綜合性財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)探析

吳 蔚

財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)最終要從對(duì)某個(gè)單項(xiàng)資金評(píng)價(jià)發(fā)展到對(duì)多個(gè)行業(yè)的綜合性資金評(píng)價(jià)。綜合資金小到幾個(gè)相關(guān)行業(yè)，大到一個(gè)區(qū)域，例如一個(gè)縣、甚至一個(gè)省,除了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資性資金，還涉及到教育、基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程,當(dāng)然更包括一個(gè)地區(qū)在安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資和民生投資方面的政策導(dǎo)向。所以綜合資金不只是多個(gè)單項(xiàng)資金的總和，還體現(xiàn)了跨行業(yè)資金分配的政策導(dǎo)向。除了要對(duì)各類單項(xiàng)資金的決策、過程管理、產(chǎn)出及效果進(jìn)行專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)，還要對(duì)綜合資金整體管理情況設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo),然后將綜合資金整體管理情況及各類單項(xiàng)資金的績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。會(huì)計(jì)師事務(wù)所從事這項(xiàng)業(yè)務(wù)大有可為，本文簡(jiǎn)要介紹一下筆者對(duì)這項(xiàng)業(yè)務(wù)的一些認(rèn)識(shí)和體會(huì)。

一、平衡計(jì)分卡理論在績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)中的運(yùn)用

1.將財(cái)政支出的戰(zhàn)略目標(biāo)分解到各個(gè)實(shí)施項(xiàng)目單位的具體目標(biāo)。平衡計(jì)分卡理論是要化戰(zhàn)略為行動(dòng)。財(cái)政支出要達(dá)到的目標(biāo)是宏觀的、綜合的、戰(zhàn)略性的，例如促進(jìn)某個(gè)行業(yè)的發(fā)展。這個(gè)宏觀目標(biāo)要分解成具體項(xiàng)目單位的具體行動(dòng)目標(biāo)，例如產(chǎn)量提高到多少，服務(wù)量提高到多少，或者提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量要提高到什么等級(jí)和程度等。目標(biāo)的分解過程體現(xiàn)了對(duì)平衡計(jì)分卡理論的應(yīng)用。

2.各個(gè)實(shí)施單位的具體目標(biāo)用于指導(dǎo)實(shí)際行動(dòng)。評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還是要從各個(gè)實(shí)施單位入手，匯總各個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的目標(biāo)值和實(shí)際值，從總體上評(píng)價(jià)整個(gè)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。因此，各個(gè)實(shí)施單位的具體目標(biāo)就成了指導(dǎo)這些單位實(shí)際行動(dòng)的依據(jù)。從質(zhì)上講，是計(jì)劃是否得到執(zhí)行；從量上講，是預(yù)算的各項(xiàng)投入產(chǎn)出指標(biāo)的執(zhí)行程度和偏差率。

3.具體目標(biāo)及行動(dòng)結(jié)果盡量量化、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)盡量客觀。怎樣來客觀評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度？首先，盡量使用可以量化的指標(biāo)。例如：建設(shè)工程的平方米等數(shù)量指標(biāo)、投入運(yùn)營(yíng)后增加的產(chǎn)量指標(biāo)等。其次，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)盡量客觀，減少彈性。例如：根據(jù)調(diào)查問卷進(jìn)行評(píng)分，明確評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，如得分多少以上的可以得滿分，低于多少的不得分等。再如：按照計(jì)劃時(shí)間完成項(xiàng)目的可以得滿分，延期半年內(nèi)完成項(xiàng)目的可以得多少分，而延期多長(zhǎng)時(shí)間以上的不得分。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)客觀，評(píng)價(jià)結(jié)果才更具有公信力。

總之，將平衡計(jì)分卡理論運(yùn)用到財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，充分貫徹了“化戰(zhàn)略為行動(dòng)”的理念。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)也是為了把國(guó)家財(cái)政支出的宏觀目標(biāo)一步步細(xì)化、量化，不僅使評(píng)價(jià)工作便于操作，更有利于督促項(xiàng)目管理單位切實(shí)提高管理效率。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)的關(guān)系

1.績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)組織主體不同。績(jī)效評(píng)價(jià)是由財(cái)政部門或者業(yè)務(wù)主管部門組織，要求各預(yù)算執(zhí)行單位自評(píng)，在自評(píng)的基礎(chǔ)上一般會(huì)委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施。無論是自評(píng)還是第三方評(píng)價(jià)，財(cái)政部門或者業(yè)務(wù)主管部門參與績(jī)效評(píng)價(jià)方案審核，對(duì)評(píng)價(jià)過程只是了解監(jiān)督，中間過程較少參與。而績(jī)效審計(jì)則是由審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立組織并實(shí)施，即使利用社會(huì)力量，也只是參與?？?jī)效審計(jì)是政府行政行為，而績(jī)效評(píng)價(jià)只是預(yù)算執(zhí)行單位內(nèi)部評(píng)價(jià)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)相結(jié)合的結(jié)果。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不同。一般財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告在財(cái)政部門、主管部門內(nèi)部使用，財(cái)政可能會(huì)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整下一年資金安排方向。重要財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告摘要會(huì)上報(bào)政府、人大，或向社會(huì)公眾公開。而績(jī)效審計(jì)結(jié)果形成審計(jì)報(bào)告和審計(jì)處理決定，向相關(guān)預(yù)算執(zhí)行單位下達(dá)，每年重大審計(jì)情況會(huì)向人大報(bào)告。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的運(yùn)用范圍更廣泛。績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)二者之間存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，共同推動(dòng)財(cái)政資金績(jī)效的提高。

3.對(duì)存在問題的處理方式不同?？?jī)效審計(jì)會(huì)以《審計(jì)處理決定》下發(fā)到財(cái)政預(yù)算單位，根據(jù)存在問題的性質(zhì)進(jìn)行處理。而績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)具體項(xiàng)目單位問題，一般是由財(cái)政部門和主管部門限期整改，由于服務(wù)機(jī)構(gòu)提出問題多是從完善項(xiàng)目管理提高績(jī)效入手的，所以往往整改效果較好。但由于績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中的建議不具有強(qiáng)制性，固主管部門的整改難度較大?？?jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)如果能合理結(jié)合運(yùn)用，對(duì)提高財(cái)政支出績(jī)效發(fā)揮的作用會(huì)更大。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任探討

從各省績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)工作開展情況來看，多數(shù)已引入專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。無論是財(cái)政部門還是主管部門主導(dǎo)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，最終實(shí)施者還是第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前各級(jí)部門招標(biāo)普遍要求專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)是會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、工程造價(jià)咨詢公司、管理咨詢公司等具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者高等院校、科研機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作并沒有專門的專業(yè)資質(zhì)要求，因此一般要求機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目組具有一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)類、工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員，注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師一般視同高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員。關(guān)于專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的法律責(zé)任問題，主要存在以下兩種觀點(diǎn)：一是績(jī)效評(píng)價(jià)不是審計(jì)，不負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目單位提供信息的真實(shí)性進(jìn)行審核。這種觀點(diǎn)明顯是強(qiáng)調(diào)在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中“去審計(jì)化”，從專業(yè)分工越來越細(xì)化的今天看，是有其道理的?？?jī)效評(píng)價(jià)工作要接觸大量的數(shù)字信息，特別是財(cái)務(wù)信息的專業(yè)性很強(qiáng)，很多績(jī)效評(píng)價(jià)人員不具備審核財(cái)務(wù)信息真實(shí)性的能力。因此由提供信息的單位蓋章確認(rèn)提供資料的真實(shí)性，績(jī)效評(píng)價(jià)人員直接使用是非常經(jīng)濟(jì)高效的一種解決途徑。二是績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告意見具有一定客觀性，服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)審核重要信息的真實(shí)性?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告在大的分類上屬于咨詢報(bào)告，但由于目前一般要求對(duì)項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性、項(xiàng)目取得的效果等進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且多數(shù)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告都要對(duì)其中的項(xiàng)目單位單獨(dú)打分，并按照項(xiàng)目單位、項(xiàng)目類別、地區(qū)等不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分排名，因此財(cái)政部門、主管部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容要求，已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上賦予其發(fā)表客觀意見的作用。因此，服務(wù)機(jī)構(gòu)有義務(wù)審核重要信息的真實(shí)性。

這兩種觀點(diǎn)截然不同，對(duì)實(shí)務(wù)工作的影響也較明顯。第三方機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的法律責(zé)任尚未明確，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)也在逐步摸索過程中。但隨著績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的開展，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)逐步成熟，專業(yè)上的不足也會(huì)很快彌補(bǔ)。未來的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告不應(yīng)是簡(jiǎn)單的咨詢報(bào)告，專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)有很大的發(fā)展空間，同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、綜合性財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)過程的一些探討

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)方法

1.財(cái)政資金管理制度執(zhí)行情況審核。包括財(cái)政資金使用方案是否體現(xiàn)了國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向；資金使用方案實(shí)際執(zhí)行有無偏差。財(cái)政在該項(xiàng)資金管理過程中是否制定了相關(guān)資金管理辦法，是否制定了績(jī)效評(píng)價(jià)制度，以上制度是否得到嚴(yán)格執(zhí)行等。

2.現(xiàn)場(chǎng)查看實(shí)物量。項(xiàng)目建設(shè)情況，雖然已有縣級(jí)、市級(jí)相關(guān)部門驗(yàn)收，但需要現(xiàn)場(chǎng)查看實(shí)際情況及賬簿記錄等，分析和判斷會(huì)計(jì)記錄的真實(shí)性，從而對(duì)驗(yàn)收工作質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.項(xiàng)目效果調(diào)查問卷。發(fā)放調(diào)查問卷方式調(diào)查利益相關(guān)者的滿意度是一種較好的方式，但在調(diào)查過程中應(yīng)注意幾點(diǎn)：一是通過與被調(diào)查者交流獲取真實(shí)信息。有的調(diào)查公司為了防止調(diào)查人員誤導(dǎo)被調(diào)查對(duì)象，強(qiáng)調(diào)調(diào)查過程中不做任何解釋，只一遍遍重復(fù)問題。這種調(diào)查方式操作簡(jiǎn)單，可以大量使用實(shí)習(xí)生參與，有時(shí)甚至外包出去，可大幅度降低人工成本。但是也存在明顯缺陷，調(diào)查人員非績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人員，對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉，不能獲取更有用的信息。所以，應(yīng)由專業(yè)評(píng)價(jià)人員親自去與相關(guān)人員座談，除了獲取調(diào)查問卷提前設(shè)計(jì)的信息外，還能了解更多項(xiàng)目實(shí)施信息，對(duì)于深入研究項(xiàng)目實(shí)施效果具有重要意義。二是調(diào)查問卷不僅應(yīng)重視數(shù)量更應(yīng)重視質(zhì)量?？?jī)效評(píng)價(jià)不是專門調(diào)查業(yè)務(wù)，通過發(fā)放調(diào)查問卷是為了在一定范圍內(nèi)聽取部分利益相關(guān)群體的意見。即使調(diào)查數(shù)量提高一兩倍，與龐大的社會(huì)公眾相比，占的比例還是很小。所以調(diào)查數(shù)量并不是最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵是要將相關(guān)問題調(diào)查透徹，研究明白。三是調(diào)查問卷形式多樣化。受益對(duì)象分布在城區(qū)的項(xiàng)目應(yīng)研究網(wǎng)上調(diào)查的方式。在農(nóng)村，網(wǎng)上調(diào)查很難適用。有時(shí)可安排部分電話訪問，全面記錄電話訪問結(jié)果，一定程度上也能滿足調(diào)查需要。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、文字分析的綜合運(yùn)用

1.量化指標(biāo)的分解和匯總。項(xiàng)目立項(xiàng)階段進(jìn)行指標(biāo)分解。例如：投資數(shù)量、投資額及項(xiàng)目運(yùn)行后提高產(chǎn)量等指標(biāo)。而績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要將各個(gè)項(xiàng)目承擔(dān)單位的以上指標(biāo)個(gè)別審核后進(jìn)行匯總，來反映各個(gè)項(xiàng)目及項(xiàng)目整體的實(shí)現(xiàn)情況。

2.以量化指標(biāo)做對(duì)比為主的文字分析。對(duì)比預(yù)算數(shù)量和實(shí)際完成數(shù)量，對(duì)實(shí)際完成程度進(jìn)行文字分析。一是未正常完工項(xiàng)目的客觀因素、進(jìn)度緩慢主觀原因分析；二是完成情況特別好的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；三是提高完成程度的措施分析。

3.綜合分析。綜合性資金評(píng)價(jià)對(duì)象即資金承擔(dān)主體，應(yīng)包括一個(gè)綜合主體、多類單項(xiàng)資金主體，然后對(duì)綜合主體和多個(gè)單項(xiàng)資金主體進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。綜合資金主體是財(cái)政部門，單項(xiàng)資金主體是各類單項(xiàng)資金涉及到的項(xiàng)目承擔(dān)單位。資金管理、資金使用就是綜合資金評(píng)價(jià)的主桿，而各單項(xiàng)資金績(jī)效就是果實(shí)，應(yīng)加權(quán)平均計(jì)算各單項(xiàng)資金的績(jī)效作為項(xiàng)目綜合績(jī)效。

另外，應(yīng)將對(duì)宏觀政策的研究結(jié)果融入到量化指標(biāo)、文字分析中，除了項(xiàng)目實(shí)施本身的問題外，還應(yīng)根據(jù)某個(gè)行業(yè)或某個(gè)地區(qū)的具體情況，研究促進(jìn)行業(yè)或地區(qū)發(fā)展的具有普遍適用性的措施，建議在某個(gè)范圍內(nèi)推廣使用。這樣才能發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的重要作用。

績(jī)效評(píng)價(jià)是由財(cái)政部門或者業(yè)務(wù)主管部門組織，要求各預(yù)算執(zhí)行單位自評(píng)，在自評(píng)的基礎(chǔ)上一般會(huì)委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立實(shí)施。無論是自評(píng)還是第三方評(píng)價(jià)，財(cái)政部門或者業(yè)務(wù)主管部門參與績(jī)效評(píng)價(jià)方案審核，對(duì)評(píng)價(jià)過程只是了解監(jiān)督，中間過程較少參與。而績(jī)效審計(jì)則是由審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立組織并實(shí)施，即使利用社會(huì)力量，也只是參與?？?jī)效審計(jì)是政府行政行為，而績(jī)效評(píng)價(jià)只是預(yù)算執(zhí)行單位內(nèi)部評(píng)價(jià)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)咨詢服務(wù)相結(jié)合的結(jié)果。

五、項(xiàng)目績(jī)效管理的一些探討

1.財(cái)政部門績(jī)效管理重點(diǎn)。實(shí)施周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，在項(xiàng)目安排的當(dāng)年績(jī)效并不明顯，要全面評(píng)價(jià)其績(jī)效情況，應(yīng)待項(xiàng)目設(shè)計(jì)周期終結(jié)后再對(duì)其投入產(chǎn)出情況、投產(chǎn)后的效益情況等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。重視評(píng)價(jià)結(jié)論后續(xù)運(yùn)用，通過對(duì)存在問題進(jìn)行整改，項(xiàng)目管理水平能做到逐年提高。

2.主管部門績(jī)效管理重點(diǎn)。主管部門可通過項(xiàng)目實(shí)施事前、事后座談交流或者舉辦講座、論壇等靈活多樣的形式，推廣項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)知識(shí)和規(guī)范做法，向項(xiàng)目承擔(dān)單位宣傳項(xiàng)目管理理念。主管部門應(yīng)制定驗(yàn)收辦法，對(duì)賬務(wù)設(shè)置要求、實(shí)物測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)等提出統(tǒng)一的辦法和一個(gè)合理的范圍，供各項(xiàng)目單位在實(shí)際工作中參考執(zhí)行。

六、區(qū)域性綜合資金評(píng)價(jià)的展望

在一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政體制下，若未來對(duì)區(qū)域性綜合資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其實(shí)就是對(duì)一級(jí)政府一段時(shí)間的資金投入情況進(jìn)行綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)。既包括各個(gè)行業(yè)產(chǎn)業(yè)投資，也包括基礎(chǔ)服務(wù)、民生方面投資，還包括維持政府日常開支的基本經(jīng)費(fèi)支出。綜合資金的評(píng)價(jià)主干就是一級(jí)政府的財(cái)政政策，例如投資到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施及民生方面的比例是否符合法規(guī)及當(dāng)?shù)匦枨?，是否能起到?cái)政資金的杠桿作用和政策導(dǎo)向。各類單項(xiàng)資金績(jī)效要根據(jù)其單項(xiàng)資金管理情況、取得的效果分別評(píng)價(jià)后再綜合計(jì)算。因此，還是利用合并報(bào)表原理，層層匯總、逐級(jí)綜合計(jì)算。單項(xiàng)資金的管理及效果成為行業(yè)資金評(píng)價(jià)的一個(gè)計(jì)算基礎(chǔ)；同時(shí)行業(yè)資金的績(jī)效又成為某大類資金評(píng)價(jià)的一個(gè)計(jì)算基礎(chǔ)。最后區(qū)域性綜合資金的績(jī)效評(píng)價(jià)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

區(qū)域性綜合資金評(píng)價(jià)也許需要經(jīng)過多年發(fā)展才能逐步試點(diǎn)、實(shí)施，這是一個(gè)很龐大的工程?？?jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人員應(yīng)從財(cái)政政策研究入手，逐步探討績(jī)效評(píng)價(jià)中各項(xiàng)理論及實(shí)務(wù)問題。例如：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的財(cái)政投資政策存在很大差異，怎樣鼓勵(lì)貧困地區(qū)在解決必要的行政管理經(jīng)費(fèi)后盡量投資發(fā)展民生工程、具有長(zhǎng)期效益的基礎(chǔ)設(shè)施投資等，將是未來區(qū)域性綜合資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的研究方向。