“無廢城市”建設背景下生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機制研究

宋曉丹

摘要：作為主要的環(huán)境問題，近年來城市生活垃圾污染問題不斷加劇，且多重因素的疊加導致城市生活垃圾產(chǎn)出量呈爆炸式增長，污染防治形勢愈加嚴峻。受生活垃圾處置重視程度不足、城市規(guī)劃不當、污染防治不力、鄰避事件頻現(xiàn)等因素的影響，城市生活垃圾處置中存在選址和用地緊張的突出問題?，F(xiàn)階段，城市生活垃圾處置項目建設還處于發(fā)展升級的進程中，未來一段時期選址和用地問題會更加凸顯，打破“屬地”原則，實行城市生活垃圾跨區(qū)域集中處置具有現(xiàn)實迫切性。鑒于生活垃圾跨區(qū)域集中處置中仍存在不少阻礙因素，應通過法律機制的構建為生活垃圾跨區(qū)域集中處置提供法律保障。

關鍵詞：“無廢城市”;生活垃圾;跨區(qū)域集中處置;區(qū)域合作

中圖分類號：D922.68;D90-059? 文獻標識碼：A? 文章分類號：1674 .7089（2021）05 .0108 .10

近年來，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和城市化進程不斷加快，生活垃圾產(chǎn)出量呈爆炸式增長態(tài)勢，成為除大氣、水和土壤污染之外又一突出的環(huán)境問題。生活垃圾處置問題不僅直接影響居民生活，還影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，成為民生“痼疾”。我國已于2019年初啟動“無廢城市”試點，又恰逢《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂通過，多地先后立法開展強制垃圾分類，破解生活垃圾污染問題的實踐和制度構建正在不斷推進。生活垃圾處置是一個系統(tǒng)工程，從垃圾的產(chǎn)生到分類，再到運輸和二次歸類，直至最終妥善處理是一個環(huán)環(huán)緊扣的鏈式體系，國志勝、姚貝：《奧地利城市生活垃圾治理經(jīng)驗對我國的啟示——以首都維也納城市為例》，《環(huán)境保護》，2016年第24期，第72頁。不僅需要源頭的精細分類，也受制于末端生活垃圾處理能力和效率。末端處置不力，就會產(chǎn)生甚至加重污染后果，導致“垃圾圍城”現(xiàn)象與“鄰避”事件頻發(fā)。在當前“無廢城市”建設和全民關注垃圾分類的背景下，極有必要給予末端處置應有的關注。

一、我國“無廢城市”建設試點的啟動背景

（一）生活垃圾的爆炸式增長與污染加劇

受人口聚集、消費水平提高以及生活便捷化等因素的疊加影響，生活垃圾產(chǎn)生量快速增長，污染問題日益加劇。

首先，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術快速發(fā)展，網(wǎng)購、外賣訂餐成為新的消費業(yè)態(tài)，快遞、外賣包裝垃圾大量產(chǎn)生，且在生活垃圾中的占比不斷提高，導致生活垃圾量產(chǎn)出呈幾何級數(shù)增長。以快遞業(yè)為例，據(jù)公開資料顯示，2014年我國快遞業(yè)務量已穩(wěn)居世界第一?！笆濉币詠?，快遞業(yè)以每年100億件的增幅保持高速發(fā)展。2018年，我國快遞業(yè)務量突破500億件;2020年，快遞業(yè)務量達833.6億件。其中，浙江省全年的快遞發(fā)件量就超過100億件，接近美國快遞業(yè)務量的80%，是日本全年快遞總量的兩倍。新浪財經(jīng)：《2018年中國快遞業(yè)務量突破500億件超過美日歐總和》，2018年12月28日， https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-12-28/doc-ihqhqcis1093709.shtml，2019年6月20日。快遞業(yè)務量快速增長帶來的是急遽增加的快遞垃圾。據(jù)統(tǒng)計，在特大城市中，快遞包裝垃圾增量已占到生活垃圾增量的93%，部分大型城市則為85%至90%。新華網(wǎng)：《快遞垃圾增量已占垃圾增量90% 快遞包裹減負勢在必行》，2018年9月19日， http：//www.xinhuanet.com/fortune/2018-09/19/c_1123451066.htm，2019年6月20日。考慮到生活垃圾的基數(shù)，如此數(shù)量的新增垃圾必然帶來沉重的環(huán)境負擔。故而有學者直呼網(wǎng)購比實際購物產(chǎn)生更多的二氧化碳，造成了“環(huán)境災難”。佳欣、趙文君、高敬：《快遞包裝垃圾面面觀》，《中國建設報》，2018年2月12日。一方面，快遞、外賣垃圾主要是廢棄的塑料包裝袋、膠帶、泡沫填充物等一次性包裝制品，很難回收和資源化利用，據(jù)估算，此類垃圾的整體回收率低于20%，填充物的回收率更是幾乎為零;另一方面，以聚乙烯、聚丙烯為主要成分的快遞和外賣包裝垃圾難以生物降解，無論填埋還是焚燒處理，都會帶來嚴重的環(huán)境污染。

其次，國人愛面子、講排場等心理因素的影響以及經(jīng)濟發(fā)展帶來的生活水平顯著提高，在公眾尚未形成綠色消費意識的前提下消極效果不斷放大，大量的非理性、非綠色的消費現(xiàn)象出現(xiàn)，具體表現(xiàn)為以大量耗費、大量丟棄和過度包裝為特征的過度消費普遍存在，這是一種超出基本需求和支付能力，扭曲的、不可持續(xù)的消費方式。閆夢、陳璇：《過度消費行為的倫理探析》，《河北企業(yè)》，2017年第8期，第123頁。過度消費首先表現(xiàn)為大量使用不必要、不實用的包裝，造成嚴重的資源浪費。多年來，在每年傳統(tǒng)節(jié)假日前后因過度包裝導致的廢棄垃圾數(shù)量猛增已成為常態(tài)。過度消費不僅導致生活垃圾數(shù)量的顯著增加，反過來還會進一步刺激企業(yè)過度占有、開發(fā)和使用資源，造成生產(chǎn)和消費無序化、產(chǎn)能過剩以及供需嚴重失衡，產(chǎn)生不可逆的環(huán)境影響。

生活垃圾的危害不用贅述。新業(yè)態(tài)下不可降解垃圾數(shù)量的顯著增長與過度消費產(chǎn)生的大量垃圾相互疊加，不僅導致“垃圾圍城”現(xiàn)象頻發(fā)，也往往因垃圾堆積、轉(zhuǎn)運、處置用地和污染等問題與周邊居民矛盾激化，爆發(fā)“鄰避”事件。垃圾數(shù)量的快速增長已然成為城鄉(xiāng)發(fā)展之痛，尤其是一線城市的垃圾數(shù)量接近或超過2萬噸/天，處置能力卻遠不能滿足現(xiàn)實需求。以北京為例，據(jù)原環(huán)保部發(fā)布的《2016年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》顯示，2015年北京城市生活垃圾產(chǎn)生量達到790.3萬噸，平均垃圾產(chǎn)出量接近2.2萬噸/天，但垃圾處理的缺口卻極大。很多城市在規(guī)劃時未能對生活垃圾增長進行合理預估，導致生活垃圾處理設施和能力嚴重滯后，處置能力不足進一步加劇污染。全國600多個大中城市中，有2/3陷入垃圾的包圍之中，且有1/4的城市已沒有合適場所堆放垃圾。王臨清、李梟鳴、朱法華：《中國城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及發(fā)展建議》，《環(huán)境污染與防治》，2015年第2期，第106頁。目前，相當數(shù)量城市的垃圾處理設施都處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)，一旦出現(xiàn)問題，垃圾“圍城”難以避免。此類問題，嚴重制約了城市化進程及經(jīng)濟社會發(fā)展。而當生活垃圾污染與大氣、水和土壤污染相疊加，不僅形成復合型污染，帶來環(huán)境風險，而且使得治理和修復環(huán)境的難度增大。

（二）“無廢城市”的提出及試點展開

當前，加快生活垃圾污染治理的訴求不斷凸顯，生活垃圾污染治理逐步得到重視。

生活垃圾與人們的日常生活密切相關，產(chǎn)生于人類的消費活動之中。作為“放錯位置的資源”，生活垃圾中相當一部分可以循環(huán)再利用，變廢為寶，當然也有部分是不可再生或無法循環(huán)利用的，后者的比重越高，對環(huán)境的危害就越大，這就內(nèi)在地需要通過源頭控制改變垃圾資源結構，提高可資源化垃圾的比重。故而，生活垃圾的減量化、無害化和資源化就成為治理的必然要求。在生活垃圾污染問題日益受到關注的背景下，生活垃圾治理從垃圾分類減量實踐到“零廢棄”運動，再到“無廢城市”建設試點的推開，不斷取得新的進展。

“無廢城市”是“零廢棄”運動在全球展開且不斷深入的基礎上，針對固廢污染問題提出的。為推進“無廢城市”建設，2019年初國務院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設試點工作方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮穼ⅰ盁o廢城市”定義為先進的城市管理理念和新的城市發(fā)展模式，通過“推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低”，達到“固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全”的目標。“無廢城市”并非不產(chǎn)生固體廢物，其實質(zhì)是為包括生活垃圾在內(nèi)的固體廢物治理提供路徑與目標，形成新的城市發(fā)展模式，通過減量化、資源化和無害化，將固體廢物對環(huán)境的污染降至最低;遠景目標是實現(xiàn)整個城市固體廢物產(chǎn)生量最小，資源化利用充分和處置安全。李干杰：《開展“無廢城市”建設試點提高固體廢物資源化利用水平》，《中國環(huán)境報》，2019年1月23日。為此，應構建全過程、全環(huán)節(jié)性法律規(guī)制體系，系統(tǒng)開展生活垃圾的分類投放、收集、運輸和處理，其中的關鍵是強化源頭和末端兩個環(huán)節(jié)的治理。

根據(jù)《方案》要求，選擇10個左右有條件、有基礎、規(guī)模適當?shù)某鞘羞M行試點，經(jīng)由總結經(jīng)驗，形成可復制、可推廣的示范樣本。最終，從60個候選城市中確定了“11+5”個試點城市（地區(qū)），

“11+5”個“無廢城市”建設試點城市和地區(qū)包括：廣東省深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市、安徽省銅陵市、山東省威海市、重慶市（主城區(qū)）、浙江省紹興市、海南省三亞市、河南省許昌市、江蘇省徐州市、遼寧省盤錦市、青海省西寧市11個城市以及河北雄安新區(qū)、北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、中新天津生態(tài)城、福建省光澤縣、江西省瑞金市5個特例，后者參照“無廢城市”建設試點與前者一并推進。目前試點正在推進且已取得階段性成果?！盁o廢城市”建設是固體廢物污染防治領域新理念新思想的集中體現(xiàn)，是生態(tài)文明和美麗中國戰(zhàn)略在固廢污染防治領域的具體化，也是綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)在要求，是固廢污染防治的重要指導性文件，對生活垃圾減量和污染防治具有目標指引和統(tǒng)領意義。

無論“無廢城市”建設的要求還是日益嚴峻的生活垃圾現(xiàn)狀，都要求遵循減量化、資源化、無害化的生活垃圾處置原則，構建和完善全生命周期和全過程性生活垃圾處置機制。

二、生活垃圾處置中存在的突出問題及其成因

“無廢城市”建設不僅要在源頭調(diào)整生活垃圾的可資源化比重，也要求在末端有效處置生活垃圾。解決生活垃圾污染問題不能忽視末端環(huán)節(jié)，作為生活垃圾處理的最后環(huán)節(jié)和屏障，處置環(huán)節(jié)要落實無害化原則首先應消化已產(chǎn)生的垃圾，對正在或?qū)懋a(chǎn)生的垃圾要確保能夠有效處置。如果不能及時有效地處置，必將產(chǎn)生嚴重后果，這就要求末端處置環(huán)節(jié)必須做到安全化、無害化、高效化。

對照《方案》要求來看，城市生活垃圾治理距離“無廢城市”尚存在不小的差距。目前，全生命周期、全鏈條式的生活垃圾治理體系尚未形成，各個環(huán)節(jié)都存在一些突出問題，尤其是首末兩端問題尤為突出。在源頭，我們尚未實現(xiàn)生活垃圾的細致和精準分類。雖然上海等城市已經(jīng)開展生活垃圾強制分類實踐，但總體上還處于起始階段，垃圾分類并未內(nèi)化為公眾的自覺行為和生活方式，且因多數(shù)城市缺乏體系化的分類、清運和處理機制，垃圾被混裝清運，不僅浪費源頭的分類努力，還使生活垃圾治理壓力向末端聚集，導致處置環(huán)節(jié)的壓力劇增。在末端，生活垃圾處置能力嚴重滯后，目前兩種主要的垃圾處置方式——填埋和焚燒，均存在嚴重的土地依賴，不僅制約生活垃圾處置效率，也使得用地緊張問題不斷凸顯，為生活垃圾用地領域各方的激烈利益沖突和博弈埋下隱患。

（一）填埋所致的嚴重后果實際推高生活垃圾處置用地成本

土地是垃圾填埋的基礎物質(zhì)條件。垃圾填埋看似條件不高，其實不然，且存在諸多弊端。首先，垃圾填埋需要占用大量土地資源，還給周邊居民的生活帶來實質(zhì)影響，如惡臭、土壤污染以及引發(fā)疾病等，因此填埋項目選址非常關鍵，技術要求很高，填埋產(chǎn)生的滲濾液和甲烷等導致周邊土地、水體乃至空氣遭受污染的風險極大，治理成本極高。甲烷是強效溫室氣體，其溫室效應是二氧化碳的25倍。相關數(shù)據(jù)顯示，2008年，垃圾填埋場釋放的甲烷占中國垃圾處理部門釋放的溫室氣體總和的95.5%。UK Foreign Common Wealth Office， International Review of Low Carbon Waste Management Practices. 2011，p.3.一旦某塊土地被用作垃圾填埋用地，再利用的治理和修復成本極高甚至難以恢復，實質(zhì)上導致土地生態(tài)功能喪失，只能廢棄而無法再行利用，這就直接推高了土地利用成本。因此，無論從土地利用效益還是資源節(jié)約的角度，填埋都并非理想的垃圾處置方式。其次，垃圾填埋占用有限土地資源，加劇資源緊張狀態(tài)。當前生活垃圾末端處置壓力很大，如以填埋為主就需要大量的土地投入，在閑置土地稀缺度越來越高以及快速城鎮(zhèn)化的背景下，合適的填埋用地可謂一地難尋，且還必須面對這樣的現(xiàn)實：基于既往同類設施導致周邊環(huán)境嚴重惡化而引發(fā)群體性事件的先例，顯而易見地加重了公眾對此類項目的擔憂，導致只要出現(xiàn)此類項目，反對聲音就出現(xiàn)，而無論其是否會產(chǎn)生嚴重的環(huán)境影響。極高的顯性和隱性成本（包括但不限于居民搬遷或土地置換、時間和人力成本等）與極大的項目阻力等多種因素疊加，使得生活垃圾產(chǎn)出量急遽增加與處置用地日益緊張的矛盾加劇。

（二）垃圾焚燒項目中的短期行為加劇生活垃圾處置用地緊張狀態(tài)

相較于填埋方式，焚燒對環(huán)境的影響較小。垃圾焚燒雖然會產(chǎn)生二英等有害物質(zhì)，但只要環(huán)境保護措施得當，對環(huán)境和居民健康的影響有限。因此，是各國采取的主要處置方式。

垃圾焚燒近些年在我國方興未艾，但也催生出各種問題。首先，基于“屬地”原則，有些地方未充分規(guī)劃就倉促上馬垃圾焚燒項目，缺乏環(huán)境保護措施，一旦出現(xiàn)問題，就會帶來鄰避隱患，特別是部分地方政府未能做到精細化的過程管理，暴露出選址不當、信息公開不充分、對公眾反感情緒應對不當?shù)葐栴}，在項目規(guī)劃和落地過程中極易引發(fā)群體性事件。環(huán)保鄰避效應極易輻射和擴散，即便一個項目存在的問題具有特殊性和偶然性，問題仍然極易被無限放大，成為公眾用來反對同類項目的依據(jù)和理由，產(chǎn)生連鎖效應。其次，有些地方政府不顧實際，一蹴而就式地布局垃圾焚燒項目，不僅多期建設，還多項目并舉，致使部分設施因超出需求而閑置或者出現(xiàn)“垃圾焚燒廠圍城”現(xiàn)象，從而加劇用地緊張問題，觸發(fā)公眾抵觸情緒，產(chǎn)生更為復雜的利益沖突。其消極影響還包括后建設垃圾焚燒項目的城市，會更有意愿建設超出需求的焚燒項目，試圖一勞永逸地解決問題，但往往會適得其反，激化本可避免的矛盾，造成用地緊張的惡性循環(huán)。再次，因公眾對垃圾焚燒項目普遍存在抵觸情緒，為降低成本和減少阻力，盡量選擇用地利益沖突較小的地方，但此類土地并不一定適宜建設垃圾焚燒設施，這種以生態(tài)環(huán)境惡化為代價規(guī)避矛盾的短期行為，不僅犧牲了“綠水青山”，增加運輸成本和風險，也不能從根本上解決問題。

顯然，垃圾填埋與焚燒的處置方式均面臨用地緊張問題，這種問題不僅來自快速城市化所致的土地稀缺程度增加，而且源于在生活垃圾處理設施布局以及建設過程中的種種不當或違法行為。為此，管理趨嚴是必然的，但在利益驅(qū)使下，也會造成非法轉(zhuǎn)移傾倒現(xiàn)象明顯增加，加劇垃圾處置的無序化。從這個意義上看，建設“無廢城市”，提升生活垃圾處置效率，破解用地緊張困境是現(xiàn)實而迫切的任務。

三、生活垃圾跨區(qū)域集中處置的必要性與可行性

城鄉(xiāng)土地容量的有限性與快速城市化帶來的用地需求激增之間的矛盾是生活垃圾處置用地緊張問題的實質(zhì)。要緩解用地緊張矛盾，跨區(qū)域集中處置是一個可行的思路。所謂生活垃圾跨區(qū)域集中處置，就是打破生活垃圾處理“屬地”原則，將特定區(qū)域內(nèi)的生活垃圾進行集中處置，減少生活垃圾填埋和焚燒設施的重復建設及高額成本，有效提高生活垃圾處置效率，為生活垃圾污染問題提供解決方案。

（一）跨區(qū)域集中處置實際降低了對土地的依賴

如前所述，填埋和焚燒都需要土地作為前提和基礎。但快速城市化加大了城鄉(xiāng)可用土地的稀缺程度，并反過來刺激市場主體對土地的無序爭奪，加劇土地利益沖突及“圈地”行為。這一點在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)最為突出。江蘇沿江地區(qū)部分城市的土地開發(fā)強度超過了國際公認的30%的警戒線;珠三角地區(qū)深圳市和廣州市主城區(qū)的開發(fā)強度均接近50%，佛山市順德區(qū)為53%，其中，廣州市越秀區(qū)已高達92.2%。土地容量有限與不斷增長的用地需求之間的矛盾不斷激化，加之當前正在大力推進生態(tài)文明建設，執(zhí)行最嚴格的生態(tài)紅線制度，極難找到適合生活垃圾處置的土地。更為關鍵的是，生活垃圾處置項目在參與用地競爭的同時，相較于商業(yè)項目顯著地缺乏競爭優(yōu)勢。

首先，跨區(qū)域集中處置可緩解生活垃圾處置項目的選址困境。生活垃圾處置因處置對象的特殊性，對選址要求高，這就使得生活垃圾處置用地本身就容易遭遇困境，特別是基于功能分區(qū)以及生態(tài)保護紅線的約束，生活垃圾處置項目能夠找到較為理想的選址殊為不易。即便選址確定仍有可能因公眾反對項目而被擱置或者取消。但跨區(qū)域集中處置不需要區(qū)域內(nèi)各地全部按屬地建設生活垃圾處置設施，特別是完全不具備條件的地方可以借助區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)布局解決難題，有助于降低對土地的依賴，避免矛盾激化。

其次，跨區(qū)域集中處置有助于避免與營利性項目的用地競爭。一方面，在城市土地稀缺程度越來越高的背景下，每一塊土地都希望發(fā)揮最大的效益，商業(yè)項目因能夠帶來經(jīng)濟利益而更具競爭力，經(jīng)常在用地競爭中勝出;另一方面，營利性項目雖然也存在環(huán)境問題，但項目阻力較小，用地成本相對較低，用地需求易得到滿足。這就使得生活垃圾處置用地陷入尷尬境地。此外，規(guī)劃不當或者違法建設也會加劇用地緊張狀態(tài)。事實上，城鎮(zhèn)開發(fā)建設規(guī)劃問題也較多，包括規(guī)劃不當、違法占用生活垃圾處置用地進行商業(yè)開發(fā)等，導致生活垃圾用地被擠占或者實際無法使用。而跨區(qū)域集中處置生活垃圾直接減少用地需求和競爭，降低用地成本，還有助于減少跨區(qū)域非法傾倒現(xiàn)象，減輕環(huán)境風險。

（二）跨區(qū)域集中處置有利于消除公眾抵觸情緒

公眾對生活垃圾處置項目的抵觸情緒普遍較高，處置不當就會激化矛盾，引發(fā)群體性事件。抵觸情緒一方面來自生活垃圾的垃圾屬性，垃圾的臟臭亂既會引發(fā)環(huán)境污染問題也有疾病傳播的威脅，有些生活垃圾填埋項目周邊社區(qū)或村莊居民的健康受到嚴重危害，發(fā)病率普遍高于其他區(qū)域，出現(xiàn)“疾病村”甚至“癌癥村”，導致公眾“談垃圾色變”;焚燒方式也會產(chǎn)生二英，其毒性為砒霜的900倍，如不能妥善處理，其后果也非常嚴重。新浪網(wǎng)：《垃圾焚燒廠圍城之痛》，2014年2月12日，http：//hb.sina.com.cn/zt/ljfsc/，2019年6月25日。另一方面，規(guī)劃不當和違法建設等導致生活垃圾處置項目嚴重影響周邊居民生活，據(jù)筆者實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的垃圾填埋場與村莊或者居民區(qū)的直線距離不過200～300米，有的建在村莊或居民區(qū)的上風口處，導致居住環(huán)境惡化，空氣中彌漫惡臭，夏季蚊蟲蒼蠅橫飛，土壤和水質(zhì)遭受污染，居民苦不堪言。如此，就不難理解公眾對生活垃圾處置項目的抵觸情緒，如果再出現(xiàn)選址、信息不公開等問題，就會引發(fā)群體性事件，造成惡劣的社會影響。因此，通過區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)劃和建設生活垃圾集中處置項目，科學確定用地范圍和選址，合理預估區(qū)域的生活垃圾增量，科學設計項目規(guī)模和處理能力，做到規(guī)劃和建設過程中信息公開透明，就可以化解公眾的緊張和抵觸情緒，減少鄰避事件的發(fā)生。

（三）跨區(qū)域集中處置可以深化區(qū)域協(xié)作和統(tǒng)籌規(guī)劃布局

鄰避事件的出現(xiàn)往往與城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定與執(zhí)行有關。無論前期規(guī)劃中的短期行為，還是規(guī)劃執(zhí)行中的偏離行為，其結果都是無合適用地。當前，“無廢城市”建設試點對生活垃圾末端處理提出了更高的要求，這就需要在保證處置安全的基礎上提高處置效率。面對用地緊張的現(xiàn)實，在一定的區(qū)域范圍內(nèi)進行統(tǒng)籌規(guī)劃及調(diào)整，適度減少用地需求，平衡各方的用地利益，有助于解決生活垃圾處置問題。

規(guī)劃范圍的擴大使生活垃圾處置選址擁有了更大的選擇空間。特別是在區(qū)域經(jīng)濟一體化程度不斷提高的背景下，地緣相近的城市之間聯(lián)系更加緊密，依存度更高，生活垃圾處置具備了區(qū)域合作的可能;而經(jīng)濟、交通、生態(tài)環(huán)境保護等領域的區(qū)域合作已經(jīng)先期開展實踐并積累了一定的經(jīng)驗，有助于將區(qū)域合作拓展至生活垃圾處置領域，為生活垃圾處置區(qū)域合作奠定了基礎。

（四）跨區(qū)域集中處置有助于減輕地方財政負擔

生活垃圾處置需要大量的財政投入，在不菲的用地成本之外，還需要設備投入、運營管理費用和人員工資等支出。以2011 年為例，北京市一年新增城市生活垃圾基礎設施投資額就達88 億元之多;除北京、上海，該年其他省份的生活垃圾基礎設施有三分之二要依靠財政資金支付，加上日常垃圾處理方面的支出，政府的資金壓力非常大。白彥鋒、曠星星：《PPP模式應用于城市生活垃圾處理的思考》，《新疆財經(jīng)》，2016年第3期，第32頁。以某省會城市一個區(qū)日處理能力超過300噸的垃圾填埋場為例，該填埋場一年的各種投入就高達幾百萬元，更新設備還要增加投入。在地方財政壓力普遍較大的背景下，通過跨區(qū)域集中建設生活垃圾處置設施，雖然會增加一定的成本和費用，包括運輸設備、環(huán)保設施等方面的投入，但同時也會顯著降低用地成本、項目投入、人員工資等原有的大部分投入，實際達到降低和節(jié)約成本的效果，無疑可以減輕地方財政負擔。

如果不能合理統(tǒng)籌規(guī)劃生活垃圾處置設施用地，集約高效使用，生活垃圾處置設施用地緊張狀況得不到有效改善，用地及設施建設成本也將不斷增加，地方財政負擔進一步加重，對生活垃圾污染問題的解決顯然無所助益。正因如此，修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對跨區(qū)域固廢污染防治協(xié)作進行了原則性規(guī)定?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第八條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市之間可以協(xié)商建立跨行政區(qū)域固體廢物污染環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌規(guī)劃制定、設施建設、固體廢物轉(zhuǎn)移等工作”;第五十五條第二款規(guī)定：“鼓勵相鄰地區(qū)統(tǒng)籌生活垃圾處理設施建設，促進生活垃圾處理設施跨行政區(qū)域共建共享”。此外，近期諸多政策性文件均對統(tǒng)籌規(guī)劃生活垃圾處置項目布局提出了原則性要求，《關于規(guī)范城市生活垃圾跨界清運處理的通知》也明確規(guī)定，本地不具備垃圾處置設施、條件或者處置成本較高的，可以在本省域內(nèi)異地或者跨省域轉(zhuǎn)移處置生活垃圾?！蹲》砍青l(xiāng)建設部環(huán)保部關于規(guī)范城市生活垃圾跨界清運處理的通知》（建城[2017]108號）明確：城市生活垃圾原則上應就地就近處置。本地不具備垃圾處置設施、條件或者處置成本較高的，在確保垃圾能得到合法妥善處置的條件下，移出方與接收方協(xié)商一致并經(jīng)有關行政主管部門依法批準后，可以在本省域內(nèi)異地或者跨省域轉(zhuǎn)移處置生活垃圾?？缃甾D(zhuǎn)移處置的垃圾，應選擇合法運營的填埋場、焚燒廠等生活垃圾處置設施、場所。嚴禁私自隨意丟棄、遺撒、傾倒、堆放、處置生活垃圾?？梢哉f，在一定程度上打破“屬地”界限，開展生活垃圾處置的區(qū)域合作，既符合用地利益沖突不斷加劇的現(xiàn)實，也符合生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性的治理要求，同時還具備區(qū)域合作的實踐基礎，能夠有效破解生活垃圾治理困境，推進“無廢城市”建設。但必須強調(diào)的是，跨區(qū)域集中處置是在屬地管理無法實現(xiàn)時的替代性方案。

四、對構建生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機制的若干建議

誠然，跨區(qū)域集中處置生活垃圾具有諸多優(yōu)點，但畢竟垃圾轉(zhuǎn)運會帶來環(huán)境風險，更重要的是，在央地分權的背景下，壓力下沉的同時也導致地方利益凸顯，區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃生活垃圾處置項目，某種意義上就是將地方政府的生活垃圾處置設施建設壓力上移并集中到合作各方的共同上級政府，同時也意味著參與各方將壓力轉(zhuǎn)移給了某一特定參與方，雖然可以通過各方分攤及生態(tài)補償?shù)姆绞絹肀Ｕ瞎?，但生活垃圾處置項目帶來的種種壓力以及后續(xù)的環(huán)境污染問題仍可能觸及地方利益，導致區(qū)域內(nèi)不同地方政府之間相互推諉，而不愿接生活垃圾處置項目這個“燙手山芋”，也可能出現(xiàn)上級政府因壓力上移和集中而消極以對，怠于作為甚至不作為，這都會成為生活垃圾跨區(qū)域集中處置的關鍵阻礙因素。更重要的是，屬地管理作為生活垃圾處置的公認原則，跨區(qū)域集中處置是其替代性選擇，這就需要明確的法律供給，以便為實踐提供可操作的適用條件和標準。但修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對生活垃圾處置區(qū)域協(xié)作僅有原則性規(guī)定，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，且主要為鼓勵性、任意性規(guī)范，難以為生活垃圾跨區(qū)域集中處置提供統(tǒng)一的法律依據(jù)。因而，亟須構建相應法律機制，明確跨區(qū)域集中處置的適用原則、條件、基本制度等，以保障跨區(qū)域集中處置依法適度進行，滿足“無廢城市”建設需求。

（一）生活垃圾跨區(qū)域集中處置應遵循的基本原則

1.適度原則

生活垃圾跨區(qū)域集中處置的實質(zhì)是開展生活垃圾處置領域的區(qū)域合作，合作就需要遵循適度原則。適度原則是指生活垃圾跨區(qū)域集中處置應在特定條件和范圍內(nèi)實施，范圍不能無限擴張，且應符合生態(tài)環(huán)境要求。首先，范圍適度。打破地方行政區(qū)劃界線的區(qū)域合作應有范圍的限制，一是以生態(tài)環(huán)境相同或相近的區(qū)域為限，二是合作區(qū)域宜近不宜遠，宜小不宜大，一般應由一個城市區(qū)位鄰近的幾個區(qū)之間、一個省內(nèi)區(qū)位相近的幾個城市之間以及相鄰兩省并具備集中處置條件的幾個城市之間開展合作。其次，條件適度。生活垃圾跨區(qū)域集中處置的初衷是解決生活垃圾處置用地緊張問題，一般而言，合作各方中既包括多數(shù)不具備建設垃圾處置設施條件的地方，也包括少數(shù)具備條件的地方，不然就不具備跨區(qū)域集中處置的現(xiàn)實基礎。如果各地區(qū)劃范圍內(nèi)均可找到恰當?shù)倪x址，且能滿足垃圾增量的處置需求，就不具備生活垃圾跨區(qū)域集中處置的條件。具體可引入“最佳可得”標準，“最佳可得”標準用于確定合作范圍內(nèi)，在最符合生活垃圾處置選址標準和要求、能夠?qū)嶋H用于生活垃圾處置設施建設且相關成本和環(huán)境影響最低的地方建設生活垃圾跨區(qū)域集中處置設施。選擇區(qū)域范圍內(nèi)最合適的地方建設集中處置設施。當然，在不符合條件的情況下，還是應遵循屬地原則，就地就近予以處置。再次，合作適度。生活垃圾跨區(qū)域集中處置實質(zhì)是打破屬地管理的限制，其實踐應逐步推進，最好是由具備良好區(qū)域合作基礎的地區(qū)先行試點，即便未來全面推開，也應嚴格限制適用條件。這就要求合作要尊重參與各方的意愿，平衡各方利益，如果合作條件不具備，就不能強行實施，特別是在由上級政府協(xié)調(diào)的區(qū)域合作中要避免過多干預的“拉郎配”現(xiàn)象。

2.環(huán)境公平原則

生活垃圾跨區(qū)域集中處置中的環(huán)境公平是指區(qū)域合作各方公平地享有和利用健康舒適環(huán)境的權利。參與各方既然平等地享有集中處置帶來的好處，當然也需要履行各自的義務，負擔相應的成本。開展生活垃圾處置的區(qū)域合作，必然有參與方承擔生活垃圾處置項目落地的實際責任，相較于其他參與方承擔的實質(zhì)義務更重，即便其他的顯性成本，如用地、項目建設以及運營費用等成本均可由參與各方共同分攤，實際的生活垃圾處置成本也可由付費方式解決，但生活垃圾處置設施落地的參與方遭受的生態(tài)環(huán)境損害以及由此帶來的壓力聚集等隱性成本也需要參與各方分攤。特別是生態(tài)環(huán)境損失，應當基于環(huán)境公平原則，由參與合作各方共同分攤并給予適當補償。因此，有必要合理評估因建設和運營生活垃圾處置設施而遭受的生態(tài)環(huán)境損失，通過生態(tài)補償?shù)戎贫葋韺崿F(xiàn)各方之間的環(huán)境公平，對違反合作協(xié)議拒不承擔相應義務的參與方還應加強追責力度。此外，生活垃圾法律治理的問題之一就是立法的震懾力不足，法律責任偏輕甚至缺失將無法對違法行為人產(chǎn)生約束，彭霄：《城市生活垃圾分類的法律治理》，《理論界》，2014年第4期，第91頁。這顯然與環(huán)境公平的理念相悖，需要完善法律責任制度設計。

（二）生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機制的構建

除了前期的垃圾分類制度和物流體系外，生活垃圾跨區(qū)域集中處置法律機制應至少包含以下制度：

1.區(qū)域合作制度

選擇合適的區(qū)域開展生活垃圾集中處置，就需要構建區(qū)域合作制度，主要是確定參與生活垃圾集中處置協(xié)作的各方主體，各主體之間以協(xié)議方式確立協(xié)作的相關內(nèi)容，明確參與主體的權利義務、合作方式、利益協(xié)調(diào)、費用負擔、法律責任等基本內(nèi)容。其中，非常重要的是各參與方的利益協(xié)調(diào)機制，在規(guī)劃選址、項目落地、利益平衡等方面，利益協(xié)調(diào)機制應發(fā)揮關鍵性作用。除合作協(xié)議，還應加強合作各方的聯(lián)合立法以及聯(lián)合執(zhí)法，系統(tǒng)地規(guī)定生活垃圾跨區(qū)域集中處置的相關制度，尤其是應在區(qū)域內(nèi)設置專門機構加強監(jiān)管，為實現(xiàn)生活垃圾的高效處置提供法律保障。修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)明確促進“生活垃圾處理設施跨行政區(qū)域共建共享”，為生活垃圾跨區(qū)域集中處置提供了初步的法律依據(jù)，但仍需細化，以推動構建可操作的區(qū)域合作制度，明確生活垃圾跨區(qū)域集中處置的適用標準。

2.區(qū)域生活垃圾處置規(guī)劃制度

要打破“屬地”局限，在更大的區(qū)域范圍內(nèi)建設生活垃圾集中處置設施，必須進行合理的規(guī)劃布局，通過科學規(guī)劃，以“最佳可得”標準確定區(qū)域范圍內(nèi)最符合生活垃圾處置選址要求的地點建設生活垃圾集中處置設施。規(guī)劃也要對項目的垃圾處理能力進行合理預測，不僅要滿足現(xiàn)有處置需求，更要考慮到未來一段時期可能產(chǎn)生的垃圾增量，但應避免出現(xiàn)設施的閑置與浪費。同時，對正在運行的生活垃圾填埋項目，應在填埋量達到規(guī)劃設計量之后陸續(xù)關閉;已有的生活垃圾焚燒項目按規(guī)劃設計的處理量繼續(xù)運營，超過部分由區(qū)域集中處置設施進行處理。此外，區(qū)域生活垃圾處置設施規(guī)劃還必須與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等總體和專項規(guī)劃進行協(xié)調(diào)。修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》對此也進行了原則性規(guī)定，即“縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌安排建設城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處理設施”，要求“縣級以上人民政府應當將固體廢物污染環(huán)境防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃”，但對統(tǒng)籌安排建設及納入相關規(guī)劃的規(guī)定還需細化。

3.生態(tài)環(huán)境損害評估及生態(tài)補償制度

前述論及，生活垃圾跨區(qū)域集中處置，就必然有參與方實際承擔因生活垃圾處置設施落地而帶來的環(huán)境損害，而這種損害應基于環(huán)境公平原則由參與合作各方予以分攤。分攤環(huán)境損害的前提是開展生態(tài)環(huán)境損害評估，明確生活垃圾集中處置項目帶來的環(huán)境損害的程度和范圍，確定合理的生態(tài)環(huán)境損害金額，為生態(tài)補償提供相應的依據(jù)。確定了生態(tài)環(huán)境損害金額，就可以通過生態(tài)補償制度由其他參與方對實際承擔生態(tài)損害的一方給予生態(tài)補償，這實際上就是在區(qū)域合作參與各方之間進行利益平衡。但從目前生態(tài)補償實踐來看，生態(tài)補償?shù)姆秶?、標準和形式等均存在不足，還是應根據(jù)生活垃圾處置的特點，進一步探索生態(tài)補償?shù)男路绞?、新形式?/p>

4.生活垃圾跨境轉(zhuǎn)移制度

生活垃圾進行跨區(qū)域集中處置，相關參與方就要進行生活垃圾的跨境轉(zhuǎn)移?？缇侈D(zhuǎn)移的重點應著眼于采取措施規(guī)避跨境轉(zhuǎn)移過程中可能產(chǎn)生的環(huán)境風險，如在區(qū)域范圍內(nèi)先期統(tǒng)一采購符合密閉性、防滲漏要求的生活垃圾轉(zhuǎn)運工具，特別是在深入推進垃圾強制分類的背景下，加強清運和轉(zhuǎn)運過程的風險管理，如不同類型的垃圾應使用專門的運輸車輛，在轉(zhuǎn)運前由中轉(zhuǎn)站等完成垃圾焚燒前的初步壓縮處理等。生活垃圾跨域運輸?shù)南嚓P企業(yè)還必須符合固廢跨境轉(zhuǎn)移的相關許可及資質(zhì)要求。

5.公私合作制度

當前，公私合作已經(jīng)成為政府提供公共服務的重要手段。環(huán)保領域也已廣泛開展公私合作，尤其是污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等領域。PPP模式、政府采購等公私合作模式得以推行的原因在于，生活垃圾處置設施運營及環(huán)境污染防治等需要具有專業(yè)知識背景的人員負責，而地方政府相關部門及工作人員對此并不擅長。而且通過公私合作，地方政府的運營費用和污染防治成本顯著降低，效率提高，如英國大倫敦地區(qū)默頓市實行垃圾治理服務外包，可以減少300名政府雇員，每年節(jié)約200萬英鎊的開支。喬尚奎等：《“創(chuàng)新優(yōu)化政府公共服務”之八：垃圾治理要實行政府和社會多元共治》，《社會治理》，2017年第2期，第148頁。因此，生活垃圾處置領域的公私合作極具發(fā)展空間。生活垃圾實現(xiàn)跨區(qū)域集中處置涉及利益復雜，污染防控的訴求也更加迫切，通過政府采購或與社會資本合作的方式，交由專業(yè)公司進行運營和管理，更符合專業(yè)性、經(jīng)濟性要求。在公私合作制度的構建上，應以合作合同為核心，規(guī)定公私合作的范圍、主體權利義務、法律責任及權利救濟等內(nèi)容。

6.法律責任制度

生活垃圾跨區(qū)域集中處置的關鍵在于區(qū)域合作，而區(qū)域合作得以落實還需要明確的法律責任制度作為保障。特別要注意通過制度設計克服可能出現(xiàn)的合作方之間相互推諉、消極履行合作協(xié)議或者只想搭合作“便車”的行為等，除著重彌補制度缺失外，應著重明確參與各方違反區(qū)域合作協(xié)議、違反規(guī)劃，或未按環(huán)境和技術標準進行項目建設，違反環(huán)境影響評價和“三同時”制度等造成生態(tài)環(huán)境污染或破壞的行為應承擔的責任及責任承擔方式，尤其是對只轉(zhuǎn)嫁責任和風險而不主動承擔義務的責任主體加大追責力度?！藏熑尉庉嫞豪詈Ｖ小?/p>