鐣补こ添?xiàng)目規(guī)模大、工作多、資金需求量大且風(fēng)險(xiǎn)較大。這種情況下，項(xiàng)目合作的時(shí)間就會相對較長，其中有的周期較長的項(xiàng)目，甚至?xí)斐烧蜕鐣顿Y方進(jìn)行連續(xù)的長達(dá)數(shù)十年的合作。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)類別分析

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP模式既需要數(shù)量龐大的資金，又需要耗費(fèi)很長的合作周期，且利益牽扯十分廣泛。并且，和社會資本不同，PPP項(xiàng)目從全面的項(xiàng)目收益和利潤來說，都比較低。這個(gè)明顯的特征就造成了PPP項(xiàng)目在融資方面存在許多困難。并且，我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，也由高速發(fā)展階段向中高速發(fā)展階段邁進(jìn)，且金融方面也被供給側(cè)改革影響，政府部門對社會金融的管控力度也隨之提升。這就造成了銀行不僅要上調(diào)貸款利率，還要提升對貸款審批環(huán)節(jié)的管控力度，這就造成貸款審批日漸困難，且放貸時(shí)間也隨之增長。就是在這種內(nèi)外交困的情況下，銀行只得一步步地加強(qiáng)對社會貸款環(huán)境地監(jiān)控與管理。就參與到PPP模式的社會資本方而言，因種種變故，最終導(dǎo)致合作時(shí)間與貸款審批時(shí)間過長，埋下了資金斷裂的隱患，即使是在工程竣工后也很有可能會對工程造成持續(xù)而深刻的影響。另外，我國PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的時(shí)期比較晚，政府與社會投資方在具體合作的過程中，都有可能在操作中存在缺陷與不足，這也會影響PPP項(xiàng)目的融資。

（二）成本超支風(fēng)險(xiǎn)分析

在PPP模式運(yùn)作時(shí)，也會被地理、政治、風(fēng)俗等具體因素影響，造成施工時(shí)間延長以及修建成本增加的情況。并且，因?yàn)镻PP項(xiàng)目中，雙方合作周期較長，在這一較長的時(shí)間內(nèi)，也會被通貨膨脹等不可抗力的社會原因影響，造成采購原材料與基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)價(jià)格激增的情況出現(xiàn)。在這種情況下，項(xiàng)目的成本不可避免地提升，運(yùn)營成本也隨之增長，此外，施工單位的管理水平也會對施工成本造成影響。比如，施工單位管理水平較低，既缺乏科學(xué)的崗位培訓(xùn)和工作經(jīng)驗(yàn)，又缺乏節(jié)約項(xiàng)目成本的理念，這就會造成項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過程中對原材料的損耗和浪費(fèi)情況加重，并且由于對施工設(shè)施的管理與保養(yǎng)工作的不到位，進(jìn)而加重機(jī)器的負(fù)荷，導(dǎo)致磨損嚴(yán)重而影響使用壽命。對上述任何問題的忽視，都有可能會嚴(yán)重影響項(xiàng)目施工的進(jìn)度。并且，因?yàn)镻PP模式的雙方合作周期和施工工期都相對較長，因此在施工過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素也會隨之增加，如果社會資本方與政府簽訂了協(xié)議，其中卻沒有關(guān)于價(jià)格波動(dòng)方面的具體細(xì)則，也沒有涉及對影響工程進(jìn)度的各種風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避方法，那么當(dāng)影響工程進(jìn)度的因素出現(xiàn)后，所有的風(fēng)險(xiǎn)將由社會投資方自己承擔(dān)。這樣的結(jié)果，將造成企業(yè)投入的資金面臨嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了企業(yè)在投資公共服務(wù)建設(shè)工程中的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）稅收政策變化風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目在運(yùn)作之時(shí)，還會受到稅收政策等因素的影響。一方面，國家為了穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)的新形勢，會對財(cái)政政策做出不同程度的調(diào)整，以期能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)進(jìn)步。比如，政府推行的“營改增”和調(diào)整增值稅稅率等，這些政策的推行都是政府在促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行方面所做的工作。另一方面，各地方也會依據(jù)本地實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，規(guī)劃出與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r最匹配的稅收政策。稅收政策的變動(dòng)，既給社會資本方帶來了稅收方面的巨大壓力，也會對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生阻礙。從市場方面分析的話，現(xiàn)階段增值稅率持續(xù)下調(diào)，隨之受到影響的是企業(yè)的增值稅額度。但是，由于受PPP模式的影響，相對較長的合作時(shí)間將造成企業(yè)在施工過程中會引起更大的資金投入。過多的資金支出會形成大量的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)票。在這種情況下，企業(yè)在PPP模式下，項(xiàng)目公司在建設(shè)期不用繳納增值稅，但公司可以根據(jù)長時(shí)間的留底進(jìn)項(xiàng)稅額，等到進(jìn)入運(yùn)營期再進(jìn)行抵扣，現(xiàn)實(shí)生活中，很多的PPP項(xiàng)目都沒有享受到盡享退稅等政策的幫扶，這就造成了企業(yè)在推行PPP模式時(shí)，一般都會面臨因稅收政策的調(diào)整而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）投資收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)

投資收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)一般是指項(xiàng)目項(xiàng)目是否能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)取得決策前預(yù)期的政府付費(fèi)收入，所以影響投資收益實(shí)現(xiàn)的不穩(wěn)定因素一般有：政府支出與財(cái)政預(yù)算不匹配、政府補(bǔ)貼是否能夠按時(shí)入賬、市場需求的變化、市場競爭的不穩(wěn)定因素、價(jià)格的增減、運(yùn)營期融資成本的升降、運(yùn)營成本超過預(yù)期以及績效核查風(fēng)險(xiǎn)。其中運(yùn)營成本超過預(yù)期一般是指由于政府在提升運(yùn)營服務(wù)水平的硬性標(biāo)準(zhǔn)以及維修消耗成本增長的原因，引起的運(yùn)營成本超出預(yù)期的情況出現(xiàn)。價(jià)格增減風(fēng)險(xiǎn)一般是政府為了平衡項(xiàng)目投資雙方的利益，干預(yù)調(diào)整PPP過程的具體價(jià)格，所以，雙方應(yīng)該提前在投資簽訂的合同中列舉出具體的關(guān)于價(jià)格的制定與調(diào)整的具體條例與細(xì)則?？冃Ш瞬轱L(fēng)險(xiǎn)一般是指由于施工質(zhì)量或者服務(wù)質(zhì)量相對較差而對績效核查造成的阻礙，進(jìn)而還會影響整體的預(yù)期收入。

三、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施

（一）政治與法律風(fēng)險(xiǎn)管控

眾所周知，政治以及法律方面的風(fēng)險(xiǎn)因素?zé)o法忽視、無法預(yù)測，所以根本沒有辦法能對這類風(fēng)險(xiǎn)因素做出具體的防范措施。所以要積極對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行規(guī)避、分擔(dān)、轉(zhuǎn)移等。比如，在確定投資之前，一定要先行對當(dāng)?shù)卣块T在信用、財(cái)政等方面的情況做一個(gè)整體的了解;盡量選擇受政府政策影響相對較小的工程;多與政府部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)溝通，爭取將政策變動(dòng)帶來的不良影響降到最低;在所簽訂的協(xié)議中對“適用法律”的范圍做出一個(gè)相對清晰的界定，以此達(dá)到雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)管控

所有涉及的部門都將加入，對投資的科學(xué)性展開科學(xué)分析和預(yù)測，投資相對安全系數(shù)較高的工程，提高項(xiàng)目投資的安全性水準(zhǔn)，合理把控風(fēng)險(xiǎn)。在投標(biāo)時(shí)要科學(xué)選擇聯(lián)合體成員，保障合作方可以依照約定投入相應(yīng)的具體數(shù)額，聯(lián)合體合同中要清楚地標(biāo)注如果未能按照約定投入資金的賠償細(xì)則?？茖W(xué)核查招標(biāo)文件合同中關(guān)于政府地“一票否決權(quán)”的相關(guān)規(guī)定，尤其是在中標(biāo)后的協(xié)商中，要最大限度地將政府的這項(xiàng)權(quán)利框定在合理的區(qū)間內(nèi)，以維護(hù)企業(yè)自身的合理利益。科學(xué)管控資金投入的數(shù)額，在融資工作完成之前，最好不要展開投入。根據(jù)具體情況，科學(xué)選擇最合適的PPP建設(shè)方，訂立清晰合理的施工規(guī)劃，在合同中要清楚地訂立對工期延誤的處罰和索賠規(guī)則，保障資金可以充分發(fā)揮作用，降低資金投入的風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)合體協(xié)議中要清楚地界定雙方按照投資的股比或者施工比例出示履約保函，如果一方作為牽頭方進(jìn)行項(xiàng)目交接時(shí)，要明確地向其他方提出按股比或施工比提供反擔(dān)保的規(guī)則。

（三）資金管理到位，防范融資風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目決定融資之前，企業(yè)既要展開綜合的考察與具體分析，充分做好投資預(yù)算方面的準(zhǔn)備。在這些準(zhǔn)備工作中，既包括借貸款處理和債權(quán)等環(huán)節(jié)的準(zhǔn)備，保障所投入資金都可以落到實(shí)處，科學(xué)配置，也包括對所投資金展開科學(xué)監(jiān)控與管理，促進(jìn)資金的合理利用。

在工程運(yùn)作過之時(shí)，也要合理管控和把握工程進(jìn)度，并且要對工程相關(guān)的施工人員和管理人員進(jìn)行技能訓(xùn)練，也要增強(qiáng)他們的風(fēng)險(xiǎn)意識，促進(jìn)施工水平和管理水平的提升，以此減少資金在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的不必要損耗，降低施工原材料的浪費(fèi)。在融資風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控與管理方面，既要求政府部門嚴(yán)格按照PPP模式的規(guī)則來展開工作，也要求社會投資方不斷地提高風(fēng)險(xiǎn)意識，積極提升防范風(fēng)險(xiǎn)的水平。

（四）合理管控資金，防范成本超支風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式在開始投資之前，企業(yè)要對所投項(xiàng)目展開一個(gè)比較全面的考察，明確企業(yè)在投資過程中的各種優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和挑戰(zhàn)。接著，積極與政府建立聯(lián)系與協(xié)商，在簽訂合同時(shí)，一定要在其中明確界定雙方的權(quán)利與責(zé)任，并針對有一些無法避免的風(fēng)險(xiǎn)做出具體的價(jià)格調(diào)整細(xì)則。并且在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，企業(yè)要科學(xué)調(diào)配人員，嚴(yán)格控制成本。并且依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，針對影響項(xiàng)目進(jìn)度的不同原因進(jìn)行分析。其中在開展工程建設(shè)的環(huán)節(jié)，要按之前制定的預(yù)算規(guī)劃對所投入資金進(jìn)行科學(xué)管理，以免因支出超過預(yù)算而影響項(xiàng)目進(jìn)度。

（五）投資收益實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控

就政府應(yīng)負(fù)責(zé)的非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目而言，要在協(xié)議中界定政府方在各方面的責(zé)任與義務(wù)，明析政府在保障工程入庫和政府付費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算的責(zé)任和相關(guān)違約責(zé)任;而關(guān)于這兩項(xiàng)項(xiàng)目中需要使用方付費(fèi)的部分，在研究此項(xiàng)投資是否合理之時(shí)，要對市場進(jìn)行充分的了解，如果企業(yè)本身無法做好這一環(huán)節(jié)，也可借助其他權(quán)威機(jī)構(gòu)來完成。企業(yè)在與政府簽訂的合同中，要在合同中清楚地規(guī)定出運(yùn)營時(shí)期的定價(jià)細(xì)則，避免工程完成后雙方因此問題再引起糾紛與矛盾。除此之外還要明析調(diào)價(jià)規(guī)則，以便在項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過程中如果出現(xiàn)供需失調(diào)或者市場定價(jià)與實(shí)際價(jià)格偏差過大時(shí)，可以減少損失。在決定進(jìn)行投資的前期，需要展開科學(xué)的調(diào)研，保障工程在一定的時(shí)間或者空間內(nèi)沒有新建設(shè)的與該工程互為替代的工程，并明確違約賠償?shù)膯栴}。在開始運(yùn)營前要積極展開風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測，分析出項(xiàng)目運(yùn)營過程中影響盈利的各種原因，完善責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營管理放在首位，根據(jù)綜合數(shù)據(jù)選擇最優(yōu)的建設(shè)單位，事先做出具體的運(yùn)營規(guī)劃，在運(yùn)營合同里要清楚地界定考核范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以免有不科學(xué)的扣分情況出現(xiàn)，要在合同中明確一點(diǎn)：當(dāng)因?yàn)闊o法避免的原因或者是政府的原因而造成的公共服務(wù)無法投入使用時(shí)，政府依舊要對項(xiàng)目進(jìn)行付費(fèi)，科學(xué)管控績效考核風(fēng)險(xiǎn)。

（六）實(shí)施稅收籌劃，防范稅收政策變化風(fēng)險(xiǎn)

在政府和企業(yè)正式展開PPP項(xiàng)目合同簽訂工作時(shí)，既要明確界定工程的施工周期與運(yùn)營時(shí)間;也要清楚地標(biāo)明其所擔(dān)負(fù)的稅務(wù)。并且，在PPP項(xiàng)目剛開始施工時(shí)，企業(yè)要按照現(xiàn)行的稅收法律與政策，規(guī)劃出科學(xué)的稅收方案。也要和該區(qū)域的政府和稅務(wù)部門之間建立經(jīng)常的聯(lián)系與協(xié)商，及時(shí)掌握該區(qū)域內(nèi)的稅收法規(guī)，特別是一些和PPP工程有關(guān)的稅收優(yōu)惠。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP模式是可以實(shí)現(xiàn)政府和社會資方共贏的模式，目前在我國推廣的時(shí)間很晚。尤其是目前圍繞PPP模式所產(chǎn)生的各種衍生項(xiàng)目，仍然面臨運(yùn)行規(guī)則不完善，管理水平不足等問題，并且應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的水平也相對較低。這就造成企業(yè)在運(yùn)行過程中，將受到各種各樣的無法規(guī)避的因素的阻礙，提高了企業(yè)運(yùn)行的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。面對這樣的現(xiàn)狀，既要積極提高企業(yè)的投融資管理水平，也要掌握PPP項(xiàng)目所在區(qū)間內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策變動(dòng)情況。只有這樣，才可以為企業(yè)科學(xué)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，合理降低各項(xiàng)成本，使政府方與社會資本最終實(shí)現(xiàn)共贏。

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