政府基金運(yùn)作模式及風(fēng)險(xiǎn)淺析

摘要：近年來(lái)，我國(guó)政府投資基金發(fā)展迅速，國(guó)家一級(jí)的政府投資基金包括中央財(cái)政部、發(fā)改委、工信部、科技部等，廣東省級(jí)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，江蘇省政府投資基金，浙江、上海、山東等省一級(jí)的政府投資基金，以及蘇州、成都、南京等地市一級(jí)及區(qū)縣級(jí)引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，截至2019年10月，各級(jí)政府投資基金已經(jīng)達(dá)到二千一百多只，預(yù)計(jì)總規(guī)模超過(guò)12萬(wàn)億元。鑒于國(guó)有資本規(guī)模龐大，如何在實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和政府政策目標(biāo)的同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行專業(yè)化、市場(chǎng)化的管理，已成為我國(guó)各級(jí)政府引導(dǎo)基金面臨的重要課題。

關(guān)鍵詞：政府基金;運(yùn)作模式;風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策

對(duì)政府投資基金的管理，已經(jīng)不再是單純的財(cái)政資金管理，它具有雙重性質(zhì)，它不是由普通財(cái)政預(yù)算安排資金，傳統(tǒng)意義上是由財(cái)政補(bǔ)貼或無(wú)償支持，而是要求“有償使用”，可以不以營(yíng)利為主要目的，但必須收回資金，歸還本金。幾年前，中央財(cái)政部提出要改革財(cái)政資金的使用效率和使用質(zhì)量，要求財(cái)政資金要“以撥款為主”，這對(duì)政府投資基金提出了很高的要求。

1.政府引導(dǎo)基金基本運(yùn)作模式

1.1基金參股模式

股權(quán)投資是我國(guó)政府引導(dǎo)基金采取的主要方式。股權(quán)投資是指政府出資設(shè)立的、以股權(quán)形式與社會(huì)資本共同組建子基金的母基金。作為引導(dǎo)基金，母基金與具有較強(qiáng)投資能力和管理經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作，吸引社會(huì)資本參與創(chuàng)業(yè)投資，支持其發(fā)展。母親基金負(fù)責(zé)與其他投資者共同制定基金運(yùn)作規(guī)則和母親基金管理公司，確保母親基金能夠投資于政府計(jì)劃的重點(diǎn)投資對(duì)象，母親基金的日常管理和具體投資決定由母親基金管理公司決定。該模式可以充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和放大效應(yīng)，提高財(cái)政資金使用效率，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2融資擔(dān)保模式

籌資性擔(dān)保是指政府引導(dǎo)基金為已設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)提供擔(dān)保，并以債權(quán)融資的方式擴(kuò)大其資金規(guī)模。同時(shí)，要求政府引導(dǎo)基金以貨幣形式為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供融資擔(dān)保，并將其股權(quán)作為反擔(dān)?；蛸|(zhì)押物提供給政府引導(dǎo)基金，同時(shí)承擔(dān)政府引導(dǎo)基金貨幣資本虧損的責(zé)任。除了上述兩種模式外，還有階段參股、后續(xù)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和投資擔(dān)保等模式。其中，階段參股、后續(xù)投資等屬于股權(quán)投資，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助和投資擔(dān)保屬于無(wú)償資助。

2.政府產(chǎn)業(yè)基金特有風(fēng)險(xiǎn)及表現(xiàn)形式

行業(yè)基金既是融資的一種形式，又是一種金融產(chǎn)品，它的風(fēng)險(xiǎn)和它的性質(zhì)是相伴而生的，并且始終貫穿于基金的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程。不同級(jí)別的政府發(fā)起的產(chǎn)業(yè)投資基金，其投資主體、投資方向和運(yùn)作方式都兼具“市場(chǎng)”與“政府”的特點(diǎn)，除了在募集過(guò)程中存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)外，由于基金政策的主導(dǎo)性和非完全市場(chǎng)化運(yùn)作，還存在一些特殊的風(fēng)險(xiǎn)，本文將對(duì)這些特殊風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定的梳理分析。

2.1規(guī)劃發(fā)展同質(zhì)化風(fēng)險(xiǎn)

近幾年來(lái)，各級(jí)政府都把產(chǎn)業(yè)基金鎖定在了信息通信技術(shù)、高端裝備、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)的投資很少，基金同質(zhì)化、零散化現(xiàn)象突出，缺乏政策合力。而且有些地方根本沒(méi)有發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件，客觀上造成了基金籌資難、投資慢等問(wèn)題。舉例來(lái)說(shuō)：為了解決“缺芯少屏”的問(wèn)題，中央層面成立了國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金，地方政府和國(guó)有企業(yè)紛紛成立了類似功能的產(chǎn)業(yè)投資基金，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，大部分都是各自獨(dú)立運(yùn)作，系統(tǒng)分散，而且存在區(qū)域性壁壘。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月30日，已成立或宣布成立的地方集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金目標(biāo)規(guī)模達(dá)3000億元。

2.2財(cái)政承受能力不足風(fēng)險(xiǎn)

各地區(qū)用于政府產(chǎn)業(yè)基金的財(cái)政資金主要來(lái)自清理競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政專項(xiàng)資金、盤活部分存量資金、公共財(cái)政預(yù)算安排以及基金投資收益等。由于各地區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，民生支出壓力加大，安排預(yù)算增量資金越來(lái)越難，而存量資金的結(jié)構(gòu)調(diào)整也很難，原有的可支配財(cái)政性資金基本合并到現(xiàn)有的基金池中，今后基金規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，可能缺乏可靠的財(cái)政支持。2010年2月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理的通知》，從籌集資金的角度強(qiáng)調(diào)了四項(xiàng)要求：設(shè)立基金或注資必須嚴(yán)格審核;設(shè)立基金必須充分考慮財(cái)政承受能力，合理確定基金的規(guī)模和投資范圍;年度預(yù)算中，如果出現(xiàn)“三?！薄鶆?wù)付息等必保支出，則不能安排新基金;年度預(yù)算執(zhí)行中收回的沉淀資金安排等。

2.4項(xiàng)目退出機(jī)制不暢風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，政府產(chǎn)業(yè)基金的退出方式基本上與市場(chǎng)化基金相同，主要有份額轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回購(gòu)、并購(gòu)、掛牌和 IPO等形式，一方面，盡管 IPO退出可以獲得較高的收益，但 IPO是一種極不確定的退出渠道，政府基金和其子基金數(shù)量龐大，完全通過(guò) IPO或并購(gòu)?fù)顺鍪遣滑F(xiàn)實(shí)的，這一矛盾更加突出。而被投企業(yè)在融資決策過(guò)程中，由于自身的經(jīng)營(yíng)管理能力和外部市場(chǎng)等原因，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)狀況較差，導(dǎo)致后期資金難以兌付。與此同時(shí)，由于政府產(chǎn)業(yè)基金的國(guó)有屬性，產(chǎn)權(quán)交易程序需要接受32號(hào)令的監(jiān)管，退出效率與合法性也存在一定的沖突。

3.結(jié)語(yǔ)

國(guó)家產(chǎn)業(yè)基金投資規(guī)模巨大，市場(chǎng)化運(yùn)作模式復(fù)雜，并受到法律法規(guī)的監(jiān)管和約束。要綜合考慮證監(jiān)會(huì)對(duì)私募基金的監(jiān)管要求，財(cái)政部和發(fā)改委對(duì)政府基金的監(jiān)管要求，國(guó)資委和財(cái)政部對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管要求，如何做好政府投資基金的運(yùn)作管理工作，確保政府投資基金政策的有效性、安全性和合規(guī)性，使政府投資基金走上市場(chǎng)化、專業(yè)化之路。

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作者簡(jiǎn)介：劉巖;性別;女;出生年月;1988年8月;民族：漢;籍貫;天津市;學(xué)歷;本科;職稱：經(jīng)濟(jì)師;研究方向：財(cái)政資金管理。