寧夏農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)中存在的問題及其對(duì)策探究

關(guān)進(jìn)

關(guān) 進(jìn).寧夏農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)中存在的問題及其對(duì)策探究[J].南方農(nóng)業(yè)，2021，15（24）：-188.

摘 要 農(nóng)田水利灌排設(shè)施改造維護(hù)和運(yùn)行管理事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施?；诖耍治鰧幭幕刈遄灾螀^(qū)農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)農(nóng)田水利工程的運(yùn)維管理具有實(shí)際意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)田水利工程;運(yùn)行維護(hù);問題;對(duì)策;寧夏

中圖分類號(hào)：S274 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.24.087

水利工程問題始終是關(guān)乎寧夏發(fā)展戰(zhàn)略全局、百姓福祉和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大事，寧夏多年來持續(xù)開展大規(guī)模農(nóng)田水利基本建設(shè)，投入巨資建設(shè)大量的農(nóng)田水利設(shè)施。為保障水利工程持續(xù)良性運(yùn)行，在對(duì)全區(qū)農(nóng)田水利工程進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)運(yùn)行維護(hù)和管理資金需求進(jìn)行了解和測(cè)算等基礎(chǔ)上，對(duì)制約農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)問題展開分析研究，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)今后農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)具有重要意義。

1 基本概況

寧夏回族自治區(qū)地處西北干旱地區(qū)，國(guó)土面積6.64萬

平方千米，轄5個(gè)地級(jí)市，22個(gè)縣（區(qū)）。全區(qū)總灌溉面積65.51萬公頃，其中耕地有效灌溉面積55.25萬公頃。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全區(qū)現(xiàn)有各類小型農(nóng)田水利工程17.1萬處，其中塘壩2 250座、小型引水堰閘1 965處、泵站1 860座、機(jī)井18 881眼、高效節(jié)水灌溉調(diào)蓄水池1 263處，流量<0.2 m3·s-1的小型渠系工程8.75萬條，

0.2 m3·s-1<流量<0.5 m3·s-1的小型渠系工程4 100余條，

0.2 m3·s-1<流量<0.5 m3·s-1小型渠系工程2 300余條，控制面積為0.07～0.20萬公頃的小型排水溝道2 000余條

（0.69萬千米），<0.07萬公頃的小型排水溝道4.86萬條（3.52萬千米）?；拘纬闪颂嵋Y(jié)合、灌排配套、功能完善的灌排系統(tǒng)。

2 農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)中存在的問題

2.1 資金投入不足

寧夏回族自治區(qū)灌區(qū)投資渠道單一、投資層次單薄，主要依靠國(guó)家投資[1]，尚未構(gòu)建成灌區(qū)建設(shè)維護(hù)的多渠道投融資體制[2]。僅有少數(shù)部分縣（區(qū)）保障工程部分資金，靈武市財(cái)政每年安排700多萬元對(duì)小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行補(bǔ)助，利通區(qū)每年投資2 900多萬元用于維修養(yǎng)護(hù)，平羅縣、隆德縣將公益性工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)納入縣財(cái)政預(yù)算，每年安排200萬元資金，在一定程度上解決了水利工程運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)難的問題。但大部分地區(qū)沒有將農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)資金納入地方財(cái)政預(yù)算，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用缺乏穩(wěn)定的投入渠道。據(jù)調(diào)查測(cè)算，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)田水利工程每年需維修養(yǎng)護(hù)資金3.5億元，近年來，中央、自治區(qū)和各市、縣（區(qū)）年均投入農(nóng)田水利維修養(yǎng)護(hù)資金約為1億元，但仍不足需求的1/3，導(dǎo)致一些工程長(zhǎng)期帶病運(yùn)行，效益難以持續(xù)發(fā)揮。

2.2 管理體制不順

寧夏回族自治區(qū)灌溉骨干水利工程由水利廳直屬的唐徠渠管理處等10個(gè)水管單位管理，末級(jí)渠系工程由鄉(xiāng)村和群眾用水組織管理。1）渠道管理處與縣區(qū)水務(wù)局及農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)目標(biāo)不統(tǒng)一、利益不一致，灌溉骨干水利工程與田間工程管理脫節(jié)，突出表現(xiàn)在水費(fèi)收繳工作上。管理處供水，縣（區(qū)）用水，灌溉骨干水利工程傾向于按照以往年度核定的直開口水權(quán)進(jìn)行收費(fèi)（出現(xiàn)超額用水使用高價(jià)格進(jìn)行收費(fèi)），縣（區(qū)）傾向于調(diào)整直開口水權(quán)，依據(jù)總量不調(diào)整，各直開口依據(jù)實(shí)際灌溉面積調(diào)整。成立水利工作站的實(shí)質(zhì)是管理職責(zé)下放至更為具體的機(jī)構(gòu)，并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的管理權(quán)轉(zhuǎn)讓。2）歸村集體管理的農(nóng)田水利設(shè)施中，渠道、機(jī)井等一部分使用權(quán)為土地承包戶、用水協(xié)會(huì)和個(gè)人，但其維修和管理需由村集體承擔(dān)，存在管護(hù)和使用主體脫節(jié)，權(quán)、責(zé)、利沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。3）機(jī)構(gòu)改革職能劃轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)水利部門業(yè)務(wù)萎縮，農(nóng)田水利工程建設(shè)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，運(yùn)行管護(hù)需依靠水利部門，工程建管部門不一致。

2.3 基層服務(wù)體系薄弱

各地雖然基本建全了基層服務(wù)體系，公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)共存，實(shí)現(xiàn)了以水利部門的公益性服務(wù)與農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)體系。但管理手段粗放，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)服務(wù)范圍狹窄，特別是村級(jí)管水員，大部分為兼職，管理水平不高。水利工作站和農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)人員老化、專業(yè)化程度低、管理能力不足、監(jiān)管缺位、運(yùn)行不規(guī)范等問題普遍存在。例如存在農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)長(zhǎng)期“寄居”村委會(huì)的問題，目前，雖然已頒發(fā)了非公益性項(xiàng)目證書，落實(shí)了管理責(zé)任，但工程維修費(fèi)用管理者不愿接受，工程維修仍依賴水利部門。近期，相關(guān)部門又相繼下發(fā)了《推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施方案》，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站（所）劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理，對(duì)部分人員進(jìn)行綜合調(diào)整或從事其他工作，導(dǎo)致灌溉管理方面業(yè)務(wù)工作人員出現(xiàn)弱化。

2.4 管理手段落后

1）寧夏引黃灌區(qū)灌溉各級(jí)渠系眾多，盡管297處干渠控制斷面和700余處灌區(qū)骨干工程實(shí)現(xiàn)了在線監(jiān)控，但其計(jì)量不夠完善，現(xiàn)狀量水技術(shù)仍以人工為主。近年來，水利部門大力推進(jìn)計(jì)量設(shè)施建設(shè)，爭(zhēng)取銀川都市圈獎(jiǎng)補(bǔ)資金、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革水利發(fā)展資金等開展建設(shè)，但建設(shè)規(guī)模有限，僅在利通區(qū)、賀蘭縣等試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┝爽F(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，其他區(qū)域計(jì)量設(shè)施仍未進(jìn)行大規(guī)模更新改造。2）縣（區(qū)）受本級(jí)財(cái)政資金限制，自籌資金實(shí)施項(xiàng)目的微乎其微，末級(jí)渠系水的精準(zhǔn)計(jì)量仍沒有實(shí)現(xiàn)，灌溉面積不實(shí)、水費(fèi)分?jǐn)偛还?、部分農(nóng)戶還存在喝“大鍋水”的思想，沒有形成按量繳納水費(fèi)的觀念，致使用水協(xié)會(huì)征收水費(fèi)存在一定困難。3）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，但從目前情況來看，灌溉排水工程中注重支斗農(nóng)渠的砌護(hù)改造，高效節(jié)水建設(shè)上注重蓄水池、管道等建設(shè)，對(duì)計(jì)量設(shè)施建設(shè)的投入較少。4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏對(duì)現(xiàn)代化信息管理操控技術(shù)的使用和管護(hù)能力，缺乏基層一線技術(shù)人才，管理的信息化、自動(dòng)化水平亟待提高。

2.5 水價(jià)機(jī)制未建立

現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的86%，農(nóng)業(yè)增加值僅占地區(qū)生產(chǎn)總值的13%左右，效益低下，水資源開發(fā)利用需優(yōu)化配置。寧夏引黃灌區(qū)支斗渠由農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)直接管理，運(yùn)行費(fèi)用主要來自干渠水費(fèi)0.005 5元/m3標(biāo)準(zhǔn)的返還款，水費(fèi)收入僅能滿足用水者協(xié)會(huì)人員工資，投入工程維護(hù)的嚴(yán)重不足。各縣（區(qū)）均在推進(jìn)末級(jí)渠系水價(jià)測(cè)算和調(diào)整，但合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)定價(jià)機(jī)制尚未建立，自流灌區(qū)水價(jià)不足內(nèi)蒙古河套灌區(qū)的1/3，揚(yáng)水灌區(qū)水價(jià)不足甘肅省景泰灌區(qū)的1/2，水價(jià)不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，設(shè)施效益不明顯，難以產(chǎn)生穩(wěn)定的投資收益回報(bào)。另外，在水費(fèi)收繳上，干渠以直開口為計(jì)量點(diǎn)收費(fèi)，直開口以下未安裝計(jì)量設(shè)施的也未依照種植結(jié)構(gòu)差異等進(jìn)行收費(fèi)，而是按照單位灌溉面積水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分?jǐn)?，無法調(diào)動(dòng)農(nóng)民的節(jié)水積極性，農(nóng)民與產(chǎn)權(quán)主體在灌溉水量和水費(fèi)方面存在的矛盾，直接影響了產(chǎn)權(quán)主體管護(hù)的積極性。

3 對(duì)策建議

3.1 吸引社會(huì)資本參與運(yùn)維

1）明晰所有小型水利工程的產(chǎn)權(quán)，結(jié)合用水權(quán)改革工作，重新核定用水權(quán)，以確定合適計(jì)量單元進(jìn)行合理收費(fèi)。2）分配本地區(qū)的用水總量確權(quán)到農(nóng)業(yè)用水大戶，逐漸將農(nóng)業(yè)用水權(quán)分解到最小計(jì)量單位，并定期進(jìn)行調(diào)整。3）利用確權(quán)量與計(jì)劃使用量、節(jié)水量等中間差值的優(yōu)勢(shì)，通過市場(chǎng)融資方式吸納社會(huì)投資，完善政府補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)等扶持政策，多元籌措運(yùn)行資金。4）爭(zhēng)取國(guó)家、自治區(qū)維修養(yǎng)護(hù)資金，統(tǒng)籌市縣財(cái)政和群眾投入，優(yōu)化農(nóng)田水利水利投資結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)投、建、管、服一體化的建設(shè)模式。

3.2 理順管理體制

1）以水利廳農(nóng)水處為連接紐帶，建立共商共議機(jī)制，搭建溝通平臺(tái)，定期就骨干渠道管理與田間管理進(jìn)行座談，就供水、用水問題進(jìn)行協(xié)商，理順灌溉骨干水利工程與田間工程關(guān)系。例如在水費(fèi)收繳上，縣區(qū)水利管理單位建立水費(fèi)收繳專用賬戶，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等收繳水費(fèi)直接上繳至專用賬戶，縣區(qū)在上繳渠道管理單位骨干渠道水費(fèi)后，直接為農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)人員開具工資，撥付剩余維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。2）對(duì)于有使用權(quán)的土地承包戶、用水協(xié)會(huì)和個(gè)人，明確維修和管理費(fèi)用由其自行承擔(dān)。3）加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)工作人員的指導(dǎo)，定期組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作人員培訓(xùn)。

3.3 推進(jìn)基層水利服務(wù)體系建設(shè)

1）搶抓現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)，借鑒鹽池縣“支部+合作社（協(xié)會(huì)）+農(nóng)戶”的管理模式，以縣域?yàn)閱挝怀闪I(yè)化灌溉服務(wù)公司，實(shí)施灌溉管理、維修養(yǎng)護(hù)和水費(fèi)收繳。2）以支渠或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，整合改良農(nóng)民用水合作組織，探索組建“專業(yè)化運(yùn)維隊(duì)伍+新型經(jīng)營(yíng)主體”“專業(yè)化運(yùn)維隊(duì)伍+農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”等多種模式的水利專業(yè)化服務(wù)公司，承接“最后一公里”管理。

3.4 推進(jìn)現(xiàn)代化管理

1）抓住“十四五”時(shí)期青銅峽灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造時(shí)機(jī)，做好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)編制本區(qū)域現(xiàn)代化灌區(qū)可行性研究報(bào)告，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，創(chuàng)新完善管理體制機(jī)制和投入機(jī)制，加強(qiáng)與地方政府的密切配合，按照全渠道控制理念設(shè)計(jì)安裝計(jì)量設(shè)施，按灌域集中推進(jìn)，統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、配套安裝和應(yīng)用管理。2）加快測(cè)控閘門比測(cè)及完善軟件功能模塊，實(shí)現(xiàn)功能發(fā)揮。3）結(jié)合鄉(xiāng)村振興建設(shè)，指導(dǎo)制定完善聲學(xué)多普勒流速剖面儀（Acoustic Doppler Current Profiler，ADCP）、測(cè)控閘門等設(shè)備相應(yīng)的管理制度和規(guī)程，培養(yǎng)自動(dòng)化控制、系統(tǒng)通信等方面的技術(shù)人才。

3.5 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

縣（區(qū)）按照事權(quán)選取典型灌域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行水價(jià)測(cè)算，加快完成供水成本測(cè)算、監(jiān)審、審批。完成水價(jià)成本測(cè)算和監(jiān)審的縣（區(qū)）提交政府研究批復(fù)，完成水價(jià)批復(fù)的縣（區(qū)）制定水價(jià)執(zhí)行方案，確保水價(jià)改革落實(shí)到位。在不增加群眾負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上，建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制[3]，建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制[4]，公益性和準(zhǔn)公益性水利工程水價(jià)未達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本前，由地方財(cái)政對(duì)水利工程管理運(yùn)行部門在定額內(nèi)用水水費(fèi)補(bǔ)貼，超額用水水費(fèi)不予補(bǔ)貼，逐步按照農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行成本收費(fèi)[5]，建立農(nóng)田水利長(zhǎng)效運(yùn)行管護(hù)保障機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 賈瑞紅.淺析農(nóng)田水利建設(shè)的科學(xué)化管理[J].水利技術(shù)監(jiān)督，2011（6）：22-24.

[2] 潘坤.關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目施工管理中一些問題的探討[J].內(nèi)蒙古水利，2013（5）：127-128.

[3] 劉思妤，倪紅珍，張春玲，等.寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革現(xiàn)狀分析及思考[J].節(jié)水灌溉，2016（9）：158-162.

[4] 劉學(xué)軍，李金澤，伏志梅，等.寧夏引（揚(yáng)）黃灌區(qū)管理及農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革相關(guān)機(jī)制與核心問題研究[R].銀川：寧夏水利科學(xué)研究院，2019.

[5] 杜俊平.西部干旱區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)的間接補(bǔ)償機(jī)制研究[J].長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)，2019，29（9）：24-30.

（責(zé)任編輯：趙中正）