聚焦土地制度改革 強(qiáng)化法律責(zé)任

2021年9月1日已經(jīng)施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）較以往有著較大篇幅的修改與完善。該《條例》既強(qiáng)化了對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田的管理保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，又存在著加強(qiáng)對(duì)土地違法的打擊力度、細(xì)化土地征收的程序等。其變革見(jiàn)證了我國(guó)土地法律制度的完善和土地市場(chǎng)的發(fā)育成長(zhǎng)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，法律的修改和完善不能回避。每一次調(diào)整，都具有積極進(jìn)步的現(xiàn)實(shí)意義。

近日，司法部、自然資源部負(fù)責(zé)人就《條例》的有關(guān)問(wèn)題回答了相關(guān)提問(wèn)。

問(wèn)：請(qǐng)簡(jiǎn)要介紹一下《條例》修訂出臺(tái)的背景。

答：黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土地制度改革。在全面總結(jié)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)土地管理法進(jìn)行了修改完善。修改后的土地管理法于2020年1月1日起施行。為增強(qiáng)法律制度的可操作性，確保黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于土地制度改革的決策部署落實(shí)到位，亟須對(duì)1998年國(guó)務(wù)院制定頒布的原《條例》進(jìn)行全面修訂。

《條例》在土地管理法確定的制度框架下，聚焦土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理等重點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度措施，強(qiáng)化對(duì)耕地的保護(hù)，針對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農(nóng)民意愿等突出問(wèn)題，進(jìn)一步明確制度邊界，強(qiáng)化法律責(zé)任，確保土地管理法得到全面貫徹實(shí)施。

問(wèn)：《條例》如何采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”？

答：《條例》貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，強(qiáng)化對(duì)耕地特別是永久基本農(nóng)田的管理和保護(hù)，針對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等突出問(wèn)題，進(jìn)一步明確制度邊界，強(qiáng)化法律責(zé)任。一是規(guī)定國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。明確嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。二是規(guī)定開(kāi)墾耕地驗(yàn)收制度。明確省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織自然資源主管部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)對(duì)“占補(bǔ)平衡”開(kāi)墾的耕地進(jìn)行驗(yàn)收。三是規(guī)范和細(xì)化土地整理。明確制定土地整理方案的相關(guān)要求、實(shí)施主體等，鼓勵(lì)社會(huì)主體依法參與土地整理。四是明確耕地保護(hù)責(zé)任主體。規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域的耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，國(guó)務(wù)院對(duì)其耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。五是嚴(yán)格法律責(zé)任。加大了對(duì)破壞耕地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為的處罰力度，增加了對(duì)耕地“非糧化”的處罰規(guī)定。

問(wèn)：《條例》在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，對(duì)土地征收制度作了哪些細(xì)化？

答：為保護(hù)好被征地農(nóng)民合法權(quán)益，《條例》對(duì)土地征收制度作了進(jìn)一步充實(shí)和完善：一是細(xì)化征收程序。增加征收土地預(yù)公告制度，明確土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求；征收土地申請(qǐng)批準(zhǔn)后，地方人民政府發(fā)布征收土地公告，公布征收范圍、時(shí)間等具體工作安排，對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定，并依法組織實(shí)施。二是規(guī)范征收補(bǔ)償。規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，?？顚Ｓ?，有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。明確省、自治區(qū)、直轄市制定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配辦法。三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控。明確將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案作出規(guī)定。四是保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要求社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加；多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為擬定的征收補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。

問(wèn)：《條例》在農(nóng)民宅基地合法權(quán)益保障方面作了哪些規(guī)定？

答：《條例》在宅基地管理等直接關(guān)系農(nóng)民利益的問(wèn)題上，只做加法、不做減法，并針對(duì)“合村并居”中違背農(nóng)民意愿等突出問(wèn)題作出了限制性規(guī)定。一是保障農(nóng)民合理的宅基地需求。要求縣級(jí)以上地方人民政府按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域農(nóng)民宅基地需求。市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃要科學(xué)劃定宅基地范圍。二是規(guī)范宅基地管理。明確宅基地申請(qǐng)、審核批準(zhǔn)程序；農(nóng)民依法自愿有償退出的宅基地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求。三是禁止侵犯農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益。明確禁止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)民搬遷退出宅基地。

問(wèn)：《條例》在《土地管理法》的基礎(chǔ)上，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”制度作了哪些細(xì)化？

答：完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”制度，對(duì)于建立完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)具有十分重要的意義?！稐l例》主要在以下方面作了進(jìn)一步細(xì)化：一是加強(qiáng)規(guī)劃管控。明確國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途，自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃提出規(guī)劃條件，明確“入市”土地界址、面積、用途、開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求。二是明確交易規(guī)則。規(guī)定土地“入市”需編制相應(yīng)方案，雙方要簽訂書(shū)面合同，并報(bào)自然資源主管部門(mén)備案；土地使用者應(yīng)當(dāng)及時(shí)支付用地價(jià)款，依法繳納相關(guān)稅費(fèi)；“入市”土地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，并書(shū)面通知土地所有權(quán)人。

問(wèn)：《條例》在優(yōu)化用地審批程序方面作了哪些規(guī)定？

答：《條例》貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院用地審批有關(guān)改革精神，對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批制度作了優(yōu)化。一是減少審批層級(jí)。規(guī)定市、縣人民政府組織自然資源等部門(mén)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，刪除現(xiàn)行條例“逐級(jí)”上報(bào)審批的規(guī)定。二是簡(jiǎn)化審批材料。對(duì)原“一書(shū)四方案”（建設(shè)用地呈報(bào)書(shū)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案）進(jìn)行合并調(diào)整，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和征收土地申請(qǐng)，并明確農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案內(nèi)容。三是合并審批事項(xiàng)。合并辦理單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)。

問(wèn)：《條例》在建設(shè)用地管理方面作了哪些規(guī)定？

答：為提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用，《條例》就建設(shè)用地管理作了以下規(guī)定：一是明確建設(shè)用地要求。規(guī)定建設(shè)使用土地的，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和用途管制要求，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，并采取有效措施防止、減少土壤污染。二是嚴(yán)格土地利用計(jì)劃管理。要求各級(jí)人民政府加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制，縣級(jí)以上地方人民政府自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將年度建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序、地塊、用途等向社會(huì)公布，以穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期。三是完善臨時(shí)用地規(guī)定。規(guī)定臨時(shí)用地期限一般不超過(guò)二年，建設(shè)周期較長(zhǎng)的能源、交通運(yùn)輸、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)臨時(shí)用地期限不超過(guò)四年。

（據(jù)中國(guó)農(nóng)網(wǎng)）