農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展困境及對(duì)策

馬鳳輝 宋美美

（河北科技大學(xué)文法學(xué)院社會(huì)工作系 河北 石家莊 050000）

“十四五”時(shí)期是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要窗口期。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，要大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，積極發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老院等互助性養(yǎng)老[1]。習(xí)近平總書記的講話和各級(jí)政府的文件資料也不斷為老齡工作做出重要指示，解決當(dāng)前我國老齡化問題，對(duì)于國家社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，提升百姓幸福感都具有重要作用。近幾年來，互助養(yǎng)老在農(nóng)村地區(qū)廣泛試點(diǎn)和推行，在老齡化背景下，互助養(yǎng)老一定程度上能有效化解城鄉(xiāng)“老齡化倒置”帶來的養(yǎng)老困局。本文通過推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老的社會(huì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)困境并探索優(yōu)化對(duì)策，對(duì)完善社會(huì)養(yǎng)老體系具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

1 農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國農(nóng)村空巢化和人口老齡化進(jìn)程的加快，家庭養(yǎng)老功能的弱化和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的匱乏使得農(nóng)村養(yǎng)老面臨著巨大壓力?；ブB(yǎng)老，是以社區(qū)或村莊為單位，通過實(shí)施“集體建院、集中居住、自我管理、互助服務(wù)”來實(shí)現(xiàn)老年群體自助和互助的一種養(yǎng)老模式[2]。自第一家互助養(yǎng)老院作出示范，全國多地農(nóng)村開始借鑒效仿并創(chuàng)新，呈現(xiàn)出積極的推廣趨勢(shì)。2021年6月，調(diào)研團(tuán)隊(duì)通過對(duì)河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)X村、Y村、Z村及石家莊市鹿泉區(qū)W村的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)河北農(nóng)村地區(qū)互助養(yǎng)老院覆蓋范圍很廣。這些互助養(yǎng)老院多由廢棄校舍改造而成，由村級(jí)主辦，村干部任命或兼任管理者；服務(wù)人員主要為低齡老人和志愿者；資金來源以財(cái)政撥款和集體收入為主，社會(huì)力量支持為輔?？傮w來說，互助養(yǎng)老院的籌備和運(yùn)行得到較好發(fā)展。但對(duì)比之下，調(diào)研團(tuán)隊(duì)也發(fā)現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老在發(fā)展速度、建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行成熟度上存在不均衡狀態(tài)，可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。目前，農(nóng)村養(yǎng)老仍是一個(gè)復(fù)雜的綜合性問題，互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式，發(fā)展尚未成熟，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在的一些困境和挑戰(zhàn)亟待關(guān)注[3]。

2 農(nóng)村互助養(yǎng)老面臨的困境

2.1 法律制度不健全，權(quán)責(zé)分配不明確。目前我國關(guān)于互助養(yǎng)老權(quán)責(zé)分配的法律法規(guī)不太完善。一是互助養(yǎng)老在我國養(yǎng)老體系中的合法地位和作用沒有得到承認(rèn)，社會(huì)關(guān)注度和認(rèn)可度不高。二是政府在互助養(yǎng)老中的作用地位不明確。農(nóng)村互助養(yǎng)老的開展涉及到民政局、村集體、衛(wèi)生所和社會(huì)組織等，政府在協(xié)調(diào)各方和資源調(diào)配上沒有明確的規(guī)定引導(dǎo)。三是對(duì)于參與主體的合法權(quán)益保障，相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺少明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范等說明內(nèi)容，在保證服務(wù)的安全性和處理責(zé)任糾紛上存在漏洞。四是監(jiān)督責(zé)任不到位，對(duì)于開展互助性養(yǎng)老的發(fā)展計(jì)劃、資金使用等方面沒有明確的監(jiān)督管理體系。在管理主體的任用上缺乏準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在職責(zé)履行力的評(píng)估管理上存在放任現(xiàn)象。多數(shù)農(nóng)村互助養(yǎng)老院以村干部帶頭建設(shè)，并作為主要責(zé)任人，這種責(zé)任模式一定程度上依賴于個(gè)人的道德自覺與魅力，管理質(zhì)量難以保證。

2.2 資金來源不足，可持續(xù)發(fā)展受限。農(nóng)村互助養(yǎng)老院的大部分資金來源于財(cái)政撥款和集體經(jīng)濟(jì)。在財(cái)政資金方面，嚴(yán)格復(fù)雜的審批程序，使得項(xiàng)目資金申請(qǐng)周期長(zhǎng)，給養(yǎng)老院的發(fā)展帶來阻力。一些村子為完成指標(biāo)而掛牌互助養(yǎng)老院，但經(jīng)濟(jì)條件有限，基礎(chǔ)設(shè)施不達(dá)標(biāo)，無法申請(qǐng)到后續(xù)的建設(shè)資金。另外，參與互助養(yǎng)老的還只局限在本村有迫切需要的老人，村內(nèi)的覆蓋率尚不足，村與村之間的聯(lián)動(dòng)不足。在社會(huì)資金方面，社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題關(guān)注度不高，支持不足，注資主體受市場(chǎng)變動(dòng)影響可能存在不穩(wěn)定性，從而導(dǎo)致資金鏈斷裂。在集體經(jīng)濟(jì)方面，區(qū)位條件具有優(yōu)勢(shì)的村子可以獲得率先發(fā)展的機(jī)會(huì)，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的村子鏈接外部資源困難，支撐養(yǎng)老服務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)有限?？偟膩碚f，資金不足直接制約著互助養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 認(rèn)識(shí)缺位，互助性不足。第一，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村最易于接受的養(yǎng)老方式，而老人入住互助養(yǎng)老院容易被視為家庭養(yǎng)老責(zé)任的缺失。受傳統(tǒng)觀念的影響，許多老人和子女不愿意接受家庭養(yǎng)老以外的養(yǎng)老方式。第二，農(nóng)村居民接受新生事物的能力較弱，短時(shí)間內(nèi)對(duì)互助養(yǎng)老認(rèn)識(shí)不充分。訪談?wù){(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民會(huì)將集中居住形式下的互助養(yǎng)老等同于一般的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，缺乏參與興趣。第三，“一家一戶，包產(chǎn)到戶”的個(gè)體化生產(chǎn)方式使農(nóng)民在生活方式上個(gè)人觀念較重，在互助養(yǎng)老的實(shí)際參與中，老人們保留著獨(dú)立的生活習(xí)慣，合作互助意識(shí)較低，導(dǎo)致了互助性不足的問題。第四，低齡老人由服務(wù)提供者向服務(wù)享受者轉(zhuǎn)變的過程漫長(zhǎng)，在服務(wù)過程中會(huì)產(chǎn)生勞動(dòng)不能及時(shí)變現(xiàn)的倦怠心理，甚至出現(xiàn)中途退出而導(dǎo)致互助鏈斷裂的現(xiàn)象。此外，傳統(tǒng)的“安土重遷”等地緣觀念使老年人不愿離開自己生活的區(qū)域，婦女、低齡老人等人力資源不愿實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，阻礙著互助范圍的擴(kuò)大。

2.4 團(tuán)隊(duì)專業(yè)化水平低，多方協(xié)調(diào)不到位。農(nóng)村地區(qū)對(duì)專業(yè)人才的引進(jìn)能力弱，互助院由村干部主管，在提供專業(yè)服務(wù)、鏈接資源、協(xié)調(diào)溝通等工作上無法保障質(zhì)量和效率，使得互助院在運(yùn)行過程中存在著多方協(xié)調(diào)不到位的問題。在服務(wù)團(tuán)隊(duì)方面，隊(duì)伍單一且不穩(wěn)定。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐膵D女和其他人員參與度較低，主要依靠外部志愿者，但外部志愿者主要提供短期服務(wù)，且志愿者招募過程復(fù)雜，人員不穩(wěn)定。在組織管理方面，各地農(nóng)村互助養(yǎng)老院呈自發(fā)性發(fā)展勢(shì)頭，缺乏地方機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，秩序混亂、水平參差不齊。在機(jī)構(gòu)對(duì)接方面，互助養(yǎng)老院的建設(shè)和發(fā)展需要當(dāng)?shù)孛裾?、?cái)政局、村委會(huì)、衛(wèi)生所和社工機(jī)構(gòu)等各方相互協(xié)調(diào)和配合，而一些地區(qū)由于多個(gè)機(jī)構(gòu)工作對(duì)接不到位，導(dǎo)致互助養(yǎng)老院職責(zé)混亂，使養(yǎng)老服務(wù)工作不能高效完成。在服務(wù)提供方面，現(xiàn)有的互助養(yǎng)老服務(wù)形式較為單一，養(yǎng)老院只關(guān)注老人的基礎(chǔ)需求，而心理需求、社會(huì)需求等得不到滿足，同時(shí)，老年人力資源開發(fā)不夠，其作用發(fā)揮受限。

3 農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展對(duì)策

3.1 加強(qiáng)法律制度建設(shè)，落實(shí)權(quán)責(zé)分配。第一，政府要在法律法規(guī)文件中確立農(nóng)村互助養(yǎng)老在國家社會(huì)保障體系中的合法地位，明確互助養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中的定位和性質(zhì)[4]。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)調(diào)查，以便于因地制宜，精準(zhǔn)施策，制定明確具體的制度文件。第二，明晰各相關(guān)方的職責(zé)和權(quán)力，如：政府進(jìn)行政策支持，群策群力，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與到互助養(yǎng)老服務(wù)中。在互助養(yǎng)老院的運(yùn)作上，民政局發(fā)揮好統(tǒng)籌全局的作用，財(cái)政局做好資金保障，村集體積極配合，老年協(xié)會(huì)發(fā)揮好組織動(dòng)員作用等。第三，互助養(yǎng)老院對(duì)服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)方式、責(zé)任承擔(dān)等運(yùn)作細(xì)則進(jìn)行制定，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，制定責(zé)任糾紛、事故處理、安全責(zé)任等制度，并和老人及子女簽訂合法協(xié)議，以便在出現(xiàn)事故時(shí)通過法律程序解決問題。第四，建立健全監(jiān)督管理制度，對(duì)各項(xiàng)工作開展定期評(píng)估，積極構(gòu)建“政府主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督”的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系。

3.2 多模式融合發(fā)展，建立資金籌措機(jī)制。穩(wěn)定多元的資金來源是農(nóng)村互助養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的重要保障。農(nóng)村互助養(yǎng)老需要拓寬資金渠道，建立多元化的資金投入機(jī)制。首先，加大各級(jí)政府的財(cái)政投入，除了增加農(nóng)村村民的養(yǎng)老金外，還要調(diào)整政府資金調(diào)撥的“一攬子”籠統(tǒng)式做法，單獨(dú)調(diào)撥互助養(yǎng)老資金，為農(nóng)村互助養(yǎng)老院的建設(shè)和運(yùn)營提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。其次，各地要因地制宜，通過租地、承包政府項(xiàng)目等方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，提高養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)實(shí)力。再次，通過必要的財(cái)政和稅收手段加以引導(dǎo)和支持，發(fā)揮社會(huì)組織、企業(yè)、慈善組織、基金會(huì)等社會(huì)力量在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)中的作用，激發(fā)他們?cè)谖镔|(zhì)和行動(dòng)上參與農(nóng)村互助養(yǎng)老事業(yè)的熱情。最后，調(diào)動(dòng)參與農(nóng)村互助養(yǎng)老的老年人的創(chuàng)造積極性，例如通過種菜、加工手工藝品等力所能及的勞動(dòng)來獲得經(jīng)營性收入，以減輕農(nóng)村互助養(yǎng)老的資金壓力。

3.3 加強(qiáng)宣傳教育，提高互助意識(shí)。認(rèn)識(shí)上去了，把養(yǎng)老作為一種責(zé)任，即使條件不足，也能創(chuàng)造條件做好養(yǎng)老工作；認(rèn)識(shí)上不去，即使有條件，也可能不會(huì)把養(yǎng)老工作放在心上[5]。因此，要著力做好新時(shí)期養(yǎng)老文化的宣傳和普及工作，從思想上改變傳統(tǒng)的孝文化觀念和地緣觀念。同時(shí)，用大眾喜聞樂見的方式加強(qiáng)互助養(yǎng)老的宣傳工作，將互助養(yǎng)老置于村莊環(huán)境與氛圍中，提高村民對(duì)互助養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)和理解。具體來講，可以在區(qū)域內(nèi)評(píng)選“養(yǎng)老文化模范村”，并借助網(wǎng)絡(luò)和媒體積極宣傳，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)營造良好的養(yǎng)老文化風(fēng)氣；村集體內(nèi)，借鑒學(xué)習(xí)肥鄉(xiāng)前屯村，布置養(yǎng)老文化墻，引導(dǎo)小學(xué)生參與養(yǎng)老實(shí)踐，將互助養(yǎng)老院建在體現(xiàn)村俗文化的建筑設(shè)施附近，以提高整個(gè)村子對(duì)養(yǎng)老文化的尊崇。此外，發(fā)展體現(xiàn)時(shí)代性的養(yǎng)老文化，宣傳“互助”理念，講解“時(shí)間銀行”、“勞務(wù)儲(chǔ)蓄”等互助養(yǎng)老模式，提升老人的互助意愿。

3.4 引進(jìn)專業(yè)人才，鏈接各方資源。首先，適當(dāng)提高薪酬待遇，改善工作環(huán)境，吸引內(nèi)外部專業(yè)人才和精英參與到基層服務(wù)工作中。尤其要發(fā)揮社會(huì)工作者鏈接資源、溝通協(xié)調(diào)的作用，促進(jìn)養(yǎng)老院開展跨村落的交流聯(lián)合，由個(gè)別化的競(jìng)速發(fā)展轉(zhuǎn)向區(qū)域的合作式發(fā)展；推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型服務(wù)人才培訓(xùn)，打造專業(yè)化的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)隊(duì)伍來保障老年群體的健康。第二，招募外部志愿者的同時(shí)，建立內(nèi)生性社區(qū)社會(huì)組織。引導(dǎo)村內(nèi)的老年協(xié)會(huì)或文娛組織進(jìn)行自我管理，在參與活動(dòng)的過程中使組織由“自益型”到“互益型”再到“公益型”過渡，最后轉(zhuǎn)變成互助養(yǎng)老院內(nèi)的長(zhǎng)效志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并通過“時(shí)間儲(chǔ)蓄”和“勞務(wù)儲(chǔ)蓄”等形式，記錄志愿服務(wù)時(shí)間。與此同時(shí)，孵化老年人自治組織，如組織互助老人群體以適老型農(nóng)業(yè)、手工業(yè)為突破口，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將他們作為鄉(xiāng)村優(yōu)良民風(fēng)、民德、民俗的傳播媒介，發(fā)揮文化價(jià)值。第三，豐富服務(wù)內(nèi)容，發(fā)揮老人群體的剩余價(jià)值。增加文化娛樂內(nèi)容，適度推進(jìn)“精神助老”，關(guān)注老人心理健康，因地制宜，創(chuàng)設(shè)條件與中小學(xué)、文化站等合作，開展多樣化的互動(dòng)活動(dòng)。

綜上所述，互助養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老服務(wù)模式，在全國范圍內(nèi)得到了廣泛傳播。面對(duì)老齡化嚴(yán)重、家庭小型化和空巢化現(xiàn)象，農(nóng)村互助養(yǎng)老在一定程度緩解了社會(huì)和子女的養(yǎng)老壓力，而面對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老中出現(xiàn)的問題，應(yīng)及時(shí)解決完善，才能在不斷發(fā)展中謀求新生。