公私合作視角下海上民兵參與國(guó)家海洋維權(quán)活動(dòng)研究

崔浩然

(上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444)

引 言

當(dāng)下，“軍警民合力穩(wěn)邊固防”是我國(guó)海洋維權(quán)戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針，也是習(xí)近平海洋強(qiáng)國(guó)思想的重要環(huán)節(jié)。然而美國(guó)政府公開指責(zé)中國(guó)利用漁民充當(dāng)海上民兵，將海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)視為中國(guó)在南海日益強(qiáng)硬、對(duì)鄰國(guó)實(shí)施脅迫行為的一部分。[1]一些西方智庫(kù)和學(xué)者也對(duì)海上民兵持批評(píng)否定態(tài)度，認(rèn)為其身份模糊，活動(dòng)于法律“灰色地帶”。(1)Andrew S.Erickson and Conor M.Kennedy, “Countering China’s Third Sea Force: Unmask Maritime Militia before They’re Used Again”, The National Interest, July 6, 2016; James Kraska and Michael Monti, “The Law of Naval Warfare and China’s Maritime Militia”, The Stockton Center for the Study of International Law, Vol.91(2015), pp.458-467; Jonathan G.Odom, “Guerrillas in the Sea Mist: China’s Maritime Militia and International Law”, Asia-Pacific Journal of Ocean Law and Policy, Vol.3, No.1(2018), pp.88-94; Rob.McLaughlin, “The Legal Status and Characterisation of Maritime Militia Vessels”, Blog of the European Journal of International Law, https://www.ejiltalk.org/the-legal-status-and-characterisation-of-maritime-militia-vessels/(登陸時(shí)間：2020年12月20日); Gregory B.Poling, “Illuminating the South China Sea’s Dark Fishing Fleets”, https://ocean.csis.org/spotlights/illuminating-the-south-china-seas-dark-fishing-fleets/(登陸時(shí)間：2020年12月20日).事實(shí)上，在南海爭(zhēng)端國(guó)中，除中國(guó)外，越南建有正式的海上民兵組織，建設(shè)和發(fā)展均取得一定規(guī)模。(2)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，越南目前至少擁有4—7萬(wàn)名海上民兵，占其漁業(yè)總?cè)丝诘?.6%左右，近8000艘漁船為海上民兵船舶，占船舶總數(shù)的1.07%。參見陳相秒：《東南亞海上民兵，攪動(dòng)南海形勢(shì)新挑戰(zhàn)？》，《世界知識(shí)》2021年第3期，第74頁(yè)；Nguyen The Phuong, “Vietnam’s Maritime Militia Is Not a Black Hole In The South China Sea”, https://amti.csis.org/vietnams-maritime-militia-is-not-a-black-hole-in-the-south-china-sea/(登陸時(shí)間：2020年12月20日).菲律賓、印度尼西亞的國(guó)家實(shí)踐表明，利用漁民和類似民兵性質(zhì)的群體開展海洋維權(quán)活動(dòng)構(gòu)成這些國(guó)家南海政策的一部分。例如，2016年6月和2020年10月，菲律賓海軍兩次宣稱將以漁民為主體組建海上民兵部隊(duì)，并派遣武裝漁船加強(qiáng)菲方在南海的“主權(quán)主張”。菲律賓執(zhí)法人員還曾偽裝成漁民在南海爭(zhēng)議海域進(jìn)行“執(zhí)法”活動(dòng)。[2]印尼漁民聯(lián)盟(ANNI)也曾宣布，將調(diào)動(dòng)500艘漁船赴納土納群島海域捕魚，以幫助該國(guó)有關(guān)部門保護(hù)“領(lǐng)土主權(quán)”。[3]可以預(yù)見，今后南海爭(zhēng)端國(guó)將采用更多的措施用于激勵(lì)漁民等私人主體參與海洋權(quán)益維護(hù)和海上安全斗爭(zhēng)，使他們?cè)诤Ｑ笊a(chǎn)的同時(shí)執(zhí)行國(guó)家特定任務(wù)。

海上民兵的身份是國(guó)家軍事人員嗎？海上民兵活動(dòng)興起的背后反映了何種規(guī)律和現(xiàn)象？海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)又存在哪些爭(zhēng)議和問題？針對(duì)海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)界已有關(guān)注，主要集中于民兵維權(quán)功效的愿景分析。(3)相關(guān)研究主要來(lái)自于軍事院校和地方軍區(qū)的指戰(zhàn)員，參見秦景號(hào)：《民兵參加海上維權(quán)斗爭(zhēng)行動(dòng)問題研究》，《國(guó)防》2017年第4期，第81—82頁(yè)；陳長(zhǎng)壽：《關(guān)于海上維權(quán)與作戰(zhàn)動(dòng)員的研究》，《國(guó)防》2017年第4期，第20—24頁(yè)；楊勝利、耿躍亭：《對(duì)加強(qiáng)低強(qiáng)度海上維權(quán)國(guó)防動(dòng)員的戰(zhàn)略思考》，《國(guó)防》2017年第1期，第30頁(yè)；王振宇、吳俊辰、朱?。骸吨袊?guó)海上民兵支援維權(quán)的能力提升途徑》，《海洋信息》2017年第1期，第43頁(yè)。有學(xué)者注意到了南海維權(quán)護(hù)漁活動(dòng)中漁民的主體價(jià)值，提出了政府與漁民合作議題，但受限于管理學(xué)的研究視角，作者并沒有指出漁民參與海洋維權(quán)活動(dòng)存在的爭(zhēng)議和問題。(4)相關(guān)研究可參見張玉強(qiáng)：《南海護(hù)漁維權(quán)中政府與漁民合作研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2017年第7期，第63—74頁(yè)；鄭澤民、王國(guó)紅：《南海權(quán)益維護(hù)中的漁民作用探析》，《海洋開發(fā)與管理》2014年第10期，第40—44頁(yè)。

就爭(zhēng)議海域內(nèi)維權(quán)活動(dòng)而言，私人自身有限的能力及其所關(guān)注的領(lǐng)域決定其并非傳統(tǒng)主體。(5)本文研究所使用的“私人”，區(qū)別于通常意義上的“個(gè)人”。二者差別在于是否行使公共權(quán)力?！八饺恕笔侵概c公共實(shí)體相對(duì)應(yīng)的，根據(jù)國(guó)內(nèi)法或國(guó)際法不行使公共權(quán)力的行為體，比如自然人、跨國(guó)公司、非政府組織等?！皞€(gè)人”范圍較大，既包含“私人”，又包含某些行使公共權(quán)力的個(gè)人，例如國(guó)家元首等。參見蔡從燕：《公私關(guān)系的認(rèn)識(shí)論重建與國(guó)際法發(fā)展》，《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期，第188頁(yè)。涉及島嶼領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益維護(hù)等安全事務(wù)屬于國(guó)家公權(quán)力的職責(zé)和行為范疇，海警、海軍才是這一領(lǐng)域的主導(dǎo)力量。南海爭(zhēng)端國(guó)利用私人參與海洋維權(quán)活動(dòng)現(xiàn)象的背后反映了海洋治理中的公私合作現(xiàn)象。為此，本文從公私關(guān)系出發(fā)，以海上民兵及其活動(dòng)為分析主體，首先論述海上民兵的性質(zhì)及其與國(guó)家傳統(tǒng)海洋維權(quán)力量的關(guān)系，然后重點(diǎn)剖析海上民兵的身份優(yōu)勢(shì)及其面臨的潛在爭(zhēng)議，最后就相關(guān)問題提出解決思路和建議。

一、海上民兵的性質(zhì)及其與海軍、海警的關(guān)系

(一)海上民兵的性質(zhì)

“海上民兵”的性質(zhì)涉及民兵概念的界定。民兵(Militia)作為一種傳統(tǒng)武裝力量，存在于許多國(guó)家。國(guó)家通常征召民兵，作為正規(guī)軍的后備和輔助力量。盡管民兵是傳統(tǒng)軍事力量的重要組成部分，但一些權(quán)威的軍事法學(xué)詞典卻未收錄該詞。(6)例如，理查德·達(dá)爾和約翰·威蘭合編的《軍事法學(xué)詞典》就未收錄“militia”一詞。參見Richard C.Dahl and John.F.Whelan(eds.), The Military Law Dictionary, New York: Oceana Publications Inc., 1960.已有的一些解釋也不盡相同?！恫既R克法律詞典》(Black’s Law Dictionary)指出，“民兵是由州政府領(lǐng)導(dǎo)和管理的，不同于聯(lián)邦常規(guī)軍事力量的公民武裝組織”。[4]《馬克斯普朗克國(guó)際公法百科全書》(Max Planck Encyclopedia of Public International Law, MPEPIL)將民兵定義為：“軍事或準(zhǔn)軍事單位或團(tuán)體，一般由非專業(yè)軍人組成，即訓(xùn)練有素的普通公民，他們?cè)诰o急情況下作為后備部隊(duì)力量以支援正規(guī)軍?！盵5]《元照英美法詞典》以美國(guó)民兵為例，將該詞定義為：“美國(guó)殖民地時(shí)期各社區(qū)男性青年建立的武裝組織?！盵6]可見，民兵一般區(qū)別于正規(guī)軍人，具備平民性、臨時(shí)性、軍事性、輔助性多種特征。

有關(guān)民兵的國(guó)內(nèi)立法有助于厘清民兵概念。美國(guó)憲法第二修正案被稱作“民兵條款”。[7]民兵長(zhǎng)期以來(lái)作為美國(guó)的預(yù)備役部隊(duì)存在，后經(jīng)過聯(lián)邦法令(1903年法令)改名為國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)(United States National Guard)，其成員一般擁有各自職業(yè)，平時(shí)生活方式和普通公民一致，每年集中時(shí)間進(jìn)行軍事訓(xùn)練，各州政府根據(jù)緊急事態(tài)召集國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)協(xié)助處理突發(fā)事件?！吨腥A人民共和國(guó)兵役法》第38條將民兵定義為：“不脫產(chǎn)的群眾武裝組織，是中國(guó)人民解放軍的助手和后備力量”。(7)參見《中華人民共和國(guó)兵役法》第38條。越南《民兵自衛(wèi)隊(duì)法》第2條第1款規(guī)定：“民兵自衛(wèi)隊(duì)(Dn Qunê)是一種不脫離生產(chǎn)、工作的力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建的稱為民兵，在國(guó)家機(jī)關(guān)、政治和社會(huì)組織、事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)組織中組建的稱為自衛(wèi)隊(duì)。”(8)越南2010年版《民兵自衛(wèi)隊(duì)法》第5條第4款規(guī)定，“海上民兵自衛(wèi)隊(duì)”是“一支旨在從事海上經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，同時(shí)承擔(dān)維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，組建和活躍于越南沿海社區(qū)、島嶼、企事業(yè)單位的骨干力量”。2019年版《民兵自衛(wèi)隊(duì)法》直接稱“海上民兵”為“在越南海洋和島嶼執(zhí)行任務(wù)的部隊(duì)”。參見 https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-dan-quan-tu-ve-nam-2009-98743.aspx(登陸時(shí)間：2020年12月20日).

綜上，可以將海上民兵概括為一種在海洋和島礁活動(dòng)的不脫離生產(chǎn)的群眾性武裝組織。海上民兵身份存在公私二重性，具體表現(xiàn)在：其一，從個(gè)人身份上看，海上民兵組織成員大部分以漁民為主體，具備“私人主體”的特質(zhì)；其二，從群體身份上看，海上民兵本質(zhì)上是由國(guó)家軍事主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的一種群眾性武裝組織，含有“公共主體”的身份特質(zhì)。而且，海上民兵所從事的海洋維權(quán)活動(dòng)屬于社會(huì)公共事務(wù)范疇。就法律屬性而言，將海上民兵視為“公私混合”性質(zhì)的準(zhǔn)軍事組織更為妥當(dāng)。

(二)海上民兵與海軍的區(qū)別與聯(lián)系

第一，在身份屬性上，海上民兵是獨(dú)立于海軍而存在的準(zhǔn)軍事組織。這與民兵在國(guó)家軍事力量體系中的地位和職能相關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)兵役法》第4條、《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第22條均明確規(guī)定，民兵是中國(guó)合法武裝力量的三大組成部分之一，民兵平時(shí)擔(dān)負(fù)“戰(zhàn)備勤務(wù)、非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)”等任務(wù)，戰(zhàn)時(shí)可依法接受轉(zhuǎn)隸命令成為現(xiàn)役部隊(duì)。(9)參見《中華人民共和國(guó)兵役法》第4條、《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第22條?！对侥蠎椃ā返?6條、《越南國(guó)防法》第23條規(guī)定民兵自衛(wèi)隊(duì)與人民軍、人民公安共同構(gòu)成越南的武裝力量體系。(10)《越南憲法》第66條：“國(guó)家建設(shè)革命化、正規(guī)化、精銳化、逐步現(xiàn)代化的人民軍隊(duì)力量，保持合理的值班力量、雄厚的預(yù)備役動(dòng)員力量、強(qiáng)大和遍布各地的民兵自衛(wèi)隊(duì)力量，使之成為執(zhí)行國(guó)防任務(wù)中的骨干力量?！眳⒁奫越]《越南社會(huì)主義共和國(guó)憲法(2013)》，米良譯，《南洋資料譯叢》2014年第1期，第32頁(yè)。根據(jù)上述條款，民兵是與人民解放軍(越南人民軍)、武警部隊(duì)(越南人民公安)并列的、獨(dú)立存在的合法軍事組織。

第二，在領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)制上，海上民兵服從所轄地方軍事機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。這是由民兵組織和活動(dòng)的地方性分布特征，以及中國(guó)和越南實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)下的“軍事機(jī)關(guān)+地方黨政”雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制所決定。即在黨中央、國(guó)務(wù)院(越南總理府)、中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行各級(jí)地方黨政和軍事系統(tǒng)對(duì)民兵工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)。(11)依據(jù)中共中央、中央軍委于2020年7月1日頒布的《關(guān)于調(diào)整預(yù)備役部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的決定》。所有預(yù)備役部隊(duì)將不再實(shí)行過去的軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，這些部隊(duì)將統(tǒng)一劃歸中共中央、中央軍委，實(shí)行與現(xiàn)役部隊(duì)一致的集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。因此，按照目前中國(guó)軍隊(duì)改革“軍是軍、警是警、民是民”的原則，現(xiàn)有的民兵雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制可能進(jìn)一步調(diào)整。例如，依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第31條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)邊防、海防、空防和其他重大安全領(lǐng)域的管理和防衛(wèi)工作。(12)參見《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第31條?！对侥蠂?guó)防法》第16條、37條規(guī)定各級(jí)人民委員會(huì)和軍區(qū)負(fù)責(zé)在各自職責(zé)范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)指揮民兵自衛(wèi)隊(duì)活動(dòng)。(13)參見[越]LU?倎gT QU?倕cC PHNG, ?倣i?們hu 16、?倣i?們hu 37.(《越南國(guó)防法》，第16、37條)。具體到基層海上民兵組織，其連長(zhǎng)、指導(dǎo)員在中國(guó)一般由所轄地方的人武部(越南為社區(qū)軍事指揮委員會(huì))干部擔(dān)任。[8]

第三，在人員組成上，海上民兵組織傾向吸收海軍退役士兵?！吨腥A人民共和國(guó)兵役法》第40條規(guī)定退出現(xiàn)役的士兵以及在民兵組織服預(yù)備役的人員是基干民兵組織的主要來(lái)源。(14)參見《中華人民共和國(guó)兵役法》第40條?！对侥媳鄯ā返?4條、《越南民兵自衛(wèi)隊(duì)法》第20條規(guī)定民兵自衛(wèi)隊(duì)中應(yīng)包含部分服預(yù)備役人員及退役軍人。(15)參見[越]LU?倎gT NGH?倧A V?倗c QUN S?倛e, ?倣i?們hu 24.(《越南兵役法》第24條)、[越]LU?倎gT DN QUN T?倛e V?倓c, ?倣i?們hu 20.(《越南民兵自衛(wèi)隊(duì)法》，第18條)。此外，中國(guó)和越南的海上民兵發(fā)展實(shí)踐表明，招募退役海軍官兵、水手是民兵工作的關(guān)鍵。[9]這些人員政治立場(chǎng)較為堅(jiān)定、軍事素質(zhì)和紀(jì)律意識(shí)較高，一般作為海上民兵船舶上的核心人員直接負(fù)責(zé)指揮船舶。一些從醫(yī)療部隊(duì)退役的軍人，也會(huì)加入海上民兵組織，負(fù)責(zé)成員的醫(yī)療救護(hù)工作。[10]總之，海上民兵船舶上的人員搭配不拘于固定形式，船員搭配取決于具體的活動(dòng)任務(wù)。

第四，在未來(lái)武裝沖突期間，海上民兵船舶最有可能充當(dāng)海軍輔助船(Auxiliary Ship)。海軍輔助船設(shè)計(jì)的主要目的是為軍艦提供各種人員和裝備支持。(16)《圣雷莫海戰(zhàn)法手冊(cè)》第13條第8款將“輔助艦船”定義為：“由一國(guó)武裝部隊(duì)擁有或控制、暫時(shí)用來(lái)為政府進(jìn)行非商業(yè)性服務(wù)的非軍艦類船只?！蓖瑫r(shí)，受限于戰(zhàn)斗力，輔助船通常進(jìn)行的戰(zhàn)斗活動(dòng)屬于自衛(wèi)性質(zhì)。依據(jù)中越兩國(guó)有關(guān)海上民兵的國(guó)內(nèi)法和功能性定位，海上民兵在戰(zhàn)爭(zhēng)期間扮演的角色與海軍輔助船相似，主要擔(dān)負(fù)戰(zhàn)備勤務(wù)、支援和防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)。雖然海上民兵可以主動(dòng)進(jìn)攻，但這種做法的后果將導(dǎo)致海上民兵船舶更易遭受敵方直接攻擊，不利于“漁船—民兵船”混合身份優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。[11]

(三)海上民兵與海警的區(qū)別與聯(lián)系

第一，在身份屬性上，海上民兵與海警性質(zhì)相似，是一種民事與軍事相結(jié)合的準(zhǔn)軍事組織。(17)就海上執(zhí)法而言，目前，國(guó)際上通行有兩種安排模式，均不違背國(guó)際法：一種是以海軍為主體，直接統(tǒng)籌所有海上執(zhí)法活動(dòng)，代表國(guó)家是英國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)。另一種是成立專門的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)——海岸警衛(wèi)隊(duì)，統(tǒng)一履行海上執(zhí)法職能，代表國(guó)家是中國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)、越南等國(guó)。參見Shigeki Sakamoto, “China’s New Coast Guard Law and Implications for Maritime Security in the East and South China Seas”, Lawfare Blog, February 16, 2021.隨著海上犯罪的非傳統(tǒng)化和海洋安全維護(hù)的常態(tài)化，世界范圍內(nèi)海警的發(fā)展愈發(fā)趨向民事與刑事執(zhí)法結(jié)合，這就要求加強(qiáng)海警的軍事和非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)能力。(18)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)常與海軍在和平時(shí)期的海上行動(dòng)相關(guān)，通常指戰(zhàn)爭(zhēng)以外的所有行動(dòng)統(tǒng)稱，包括海上維權(quán)執(zhí)法、海上軍事演習(xí)、海上搜救、海軍護(hù)航、海軍外交等活動(dòng)。相關(guān)研究可參見宋云霞、張林：《海軍非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中的國(guó)際法運(yùn)用》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期，第54—58頁(yè)；鄒立剛：《論國(guó)家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外國(guó)平時(shí)軍事活動(dòng)的規(guī)制權(quán)》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第6期，第49—57頁(yè)；薛桂芳、鄭潔：《南海維權(quán)：海軍遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的法律保障》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第6期，第1—7頁(yè)；[美]基思·波恩、[美]安東尼·貝克：《美國(guó)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)指南》，楊宇杰譯，北京：解放軍出版社，2011年。近年來(lái)，中國(guó)海警(CCG)改革順應(yīng)此一趨勢(shì)。由于武警隸屬中央軍委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)于海警劃歸武警曾引發(fā)一些爭(zhēng)議。但海警的這種混合身份并不鮮見。例如，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)(USCC)隸屬于美國(guó)國(guó)土安全部，是美國(guó)五大武裝力量之一，平時(shí)負(fù)責(zé)沿海水域、航道的執(zhí)法、水上安全、遇難船只和飛機(jī)的救助，以及污染控制等任務(wù)。戰(zhàn)時(shí)，可依據(jù)法令轉(zhuǎn)隸接受美國(guó)海軍指揮，成為海軍的一個(gè)高度專業(yè)化的組成部分；日本海上保安廳(JCG)主要負(fù)責(zé)海上警備、海難救助、海洋情報(bào)及海洋交通等任務(wù)，隸屬于國(guó)土交通省，但其指揮、通信、情報(bào)等系統(tǒng)與日本海上自衛(wèi)隊(duì)互通，艦艇也多為大型巡邏艦，軍事色彩明顯，并且《日本自衛(wèi)隊(duì)法》第80條規(guī)定，日本防衛(wèi)相在防衛(wèi)行動(dòng)和安保行動(dòng)時(shí)，可依內(nèi)閣命令指揮部分或全部的海上保安廳力量。(19)參見[日]《自衛(wèi)隊(duì)法》，第八十條(《日本自衛(wèi)隊(duì)法》，第80條)。總之，一方面，中國(guó)此次機(jī)構(gòu)改革并未改變海警基本任務(wù)或職能屬性，即行政執(zhí)法屬性。這可以從2021年2月1日正式施行的《中華人民共和國(guó)海警法》第2條“海警統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責(zé)”條款予以佐證。(20)參見《中華人民共和國(guó)海警法》第2條。另一方面，不可否認(rèn)的是，海警在提高執(zhí)法和行動(dòng)能力的同時(shí)，也在逐漸強(qiáng)化平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，而這與海上民兵建設(shè)和發(fā)展的方向相同。

第二，在職責(zé)履行上，海上民兵與海警承擔(dān)的維權(quán)職能部分相同，是海警執(zhí)法的輔助力量。中國(guó)和越南的海警均為兩國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法的主體，在整個(gè)海洋執(zhí)法體系中居于核心地位。例如，《越南海警法》第16條規(guī)定，海警“有權(quán)利征召、接收、使用越南境內(nèi)的人力、船舶和交通工具，并動(dòng)員民間技術(shù)設(shè)備保護(hù)越南海域的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利”。(21)參見[越]LU?倎gT C?傼WNH ST BI?們iN VI?倓cT NAM, ?倣i?們hu 16.(《越南海警法》，第16條)?！吨腥A人民共和國(guó)海警法》第15條也規(guī)定，海警可根據(jù)海上維權(quán)執(zhí)法工作需要，“統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織沿海地方人民政府海上執(zhí)法隊(duì)伍的船舶、人員參與海上重大維權(quán)執(zhí)法行動(dòng)”。(22)參見《中華人民共和國(guó)海警法》第15條。上述條款表明，漁民、漁船、商船等私人力量在維權(quán)必要情況下均可被政府所征用，由海警負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)活動(dòng)。

第三，在平時(shí)海上民兵執(zhí)行國(guó)家特定任務(wù)期間，其船舶的法律地位與海警船相同，均為“專用于政府非商業(yè)性服務(wù)船舶”?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)第32條等多處條款提及“專用于政府非商業(yè)性服務(wù)船舶”，規(guī)定這類船舶在他國(guó)領(lǐng)海及公海上享有不受船旗國(guó)以外任何國(guó)家管轄的豁免權(quán)。(23)“專用于政府非商業(yè)性服務(wù)船舶”具體包括但不限于海警船、破冰船、海關(guān)船、航道和測(cè)量船、海軍輔助船、王室和總統(tǒng)游艇及醫(yī)院船等。參見Alexander Proel?(ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, Munich: C.H.Beck, Hart & Nomos, 2017, p.253.海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)，主要是協(xié)助本國(guó)相關(guān)執(zhí)法主體在有關(guān)海域巡邏、驅(qū)趕非法越界船舶。這些活動(dòng)性質(zhì)上屬于政府公共服務(wù)范疇，目的在于維護(hù)本國(guó)海洋權(quán)益，滿足“專用于政府非商業(yè)性服務(wù)船舶”的核心要素——非商業(yè)性。

二、海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)的本質(zhì)是公私合作

(一)公私合作的概念

公私合作又稱“公私伙伴”(Public-Private Partnership, PPP)。此概念源于20世紀(jì)90年代初英國(guó)大力推動(dòng)的“公共服務(wù)私有化”運(yùn)動(dòng)。PPP模式的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)在于，利用私人在某些領(lǐng)域的先天或獨(dú)特資質(zhì)，主要是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，在公共行為體與私人之間建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系，將原先公共財(cái)政無(wú)法負(fù)擔(dān)、提供的公共產(chǎn)品全部或部分地轉(zhuǎn)交給私人承擔(dān)，在共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益的前提下，改善和提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量，滿足市場(chǎng)需求。[12]由此可見，推動(dòng)公私合作在國(guó)內(nèi)法語(yǔ)境下發(fā)展的動(dòng)力源于經(jīng)濟(jì)因素。

國(guó)際法語(yǔ)境下推動(dòng)公私合作的動(dòng)力更多來(lái)源于政治因素。一些直接關(guān)系私人切身利益，例如貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)等方面的“低級(jí)政治”領(lǐng)域受私人參與影響較大，而另外一些諸如國(guó)家安全、海外利益、主權(quán)完整等“高級(jí)政治”領(lǐng)域受之影響較小，但這些領(lǐng)域也出現(xiàn)受私人影響擴(kuò)大化的趨勢(shì)。[13]例如，由于塞拉利昂和巴布亞新幾內(nèi)亞的武裝部隊(duì)缺乏軍事能力、專業(yè)知識(shí)和作戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，這兩個(gè)國(guó)家的政府選擇雇用私人軍事安保公司(Private Military and Security Companies, PMSCS)承擔(dān)國(guó)家安全保衛(wèi)工作，并授權(quán)他們僅在自衛(wèi)情況下使用致命武器。[14]針對(duì)愈演愈烈的海盜活動(dòng)，很多國(guó)家的輪船公司選擇雇傭私人武裝安保人員來(lái)應(yīng)對(duì)航行風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，中國(guó)民營(yíng)安保公司也開始涉足海外武裝護(hù)航領(lǐng)域。[15]

(二)推動(dòng)海洋維權(quán)領(lǐng)域公私合作的因素

其一，法律義務(wù)的履行。與國(guó)內(nèi)法相似，一國(guó)對(duì)他國(guó)公共和私人行為體從事執(zhí)法活動(dòng)時(shí)需顧及后者的合法權(quán)益，遵守相應(yīng)的國(guó)際義務(wù)。違背國(guó)際義務(wù)，輕者損壞國(guó)家的國(guó)際聲譽(yù)，嚴(yán)重者則需承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。例如，在南海爭(zhēng)議海域內(nèi)，當(dāng)事國(guó)開展維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)需履行克制義務(wù)(Restraint duty)，該義務(wù)在《公約》和《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱《宣言》)中均有體現(xiàn)。《宣言》第5條指出，在正式的海洋劃界協(xié)議簽訂之前，各國(guó)需合作達(dá)成臨時(shí)安排，克制自我行為、不妨害界限的談判和完成。(24)參見《南海各方行為宣言》第5條。具體到實(shí)踐中，履行克制義務(wù)根本上要求當(dāng)事國(guó)保持執(zhí)法與行動(dòng)上的克制。[16]漁民等私人力量參與海洋維權(quán)活動(dòng)，一般采用巡邏、監(jiān)視等方式，當(dāng)發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，可以第一時(shí)間向本國(guó)政府反饋信息，由外交等相關(guān)部門采用和平方式解決糾紛。例如，在2002年9月、2009年3月的美國(guó)“鮑迪奇”號(hào)和“無(wú)暇”號(hào)進(jìn)入中國(guó)海域引起的事件中，中國(guó)漁船配合執(zhí)法船，通過船員喊話、跟蹤等適當(dāng)方式，成功制止美方的非法勘測(cè)行為。(25)需要指出，在2002年“鮑迪奇”號(hào)事件和2009年“無(wú)瑕”號(hào)事件當(dāng)中，中國(guó)官方均未承認(rèn)有關(guān)漁船為海上民兵船舶。事后，美國(guó)軍方一些報(bào)告認(rèn)為中國(guó)海上民兵參與其中。參見Jonathan G.Odom, “The True ‘Lies’ of the Impeccable Incident: What Really Happened, Who Disregarded International Law, and Why Every Nation(Outside of China)Should be Concerned”, Michigan State University College of Law Journal of International Law, Vol.18, No.3(2010), pp.414-426.

其二，維權(quán)主體的對(duì)等。爭(zhēng)議海域內(nèi)維權(quán)活動(dòng)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)表現(xiàn)為維權(quán)主體與內(nèi)容多樣化、違法性質(zhì)與影響多樣化，以及維權(quán)方式多樣化。某種程度上，在爭(zhēng)議海域內(nèi)一味追求硬實(shí)力——行政力量和裝備水平的提高不一定意味著既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前南海爭(zhēng)議海域內(nèi)維權(quán)主體形成梯次部署：第一層次為漁民和民兵(民用力量)，第二層次為海警和漁政(行政力量)，第三層次為海軍(軍事力量)。[17]此種情況下，國(guó)家若直接采用強(qiáng)制手段驅(qū)離他國(guó)民事船舶，形成軍對(duì)民或警對(duì)民——“公對(duì)私”的對(duì)抗則很大程度上會(huì)引發(fā)國(guó)際輿論對(duì)弱者——他國(guó)民事單位的同情，一方面不能起到海上維權(quán)目的，另一方面激化原有矛盾。為實(shí)現(xiàn)維權(quán)主體對(duì)等，各國(guó)在發(fā)展常規(guī)海洋維權(quán)力量的同時(shí)，也注重非常規(guī)力量的建設(shè)和運(yùn)用。漁民等私人力量作為海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，是國(guó)家爭(zhēng)取和合作的主要對(duì)象。

(三)海上民兵參與海洋維權(quán)屬于特殊的公私合作實(shí)踐

根本上，將類似海洋維權(quán)性質(zhì)的活動(dòng)下放或分擔(dān)給漁民是海洋治理領(lǐng)域公私合作的表現(xiàn)。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，很多國(guó)家雇傭非正式員工協(xié)助或直接參與具體的執(zhí)法過程。在軍事領(lǐng)域，公私合作集中于國(guó)家將以前僅由正規(guī)武裝部隊(duì)承擔(dān)的輔助、后勤任務(wù)外包給私人武裝安保人員和文職雇員。然而，必須指出，海上民兵承擔(dān)國(guó)家海洋維權(quán)任務(wù)與上述典型公私合作現(xiàn)象不能等同。

第一，在公共服務(wù)或職能轉(zhuǎn)移到私人承擔(dān)的這個(gè)過程中，海上民兵不是完全意義上的私人。私人武裝安保人員和文職雇員屬于傳統(tǒng)意義上的私人，他們承擔(dān)國(guó)家執(zhí)法和軍事領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)是公共服務(wù)私有化的典型事例。民兵是中國(guó)和越南特色軍事制度和當(dāng)代武裝力量的組成部分，正如革命時(shí)期兩國(guó)共產(chǎn)黨依靠群眾力量、發(fā)動(dòng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)建立國(guó)家政權(quán)，現(xiàn)階段派遣海上民兵執(zhí)行國(guó)家特定任務(wù)是兩國(guó)決策者的傳統(tǒng)策略。雖然海上民兵承擔(dān)海上維權(quán)、軍事偵察、應(yīng)急救援等職能，看似突破了原先這一領(lǐng)域國(guó)家機(jī)關(guān)占主導(dǎo)的格局，但民兵組織本來(lái)就是中國(guó)和越南國(guó)家機(jī)關(guān)的一部分，所有受國(guó)家委托的任務(wù)都有相關(guān)的法律授權(quán)，只不過上述活動(dòng)表面上是以漁民身份或借助漁船載體來(lái)完成。根本上，海上民兵執(zhí)行國(guó)家特定任務(wù)是在行使政府公共權(quán)力要素。

第二，盡管漁民常常與海上民兵概念相聯(lián)系，但兩者并不等同。海上民兵主要以漁民這種平民性質(zhì)的群體構(gòu)成，但漁民一旦選擇加入海上民兵組織、承擔(dān)組織賦予的權(quán)利和義務(wù)，身份即刻發(fā)生轉(zhuǎn)變，就不再是單純意義上的私人。并且在中國(guó)和越南的海上民兵組織中，均吸收一定比例的退伍軍人和服預(yù)備役的人員作為組織的常設(shè)骨干力量，直接負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和指揮海上民兵的具體活動(dòng)。這類人員本身即是以國(guó)家公共行為體身份行事。因此，中國(guó)和越南的漁民群體不能完全等同于海上民兵成員。對(duì)于私人武裝安保人員和文職雇員而言，無(wú)論是否選擇與國(guó)家公共權(quán)力部門合作、承擔(dān)后者交付的特定事務(wù)，前者的身份屬性都不會(huì)發(fā)生變化，自始至終屬于私人范疇。

第三，海上民兵承擔(dān)國(guó)家特定任務(wù)的目的在于履行自身所承擔(dān)的法律義務(wù)，而非私人武裝安保人員和文職雇員基于自身經(jīng)濟(jì)利益。中國(guó)和越南的《憲法》《兵役法》《國(guó)防法》《民兵自衛(wèi)隊(duì)法》(越南)等國(guó)內(nèi)法明確規(guī)定海上民兵需履行的法律義務(wù)和任務(wù)職能。換言之，海上民兵執(zhí)行國(guó)家特定任務(wù)是履行法律義務(wù)的體現(xiàn)，構(gòu)成一種確切的法律關(guān)系。海上民兵若不執(zhí)行國(guó)家法律，將產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，直接影響就是面臨司法制裁。對(duì)于私人武裝安保人員和文職雇員來(lái)說(shuō)，執(zhí)行公共權(quán)力行為體交付特定任務(wù)的依據(jù)是承包合同，這種合同雙方各取所需，完全屬于市場(chǎng)自發(fā)的經(jīng)濟(jì)行為。

三、海上民兵公私混合身份的優(yōu)勢(shì)和潛在問題

海上民兵“亦民亦兵”的混合身份是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。一些西方學(xué)者常以此為由攻擊中國(guó)的南海維權(quán)政策，認(rèn)為海上民兵身份介于國(guó)家權(quán)威與私人(公與私)之間，在此模糊領(lǐng)域內(nèi)，海上民兵的活動(dòng)既可能歸因于，又不可能歸因于國(guó)家，因而有“法律灰色地帶”(legal gray area)之說(shuō)。[18]解讀海上民兵人員身份的關(guān)鍵在于全面認(rèn)識(shí)公私混合的二重性。

(一)海上民兵公私混合身份的優(yōu)勢(shì)

首先，海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)的最大優(yōu)勢(shì)在于漁業(yè)生產(chǎn)與執(zhí)行任務(wù)并行，有利于國(guó)家宣示主權(quán)?！皾O權(quán)即海權(quán)”，這是中國(guó)近代實(shí)業(yè)家張謇在論述漁民與國(guó)家海洋權(quán)益關(guān)系時(shí)的名言。[19]換言之，私人的利益需求與國(guó)家海洋維權(quán)活動(dòng)的總體目標(biāo)一致。從我國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益角度看，南海面臨的主要威脅是漁業(yè)、油氣等海洋資源被掠奪的風(fēng)險(xiǎn)。在具體實(shí)踐上，雖然上述問題背后反映的是國(guó)家間的權(quán)力政治博弈，但處于競(jìng)爭(zhēng)前臺(tái)的是漁民及相關(guān)油氣開發(fā)企業(yè)等私人主體。在此背景下，漁民與國(guó)家公共行為體合作，參與海洋維權(quán)活動(dòng)可以最大程度上確保國(guó)家主權(quán)和管轄權(quán)的實(shí)施。

其次，海上民兵不脫離漁業(yè)捕撈的特點(diǎn)可以強(qiáng)化國(guó)家海洋管轄權(quán)。相對(duì)于海軍、海警對(duì)特定海域巡邏執(zhí)法，海上民兵數(shù)量龐大、分布廣泛，活動(dòng)區(qū)域一般為漁民的傳統(tǒng)漁區(qū)，其不僅掌握相關(guān)海況、水文地理知識(shí)，而且更熟悉他國(guó)非法越境船舶的活動(dòng)規(guī)律。此外，相對(duì)陸地執(zhí)法，海上維權(quán)活動(dòng)面臨復(fù)雜執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法資源有限等諸多難題，單純依靠國(guó)家公共行為體，不能有效地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況。這就需要引入和借助私人力量，彌補(bǔ)公權(quán)力的不足。

最后，海上民兵參與海洋維權(quán)可以有效降低執(zhí)法對(duì)抗、緩和事態(tài)。由于爭(zhēng)議海域內(nèi)當(dāng)事國(guó)海洋主張的重疊，不同國(guó)家執(zhí)法主體的對(duì)抗時(shí)有發(fā)生。相較于海軍、海警通常采用的登臨、緊追、驅(qū)離等高強(qiáng)度執(zhí)法方式，海上民兵低強(qiáng)度且靈活多樣的維權(quán)手段更利于管控分歧。正如一些西方觀察家指出，南海非傳統(tǒng)力量和準(zhǔn)軍事力量正在擴(kuò)張，并越來(lái)越多地被東南亞國(guó)家用作外交政策的工具。這些群體不太可能卷入地區(qū)重大軍事沖突，通常其活動(dòng)所引起的事件均可控。[20]

(二)海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)期間的武力使用問題

海上民兵參與海洋維權(quán)，一般情況下可歸為國(guó)家實(shí)施海洋管轄權(quán)的執(zhí)法活動(dòng)。然而，由于海上民兵公私混合身份的存在，若維權(quán)過程中涉及武力使用，那么這種武力應(yīng)當(dāng)劃歸執(zhí)法活動(dòng)還是軍事活動(dòng)？無(wú)論是中國(guó)的《國(guó)防法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《民兵工作條例》，還是越南的《民兵自衛(wèi)隊(duì)法》均未對(duì)此有相關(guān)規(guī)定。進(jìn)一步看，有關(guān)民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)期間的武器攜帶、使用權(quán)限及程序亦缺乏相應(yīng)規(guī)范。這種情況下，國(guó)家正常的海洋維權(quán)活動(dòng)有可能演變?yōu)檐娛聦?duì)抗或邊界爭(zhēng)端，由此觸發(fā)國(guó)家使用武力法(Law on the use of force)。甚至有西方學(xué)者揚(yáng)言，海上民兵針對(duì)外國(guó)軍艦或船舶的維權(quán)活動(dòng)屬于“私人戰(zhàn)爭(zhēng)”(Private war)。[21]

所謂私人戰(zhàn)爭(zhēng)，格勞秀斯在其名著《捕獲法》(De Jure Praedae)、《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》(De Jure Belli ac Pacis)中從戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)起的主體入手，提出戰(zhàn)爭(zhēng)可以分為公戰(zhàn)、私戰(zhàn)及混合戰(zhàn)爭(zhēng)：“公戰(zhàn)是擁有主權(quán)的人所進(jìn)行的戰(zhàn)爭(zhēng)，私戰(zhàn)是未獲得國(guó)家授權(quán)的私人進(jìn)行的戰(zhàn)爭(zhēng)，混合戰(zhàn)爭(zhēng)則是公共權(quán)力與私人之間進(jìn)行的戰(zhàn)爭(zhēng)”。[22]“私戰(zhàn)一般是非正當(dāng)?shù)?，但基于防衛(wèi)的原因除外”。[23]晚近，一般認(rèn)為私人戰(zhàn)爭(zhēng)是指不符合國(guó)家交戰(zhàn)主體資格的非國(guó)家行為體(Non-state actor)擅自發(fā)起的武裝沖突。[24]可見，私人戰(zhàn)爭(zhēng)主要指未經(jīng)國(guó)家授權(quán)的私人行為體發(fā)動(dòng)或參與的武裝沖突。

早在17世紀(jì)初，作為荷蘭政府委任的殖民地統(tǒng)治者，荷蘭東印度公司以私人股份有限公司身份從事海外貿(mào)易和殖民掠奪。因獲得政府合法授權(quán)行使武力，東印度公司的戰(zhàn)爭(zhēng)行為便具備了國(guó)家行為的性質(zhì)。由此出現(xiàn)所謂戰(zhàn)爭(zhēng)私有化的討論。特別是2003年美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，私人安保公司在戰(zhàn)前、戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)后均得到大規(guī)模使用，在實(shí)踐中許多國(guó)家還傾向于把某些涉及脅迫或使用致命武力的任務(wù)外包給私人主體。例如，以美國(guó)為首的西方國(guó)家在反恐作戰(zhàn)和海外軍事行動(dòng)中傾向于將某些“較輕”、非致命武器使用的軍事任務(wù)外包給私人軍事安保公司，以便讓它們自己的武裝部隊(duì)專注于“更重”、更致命的進(jìn)攻性任務(wù)。外包任務(wù)通常包括保障沖突地區(qū)重要建筑物或設(shè)施的安全、保護(hù)政治人物、護(hù)送車隊(duì)、審訊囚犯等，以及向一些國(guó)家的軍隊(duì)提供情報(bào)和后勤支持。(26)美國(guó)在哥倫比亞部署了私人軍事安保公司的雇員，協(xié)助打擊極端武裝游擊隊(duì)和毒梟。參見P.W.Singer, “Corporate Warriors: The Rise of the Privatized Military Industry”, The Journal of Public and International Affairs, Vol.119, No.3(2004), p.207.某種程度上，國(guó)家將武力壟斷的權(quán)力轉(zhuǎn)移給私人，如果未對(duì)后者建立有效監(jiān)管，則會(huì)埋下重大隱患。(27)關(guān)于政府職能外包以及私人軍事安保公司引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)私有化等問題，相關(guān)研究可參見顏蘇：《國(guó)際法視野下的私營(yíng)軍事安保公司——模式、爭(zhēng)論及中國(guó)應(yīng)對(duì)》，《國(guó)際法學(xué)刊》2020年第1期，第106—121頁(yè)；朱路：《私營(yíng)軍事安保公司國(guó)際法研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年；王秀梅：《<蒙特勒文件>對(duì)私營(yíng)軍事和安保服務(wù)公司的規(guī)制評(píng)析》，《西安政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期，第100—104頁(yè)；王宏偉：《私人軍事公司的興起原因及發(fā)展前景》，《國(guó)際論壇》2005年第3期，第12—16頁(yè)。目前學(xué)界大致形成兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為將國(guó)家安全領(lǐng)域的服務(wù)和職能外包或轉(zhuǎn)移給私人導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)私有化；另一種則認(rèn)為私人只要取得政府授權(quán)，其發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)表面上(prima facie)看是由私人進(jìn)行，實(shí)際是國(guó)與國(guó)之間的公戰(zhàn)。[25]

筆者認(rèn)為，由于海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)擁有國(guó)家法律授權(quán)，按照《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為責(zé)任的條款草案》第5條，(28)《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為責(zé)任的條款草案》第5條規(guī)定：雖非第4條所指的國(guó)家機(jī)關(guān)但經(jīng)該國(guó)法律授權(quán)而行使政府權(quán)力要素的個(gè)人或?qū)嶓w，其行為應(yīng)視為國(guó)際法所指的國(guó)家行為，但以該個(gè)人或?qū)嶓w在特定情況下以此種資格行事者為限。其執(zhí)行國(guó)家特定任務(wù)的行為應(yīng)歸于國(guó)家。因此即使由海上民兵維權(quán)活動(dòng)引發(fā)的武裝沖突，也應(yīng)當(dāng)是國(guó)家使用武力法的范疇，而非未經(jīng)國(guó)家授權(quán)發(fā)動(dòng)的私人戰(zhàn)爭(zhēng)。解答上述問題的關(guān)鍵在于明確海上民兵的法定義務(wù)和實(shí)際活動(dòng)范圍。若海上民兵不涉及國(guó)家軍事活動(dòng)，特別是致命武器的使用，那么就毋需擔(dān)憂。相反，如果活動(dòng)涉及武力使用，是否觸發(fā)國(guó)家使用武力法，具體判定標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)關(guān)鍵要素：其一，界定此種武力使用的性質(zhì)，即執(zhí)法武力抑或國(guó)際關(guān)系上的武力，如是單純的執(zhí)法武力，一般不歸于國(guó)家使用武力；其二，依據(jù)具體事件的武力使用程度，簡(jiǎn)言之，事態(tài)規(guī)模和影響越大，尤其是當(dāng)出現(xiàn)重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損害及國(guó)家安全威脅，已經(jīng)達(dá)到與國(guó)家使用武力相當(dāng)?shù)某潭?，意味著海上民兵的行為越有可能?gòu)成國(guó)家使用武力。

(三)海上民兵參與海洋維權(quán)活動(dòng)期間船舶的法律地位問題

由于海上民兵公私混合身份的存在，其船舶的法律地位搖擺于私人漁船和政府公務(wù)船舶之間。一般情況下，海上民兵活動(dòng)期間的載具為漁船，(29)根據(jù)公開報(bào)道，在某些情況下，海上民兵也會(huì)乘坐海警、海監(jiān)的執(zhí)法船進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)。參見《三沙民兵上陣驅(qū)趕越南漁民》，2014年7月14日，http://www.chinanews.com/mil/2014/07-10/6370068.shtml(登陸時(shí)間：2020年12月20日)。然而其在捕魚活動(dòng)的同時(shí)，往往執(zhí)行國(guó)家特定任務(wù)，例如跟蹤、監(jiān)視、制止他國(guó)越界船舶。有西方學(xué)者批評(píng)海上民兵“周一是從事商業(yè)捕魚的漁船，周二執(zhí)行國(guó)家指示的騷擾活動(dòng)，然后在周三再次進(jìn)行商業(yè)捕魚。”[26]那么國(guó)際法是否允許海上民兵船舶法律地位的轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換有何時(shí)間和地點(diǎn)的限制？

首先，國(guó)際法允許私人船舶轉(zhuǎn)換為非商業(yè)性服務(wù)性質(zhì)的政府船舶。早在20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)的海戰(zhàn)法規(guī)則就明確了商船轉(zhuǎn)換為軍艦的前提和條件。(30)1907年《海牙第七公約》規(guī)定商船改裝為軍艦的條件為6個(gè)，分別是：(1)整個(gè)改裝過程必須處于本國(guó)的全權(quán)控制和監(jiān)督下；(2)改裝軍艦須涂有與本國(guó)軍艦一致的外部標(biāo)志；(3)改裝一方須向改裝軍艦派遣現(xiàn)役軍官并由后者指揮；(4)改裝軍艦上的船員須服從改裝方的軍事紀(jì)律；(5)改裝軍艦須遵守戰(zhàn)爭(zhēng)法規(guī)和慣例；(6)改裝軍艦須納入改裝方的正式軍艦序列。一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法則規(guī)定了此類轉(zhuǎn)換的依據(jù)和程序。例如，美國(guó)《海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》(The Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations)規(guī)定，“軍事海運(yùn)指揮船，即使是國(guó)家定期租用的，也有權(quán)享有主權(quán)豁免?！盵27]海洋法下船舶的法律地位總體上可概括為商船(私人)和非商業(yè)服務(wù)的政府船舶(公共)兩種類型。雖然《公約》關(guān)于船舶性質(zhì)轉(zhuǎn)換問題沒有條文規(guī)范，但《公約》序言部分明確指出：“本公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”。(31)參見《公約》序言部分。商船可以依據(jù)相關(guān)規(guī)則轉(zhuǎn)換為以實(shí)現(xiàn)軍事功能為主要用途的軍艦，這已然構(gòu)成一項(xiàng)習(xí)慣法準(zhǔn)則。同理，漁船在國(guó)家公共權(quán)威主導(dǎo)下，通過民船征用等一系列國(guó)內(nèi)法程序，可以轉(zhuǎn)換為用于公共服務(wù)的政府船舶。

其次，私人船舶轉(zhuǎn)換為非商業(yè)性服務(wù)性質(zhì)的政府船舶需提前公開作出。海戰(zhàn)法規(guī)定商船轉(zhuǎn)換為軍艦需遵循通知要求，通知作出時(shí)間應(yīng)限于轉(zhuǎn)換正式開始前，而不能在行動(dòng)中或結(jié)束后。1907年《海牙第七公約》第6條規(guī)定，商船改裝為軍艦“應(yīng)盡速宣布”。(32)參見《海牙第七公約》第6條。美國(guó)《海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》規(guī)定，“船舶地位和性質(zhì)變更的最短接受期限可設(shè)定為一次航程，且每次變更前都有通知要求?！盵28]此外，此類轉(zhuǎn)換作出的主體應(yīng)為國(guó)家主管機(jī)關(guān)，方式一般為政府法令、條例、公告等規(guī)范性文件。實(shí)踐中，除中國(guó)《國(guó)防動(dòng)員法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(33)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6條將“突發(fā)事件”的特征界定為“突發(fā)性、危害性、嚴(yán)重性、緊急性、廣泛性、應(yīng)對(duì)性”。海洋維權(quán)活動(dòng)區(qū)別于戰(zhàn)時(shí)行為，屬于平時(shí)突發(fā)事件或特殊情況的一種?！睹裼眠\(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》第52條規(guī)定，平時(shí)特殊情況是指“發(fā)生危及國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全的武裝沖突以及其他突發(fā)性事件?！泵鞔_規(guī)定外，中央政府和相關(guān)部委出臺(tái)多部涉及民船征用的行政法規(guī)和部門規(guī)章，例如《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》《關(guān)于加強(qiáng)海上動(dòng)員力量建設(shè)的意見》等，制定了漁船參與平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、原則及相關(guān)保障。(34)例如，《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》第30條規(guī)定：“國(guó)防交通主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同人民武裝動(dòng)員機(jī)構(gòu)，按照上級(jí)下達(dá)的民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員要求，通知被征民用運(yùn)力的單位和個(gè)人，明確其被征民用運(yùn)載工具及相關(guān)設(shè)備的類型、數(shù)量和操作、保障人員，以及民用運(yùn)力集結(jié)的時(shí)間、地點(diǎn)和方式。”

最后，私人船舶轉(zhuǎn)換為非商業(yè)性服務(wù)性質(zhì)的政府船舶需遵循地點(diǎn)要求。一般僅限于一國(guó)管轄海域。海戰(zhàn)法有關(guān)商船改裝為軍艦是否能在公海進(jìn)行存在爭(zhēng)議，但位于國(guó)家管轄海域內(nèi)的改裝活動(dòng)沒有爭(zhēng)議。早在1908年12月召開的倫敦海軍會(huì)議上，與會(huì)十國(guó)代表形成兩派意見，一派主張商船改裝可以在公海進(jìn)行，另一派則反對(duì)。[29]在“俄羅斯捕獲英國(guó)商船‘馬六甲’號(hào)”案(Russian Seizures of British Ships—The Case of the Malacca)中，俄羅斯商船“圣彼得堡”號(hào)和“斯摩棱斯克”號(hào)由于在公海進(jìn)行軍艦改裝，英國(guó)拒絕承認(rèn)這些改裝軍艦的合法性。[30]奧康奈爾(D.P.O’Connell)也認(rèn)為應(yīng)禁止公海內(nèi)商船改裝為軍艦，否則敵方和中立國(guó)的商船無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)一艘攔截船是否有權(quán)行使交戰(zhàn)國(guó)權(quán)利，那么有關(guān)私掠船(Privateering)的禁令將形同虛設(shè)。[31]由于爭(zhēng)議海域內(nèi)存在島嶼主權(quán)和海洋劃界爭(zhēng)端，以及海洋維權(quán)活動(dòng)的強(qiáng)制性特征，為避免維權(quán)對(duì)象誤判和爭(zhēng)議擴(kuò)大化，漁船轉(zhuǎn)換為政府公務(wù)船舶的發(fā)生地需限于國(guó)家管轄海域。

四、結(jié)語(yǔ)

從世界范圍內(nèi)海洋維權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)看，執(zhí)法主體的軍事性在逐步加強(qiáng)，傳統(tǒng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)演變?yōu)闇?zhǔn)軍事組織已是不爭(zhēng)的事實(shí)。需要指出，國(guó)際法并不禁止類似海上民兵的準(zhǔn)軍事組織參與海洋維權(quán)活動(dòng)。海上民兵參與海洋維權(quán)本質(zhì)上是國(guó)家公權(quán)力與私人力量之間的合作行為，旨在填補(bǔ)爭(zhēng)議海域內(nèi)國(guó)家力量的不足。雖然海上民兵本質(zhì)是一種準(zhǔn)軍事組織，其自身也具備一定獨(dú)立活動(dòng)能力，但多數(shù)情況下僅限充當(dāng)海軍、海警的輔助力量。中國(guó)的國(guó)內(nèi)法和海洋維權(quán)實(shí)踐也確實(shí)是將海上民兵視作一種機(jī)動(dòng)性和應(yīng)急性的政策工具。對(duì)于海上民兵公私混合身份引發(fā)的爭(zhēng)議，我國(guó)實(shí)務(wù)部門需完善海上民兵參與海洋維權(quán)的制度建設(shè)和管理工作。首先，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家征用漁船的程序和規(guī)則，特別是在漁船執(zhí)行國(guó)家任務(wù)前通過明文公告，授予其船舶用于政府公共服務(wù)性質(zhì)的法律地位。其次，在涉及致命武器使用方面，要求海上民兵武力維權(quán)作為最后的救濟(jì)手段，前提必須基于自衛(wèi)行動(dòng)，防止因武力使用不當(dāng)引發(fā)的軍事對(duì)抗和國(guó)家使用武力問題。

注釋：

[1]Demetri Sevastopulo and Kathrin Hille, “US Warns China on Aggressive Acts by Fishing Boats and Coast Guard”,FinancialTimes, April 28, 2019; US State Department Spokesperson, “Chinese Coercion on Oil and Gas Activity in the South China Sea”, July 20, 2019, https://www.state.gov/chinese-coercion-on-oil-and-gas-activity-in-the-south-china-sea/(登陸時(shí)間：2020年12月20日).

[2]《菲律賓計(jì)劃組建漁民“海上民兵”加強(qiáng)南海主權(quán)主張》，https://www.sohu.com/a/86275645_120802(登陸時(shí)間：2020年12月20日)；“PH Navy Chief Says Maritime Militias to Serve As ‘Force Multipliers’ In West Philippine Sea”, https://globalnation.inquirer.net/191688/ph-navy-chief-says-maritime-militias-to-serve-as-force-multipliers-in-west-philippine-sea(登陸時(shí)間：2020年12月20日).

[3]《印尼出動(dòng)數(shù)百艘漁船前往納土納群島》，《越通社電子報(bào)》，https://zh.vietnamplus.vn/印尼出動(dòng)數(shù)百艘漁船前往納土納群島/107223.vnp(登陸時(shí)間：2020年12月20日)。

[4]Bryan A.Garner(ed.),Black’sLawDictionary, New York: Thomas West, 2004, p.1014.

[5]Julia Gebhard, “Militias”, in Rüdiger Wolfrum(ed.),MaxPlanckEncyclopediaofPublicInternationalLaw, Oxford：Oxford University Press, 2012, pp.227-229.

[6]薛波主編：《元照英美法詞典》，北京：法律出版社，2003年，第914頁(yè)。

[7]蔣龔：《“槍支條款”還是“民兵條款”：美國(guó)憲法第二修正案研究》，《政治與法律評(píng)論》2014年第1期，第114—164頁(yè)。

[8]《浙江省奉化市探索海上民兵聯(lián)合抓建新路子》，http://www.81.cn/gfbmap/content/2016-12/27/content_165226.htm(登陸時(shí)間：2020年12月20日)。

[9]NGUY?倓aN V?倠N D?倻?倹NG, “Huy?倓dn Thu?倎hn Nam v?倖di vi?倓dc xy d?倛fng dn qun bi?們jn v?倛dng m?傼Vnh”, http://tapchiqptd.vn/vi/tong-ket-thuc-tien-va-kinh-nghiem/huyen-thuan-nam-voi-viec-xay-dung-dan-quan-bien-vung-manh/12931.html(登陸時(shí)間：2020年12月20日).

[10]《中國(guó)南海民兵“以船定兵”策應(yīng)海軍》，https://bbs.tiexue.net/post2_12541609_1.html(登陸時(shí)間：2020年12月20日)。

[11]崔浩然：《海上民兵的國(guó)際法地位探析——基于海洋法和海戰(zhàn)法的考察》，《河北法學(xué)》2021年第4期，第112頁(yè)。

[12]張萬(wàn)寬：《公私伙伴關(guān)系治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第4—11頁(yè)。

[13]Eugenio Cusumano and Stefano Ruzza, “Contractors As a Second Best Option: The I-talian Hybrid Approach to Maritime Security”,OceanDevelopment&InternationalLaw, Vol.46, No.2(2015), pp.111-122.

[14]Antenor Hallo De.Wolf, “Modern Condottieri in Iraq: Privatizing War from the Per-spective of International and Human Rights Law”,IndianaJournalofGlobalLegalStudies, Vol.13, No.2(2016), p.317.

[15]《中國(guó)民營(yíng)安保公司涉足海外武裝護(hù)航：海盜聞風(fēng)喪膽》，https://military.china.com/important/11132797/20170427/30463742_all.html#page_2(登陸時(shí)間：2020年12月20日)。

[16]熊勇先：《爭(zhēng)議專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適度性執(zhí)法研究》，《中國(guó)法學(xué)》2016年第5期，第92—109頁(yè)。

[17]中新社：《三沙市推動(dòng)軍警民聯(lián)防機(jī)制 構(gòu)建三線海上維權(quán)格局》，2014年11月21日，http://www.chinanews.com/gn/2014/11-21/6803776.shtml(登陸時(shí)間：2020年12月20日)。

[18]James Kraska and Michael Monti, “The Law of Naval Warfare and China’s Maritime Militia”,InternationalLawStudies, Vol.91(2015), The Stockton Center for the Study of International Law, pp.458-467.

[19]黃碩琳：《漁權(quán)即是海權(quán)》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第6期，第74頁(yè)。

[20]Christian Le Mière, “Policing the Waves: Maritime Paramilitaries in the Asia-Pacific”,GlobalPoliticsandStrategy, Vol.53, No.1(2011), p.133.

[21]Jonathan G.Odom, “Guerrillas in the Sea Mist: China’s Maritime Militia and International Law”,Asia-PacificJournalofOceanLawandPolicy, Vol.3, No.1(2018), pp.31-94.

[22][荷]雨果·格勞秀斯：《戰(zhàn)爭(zhēng)與和平法》(第二卷)，[美]弗朗西斯·W.凱爾西等英譯，馬呈元、譚睿譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016年，第1—19頁(yè)。

[23][荷]雨果·格勞秀斯：《捕獲法》，張乃根、馬忠法、羅國(guó)強(qiáng)等譯，上海：上海人民出版社，2020年，第123—145頁(yè)。

[24]何志鵬、王惠茹：《“非國(guó)家行為體”對(duì)使用武力法的挑戰(zhàn)與發(fā)展——兼評(píng)“不能或不愿”測(cè)試》，《法學(xué)雜志》2019年第8期，第45頁(yè)。

[25]Laura A.Dickinson,OutsourcingWarandPeace, New Haven: Yale University Press, 2011, p.25.

[26]Rob McLaughlin, “The Legal Status and Characterisation of Maritime Militia Vessels”,BlogoftheEuropeanJournalofInternationalLaw, https://www.ejiltalk.org/the-legal-status-and-characterisation-of-maritime-militia-vessels/(登陸時(shí)間：2020年12月20日)。

[27][28]Department of the Navy Office of the Chief of Naval Operations Headquarters(ed.),TheCommander’sHandbookontheLawofNavalOperations, Published by Department of the U.S.Navy, 2017, p.232.

[29]Wolff Heintschel Von Heinegg, “Warships”, in Rüdiger Wolfrum(ed.),TheMaxPlanckEncyclopediaofPublicInternationalLaw, Oxford: Oxford University Press, 2012, pp.790-801.

[30]“Russian Seizures of British Ships-The Case of the Malacca”, UK Parliament, https://api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1904/aug/08/russian-seizures-of-british-ships-the(登陸時(shí)間：2020年12月20日).

[31]D.P.O’Connell,TheInternationalLawoftheSea, Vol.2, Oxford: Clarendon Press, 1984, p.1107.