淺析如何加強和改進開發(fā)區(qū)審計工作

作者簡介：侍小偉（1977-），女，漢族，浙江湖州人。主要研究方向：開發(fā)區(qū)審計工作。

摘要：為充分認識強化開發(fā)區(qū)審計工作的重要性，本文通過對ⅩⅩ開發(fā)區(qū)近幾年的園區(qū)建設情況、審計工作現(xiàn)狀進行剖析，揭示開發(fā)區(qū)審計工作存在的問題、遇到的難點，進一步闡述加強和改進開發(fā)區(qū)審計工作的重要意義，并就如何加強和改進開發(fā)區(qū)審計工作能最高效發(fā)揮審計的職能作用提出若干建議，以促進開發(fā)區(qū)審計工作水平的提高 ，切實保障開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會的安全運行。

關鍵詞：加強;開發(fā)區(qū);審計

開發(fā)區(qū)主要是指在城市或其他有開發(fā)前景的區(qū)域，劃出一定范圍，經(jīng)政府科學規(guī)劃論證和嚴格審批、實行特殊體制和特殊政策的開放開發(fā)區(qū)域，一般分為國家級和省級二個等級。截止目前，全國共設有218個國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，本文例舉的ⅩⅩ開發(fā)區(qū)屬于國家級。

一、ⅩⅩ開發(fā)區(qū)建設情況和審計工作現(xiàn)狀

ⅩⅩ開發(fā)區(qū)成立于1992年，是經(jīng)省政府批準設立的全省第一批省級開發(fā)區(qū)，同時也是省級高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、臺商投資區(qū)。2010年3月升級為國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，2019年6納入全省大灣區(qū)建設確定的“四大新區(qū)”之一。管委會成立內(nèi)設部門11個、事業(yè)單位11個、國有企業(yè)2個，并受市委市政府委托管轄6個街道，下轄58個行政村、35個社區(qū)，常住人口42萬，流動人口近15萬左右。開發(fā)區(qū)區(qū)域總面積225平方公里，其中規(guī)劃建設用地面積122平方公里。截至2020年12月，ⅩⅩ開發(fā)區(qū)共有園內(nèi)企業(yè)6100家，規(guī)上企業(yè)300家;2020年財政收入60億元，其中：稅收45億元;2020年企業(yè)固定資產(chǎn)投資200個億;2020年政府投資項目80個億。幾年來，ⅩⅩ開發(fā)區(qū)經(jīng)濟快速增長，遠超其他縣區(qū)， 國內(nèi)生產(chǎn)總值占到了全市30%以上。

ⅩⅩ開發(fā)區(qū)于2014年6月組建審計局，性質(zhì)為獨立的內(nèi)設機構，管委會一把手直接分管審計工作，人員配置5人（2個事業(yè)編制、3個編外聘用），專業(yè)分別為財務和工程。自成立以來，開發(fā)區(qū)審計局在上級審計機關的指導下，主要實施了財政決算審計、部門（單位）財務收支審計、政府投資竣工結(jié)算審計及專項審計調(diào)查等，完成審計項目報告和各類專題報告250篇，發(fā)布審計信息190篇，委領導批示審計報告、專報及信息90多次，共查出管理不規(guī)范資金27億元，完成工程結(jié)算審計910項，送審107.2億元，核減工程造價17.56億元。2019年6月，ⅩⅩ開發(fā)區(qū)實行大部制改革，審計局不再單設，與財政局、金融辦合并成立財政局（審計局、金融辦），審計的監(jiān)督職能雖然不變，但審計局演變成了內(nèi)部審計科，同時，額外承擔了部分財政條線工作，審計分管領導也從管委會一把手調(diào)整為管委會副主任。

雖然ⅩⅩ開發(fā)區(qū)審計局地位較之前略有下降，從獨立到非獨立，但成立幾年來，認真履行職責促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會安全運行和高質(zhì)量發(fā)展，做出了審計應有的貢獻，成績顯著。下面，本文結(jié)合ⅩⅩ開發(fā)區(qū)審計現(xiàn)狀，進一步分析開發(fā)區(qū)審計工作存在的問題和遇到的難點，主要表現(xiàn)在：

一是開發(fā)區(qū)審計管理體制不順。市政府將開發(fā)區(qū)管委會委托派出，授予其一定的行政權限，但行政架構與縣區(qū)有別，不具備相應的法律地位和權限。造成開發(fā)區(qū)審計的定位受體制原因影響一直得不到明確，只能劃入“內(nèi)部審計”，納入市內(nèi)部審計協(xié)會管理，而且各地開發(fā)區(qū)審計管理體制也未做到規(guī)范統(tǒng)一：如，一些開發(fā)區(qū)未設置內(nèi)部審計機構，如本文例舉的ⅩⅩ開發(fā)區(qū)所在省191個開發(fā)區(qū)僅73個設有內(nèi)部審計機構，118個未設置;一些開發(fā)區(qū)雖設有內(nèi)部審計機構，但與財政、紀檢或法務聯(lián)合辦公，獨立性缺失;一些開發(fā)區(qū)雖設置單獨的內(nèi)部審計機構，開展業(yè)務獨立且全面，但與國家審計的職責、標準、要求相比有很大差距。另外，開發(fā)區(qū)審計還存在分管領導級別偏低，權威性不夠的情況。這種定位”內(nèi)部審計”且審計管理體制不統(tǒng)一，以及非主要領導分管審計的現(xiàn)狀，一定程度上會帶來開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督力度不夠，審計監(jiān)督嚴重缺位的結(jié)果。

二是開發(fā)區(qū)審計力量和能力不足。開發(fā)區(qū)不是一級政府，沒有自己的人社局，人員編制由市編辦統(tǒng)一管理因而受到很大限制，人少事多是各地開發(fā)區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。從而造成開發(fā)區(qū)的內(nèi)部審計力量也嚴重不足，有些開發(fā)區(qū)為解決內(nèi)審崗位人員問題，采用由其他崗位人員兼任的方式，兼職要經(jīng)常性處理內(nèi)審工作和本職工作的關系，造成審計工作發(fā)展比較緩慢。內(nèi)部審計人員專業(yè)知識面也十分狹窄，大部分從財務轉(zhuǎn)崗而來，專業(yè)結(jié)構主要還是集中在會計上，對工程、法律、金融、審計、計算機、資源環(huán)境等方面的知識掌握不夠，往往一知半解就去開展工作，造成無法實現(xiàn)或者只能部分實現(xiàn)審計目標等問題。一旦遇到投資審計、資環(huán)審計、金融審計等重點領域的審計項目時，往往變得束手無策，無從開展工作。內(nèi)部審計人員專業(yè)水平和審計能力急需得到提升。

三是開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督覆蓋率不高。開發(fā)區(qū)審計工作缺少戰(zhàn)略管理、科學規(guī)劃，雖然每年年初制定審計項目計劃安排，但未能提前謀劃未來五年的審計總體目標和具體計劃，全面意識和長遠意識較差。因為審計力量不足，難以按要求組織審計，只能通過劃分年度對重點事項進行審計，導致審計覆蓋率較低，審計監(jiān)督的廣度、深度不夠。開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計人員的審計理念也不夠科學，在項目審計過程中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部審計人員通常著眼于微觀層面，主要想從憑證、賬冊中去發(fā)現(xiàn)一些問題，審計對象主要為具體某個流程或者某個事項，而不是從宏觀層面去關注國家政策貫徹落實情況、評價某項政策的實施效果等。另外，開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計開展的項目類型以傳統(tǒng)的內(nèi)控建設管理審計和財務審計為主，未能與時俱進拓寬其他領域?qū)徲嫳O(jiān)督，如績效審計、資源環(huán)保審計等。而且都是在項目實施完成后進行審計，未對項目前期、中期和后期開展全周期的審計監(jiān)督。

四是開發(fā)區(qū)審計價值未充分體現(xiàn)。大部分開發(fā)區(qū)內(nèi)審組織在單位內(nèi)部扮演的是配合的角色，不占主導地位。內(nèi)部審計主要以服務領導為主要目的，領導想知道什么、審計就去審什么，缺乏應有的自主決策能力，這樣在一定程度上影響審計業(yè)務成果。開發(fā)區(qū)的審計項目質(zhì)量不高，審計發(fā)現(xiàn)的問題通常過于表面和瑣碎，缺乏深入挖掘和提煉、未對導致問題發(fā)生的實質(zhì)性原因進行揭示，比如，體制機制問題，提出的建議都很微觀，較少從宏觀層面給予決策者或領導層建設性意見。有些以發(fā)現(xiàn)審計問題、出具審計報告作為審計項目完成的衡量標準，不重視后續(xù)審計整改，等于審計做了無用功;有些只針對性整改審計發(fā)現(xiàn)的問題，未能從根本上考慮如何徹底解決同類問題，導致審計問題履審履犯，治標不治本;有些被審計單位敷衍應付審計整改也未受到處理，嚴重影響審計成果利用及轉(zhuǎn)化。

二、加強和改進開發(fā)區(qū)審計工作的意義

開發(fā)區(qū)在全力抓好招商引資（才）工作，利用自身優(yōu)勢進行項目集聚和資本吸納，成為我國改革開放的重要依托和地方經(jīng)濟發(fā)展重要增長點的同時，開發(fā)區(qū)也是政府融資及政府投資項目建設主體，承擔公共基礎設施、民生事業(yè)、項目征遷、區(qū)域合作等職責，是國家謀發(fā)展、人民謀幸福最重要的經(jīng)濟支柱。另外，國家在一定程度上給予開發(fā)區(qū)更多的自主權和優(yōu)惠政策，支持開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。面對這種客觀實際，如何加強和改進開發(fā)區(qū)審計工作，從而提升管理水平，對完善開發(fā)區(qū)管理體制機制、促進反腐倡廉建設，切實保障開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會的安全運行，意義重大，值得我們深思。

三、加強和改進開發(fā)區(qū)審計工作的若干建議

（一）開發(fā)區(qū)審計工作必須由主要領導直管。根據(jù)“《審計署關于加強內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署第11號令）第六條，國家機關、事業(yè)單位、社會團體等單位的內(nèi)部審計機構或者履行內(nèi)部審計職責的內(nèi)設機構，應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展內(nèi)部審計工作，向其負責并報告工作。內(nèi)部審計工作應當在本單位黨組織、主要負責人的直接領導下開展”的規(guī)定。另外，這幾年的審計工作經(jīng)驗告訴我們，領導重視是做好內(nèi)部審計工作的關鍵，只有主要領導高度重視，審計的地位才會凸顯，各部門才會無條件支持配合審計，審計項目取得的成效和價值轉(zhuǎn)化就會很大，從而高效發(fā)揮審計的職能作用?？傊?，分管領導的架構層級越高，審計的獨立性和權威性就越強。

（二）開發(fā)區(qū)審計管理體制必須改革創(chuàng)新。開發(fā)區(qū)是全市招商引資（才）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主平臺，體制特殊卻承擔著縣區(qū)同等的工作任務以及政府管理職能，要想對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟運行實施最有效的審計監(jiān)督，必須改革創(chuàng)新開發(fā)區(qū)審計管理體制，可以嘗試二種模式：一是成立開發(fā)區(qū)審計分局，由上級審計機關派駐，人財物都由上級審計機關管理;二是開發(fā)區(qū)管委會獨立設置審計部門，實行雙重管理（由開發(fā)區(qū)管委會管理人財物，上級審計機關進行業(yè)務指導），但這種模式必須明確管委會主要負責人直接分管審計部門，同時，明確審計部門依照國家審計的法律法規(guī)和職責要求開展審計工作，履行審計監(jiān)督職能。不建議內(nèi)部審計與管委會其他部門合并，作為他們的下屬部門，因為不利于審計職能的發(fā)揮，缺乏獨立性。總而言之，就是要把開發(fā)區(qū)審計納入國家審計進行管理，作為國家審計的一部分。

（三）開發(fā)區(qū)審計必須加強審計隊伍建設。為有效解決審計任務繁重和審計力量薄弱的難題，首先開發(fā)區(qū)應當根據(jù)單位規(guī)模、審計業(yè)務量等實際情況，保障必要的專職人員配備，并且審計人員的專業(yè)知識和技能一定要匹配到位，如，財務審計崗位人員應當具備會計等基礎專業(yè)知識，投資審計崗位人員應當具有工程造價等方面專業(yè)知識或相關工作經(jīng)驗。二是充分整合審計資源，合理利用開發(fā)區(qū)管委會下屬單位內(nèi)審人員和社會審計力量，作為開展大型審計項目的有益補充。如，開發(fā)區(qū)開發(fā)建設涉及的政府投資項目較多，實施審計時遇有審計力量和專業(yè)知識局限影響，可以通過公開招投標形式擇優(yōu)選擇社會中介機構作為協(xié)審單位，或聘請專業(yè)人士參與審計。三是注重對審計人員專業(yè)技能的培訓，磨刀不誤砍柴功，首先要每年組織審計人員學習最新的業(yè)務知識和政策規(guī)定，以適應層出不窮的審計變化;其次要加強對審計人員的業(yè)務素質(zhì)培訓，培養(yǎng)他們綜合能力的提升，以應對新的審計工作的挑戰(zhàn)。第三堅持教育培訓和審計實踐兩手抓，努力培養(yǎng)出符合新形勢要求下的復合型審計人員。

（四）開發(fā)區(qū)審計必須加大力度、廣度和深度。開發(fā)區(qū)審計工作應緊緊圍繞促進全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展這個中心，根據(jù)開發(fā)區(qū)黨委、管委會的五年戰(zhàn)略規(guī)劃，深度謀劃未來五年審計工作發(fā)展規(guī)劃，并按年度合理制定審計項目計劃，將開發(fā)區(qū)重點政策落實、公共投資建設、資源環(huán)境保護、征地拆遷、科技人才、民生工程、政府債務、國企改革等納入審計范圍，科學確定審計重點。審計項目類型也要改革創(chuàng)新，要突破傳統(tǒng)的財務審計和內(nèi)控審計，積極探索向績效審計、自然資源和生態(tài)環(huán)保審計、經(jīng)濟責任審計和信息系統(tǒng)審計方向轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮審計的三個職能作用——監(jiān)督和服務并重，建設性作為補充，通過審計一方面要推動開發(fā)區(qū)把各項國家政策落實到位，又要及時糾正政策執(zhí)行時出現(xiàn)的不規(guī)范行為。另外，還要加強審計調(diào)研，從開發(fā)區(qū)體制機制上挖掘問題，為領導決策提供服務及參考意見，實現(xiàn)真正意義上的審計全覆蓋。

（五）開發(fā)區(qū)審計工作必須強化考核管理。一是要建立開發(fā)區(qū)審計工作年度考核機制。上級審計機關應加強對開發(fā)區(qū)審計工作的業(yè)務考核，可以參照縣區(qū)審計考核標準進行年度考核，主要考核內(nèi)審組織建設情況、內(nèi)審工作開展情況、增加組織價值情況、提升內(nèi)審工作價值四個方面。內(nèi)審組織建設情況是考核的基礎，內(nèi)容包括機構設置、領導體制、隊伍建設等;內(nèi)審工作開展情況考核計劃制定及完成情況、審計實施遵循準則情況和審計檔案管理情況等;增加組織價值情況考核挽回經(jīng)濟損失、減少損失浪費、審計結(jié)果落實情況和審計結(jié)果被領導批示、促進管理制度的立改廢和提示違法違紀案件線索等;提升內(nèi)審工作價值考核審計項目創(chuàng)優(yōu)、審計科研創(chuàng)優(yōu)、審計信息提煉等。二是要探索建立內(nèi)審人員的考核獎懲機制。應把內(nèi)審人員實施的審計項目的質(zhì)量情況作為考核的主要內(nèi)容之一，因為審計項目質(zhì)量的高低，是內(nèi)部審計的價值最基本的體現(xiàn)，主要靠內(nèi)部審計人員來實現(xiàn)，可以在制定內(nèi)部審計人員考評措施時，把爭創(chuàng)優(yōu)秀審計項目，作為審計人員業(yè)績評價的主要標準，在此基礎上全面客觀評價內(nèi)審人員工作業(yè)績和發(fā)展?jié)摿?，并制定合理的獎懲激勵措施。以考核為導向，積極調(diào)動開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計組織和內(nèi)部審計人員的積極性，推動開發(fā)區(qū)內(nèi)部審計工作高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)語

不管是國家級還是省級，各個開發(fā)區(qū)在我國改革開放的浪潮中，占據(jù)極大的主導地位，不管是制度創(chuàng)新，還是產(chǎn)業(yè)升級，開發(fā)區(qū)以其特殊的功能定位，引領和帶動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻：

[1]王昆. 開發(fā)區(qū)土地集約評價指標體系研究[A]. 中國土地學會.2007年中國土地學會年會論文集[C].中國土地學會：中國土地學會，2007：5.

[2]湖州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)[J].浙江人大，2014（11）：62-63.

[3]韓翠.開發(fā)區(qū)實現(xiàn)審計全覆蓋的方法路徑探析[J].財會學習，2018（25）：147+154.

[4]中華人民共和國審計署令第11號[J]. 中國審計，2018（3）：17-19.

[5]楊積平.加強開發(fā)區(qū)審計工作的思考[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2017（06）：39-40.

[6]李鳳雛. 關于深化內(nèi)部審計工作幾個問題的思考[N]. 中國審計報，2019-01-02（008）.

[7] 趙小鈴. 新時代內(nèi)部審計新思路[J]. 財訊，2019（26）：177.

[8]楊積平.加強開發(fā)區(qū)審計工作的思考[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2017（06）：39-40.