新階段鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的挑戰(zhàn)與政策建議

程國強，鄧秀新

（1. 中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京 100872；2. 中國工程院，北京 100088）

一、前言

我國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧后，如何推進鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，建立促進脫貧地區(qū)發(fā)展的長效機制和政策體系，是亟待研究和謀劃的重大戰(zhàn)略問題。為此，中國工程院專門設(shè)立重大戰(zhàn)略研究與咨詢項目“2020年后減貧戰(zhàn)略研究”，組織相關(guān)機構(gòu)的院士、專家學(xué)者開展協(xié)同研究。

自2020年初項目啟動以來，項目組克服新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，深入云南、四川、貴州、西藏、內(nèi)蒙古、寧夏等省區(qū)的貧困地區(qū)，開展易地扶貧搬遷、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、飲用水安全等專題調(diào)研，廣泛聽取貧困戶和扶貧工作人員的意見與建議；多次邀請來自財政部、國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、原國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等的專家以及相關(guān)科研院所學(xué)者等進行專題研討。該項目在系統(tǒng)總結(jié)我國脫貧攻堅經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分析了我國新發(fā)展階段貧困問題的本質(zhì)、特征和致貧風(fēng)險因素，提出了“十四五”及今后一個時期，我國鞏固脫貧攻堅成果，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本目標、總體思路與戰(zhàn)略重點以及“十四五”時期應(yīng)重點實施的若干政策建議。

本文依托項目研究成果，在分析新發(fā)展階段我國鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的主要挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出今后鞏固脫貧攻堅成果的基本思路、關(guān)鍵任務(wù)與重點政策建議。

二、新發(fā)展階段鞏固拓展脫貧攻堅成果面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）脫貧人口返貧風(fēng)險成因復(fù)雜多元

目前，我國脫貧地區(qū)仍有一部分脫貧人口收入水平不高，就業(yè)不穩(wěn)定，經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性不強，抵抗風(fēng)險的能力較差。若發(fā)生疾病、意外事故等導(dǎo)致收入大幅減少或支出突然增加的情況，這部分脫貧人口就有可能再度陷入貧困。脫貧人口的返貧風(fēng)險包括制度、環(huán)境和個體等因素，成因復(fù)雜多元、相互交織、彼此疊加，增加了鞏固脫貧攻堅成果、防范化解返貧風(fēng)險的難度。

一是制度性因素。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)分割的二元格局逐漸被打破，但城鄉(xiāng)二元體制的制度性障礙尚未完全消除，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距仍然較大，尤其是基本公共服務(wù)不均等問題較為嚴重，城鄉(xiāng)地區(qū)在居住、就業(yè)、社會保障、教育、文化、醫(yī)療等方面差距明顯，增加了提高農(nóng)村低收入人口發(fā)展水平和發(fā)展能力的難度。

二是環(huán)境因素。區(qū)位條件、自然資源稟賦、資源開發(fā)情況等成為一些脫貧地區(qū)返貧的潛在環(huán)境風(fēng)險因素。我國一些老少邊窮地區(qū)位置偏僻、資源匱乏、生態(tài)脆弱，多處于地區(qū)發(fā)展末梢，受周圍經(jīng)濟中心的輻射帶動作用偏弱，這些地區(qū)在脫貧攻堅任務(wù)完成后，經(jīng)濟發(fā)展水平還有待進一步提升。我國經(jīng)濟已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，資源與環(huán)境的約束不斷加大，為此，一些脫貧地區(qū)在自然資源開發(fā)時會受到較大限制，難以充分發(fā)展。

三是個體性因素。脫貧人口返貧風(fēng)險的個體性因素主要有無勞動能力或勞動能力低下、內(nèi)生動力不足等。無勞動能力或勞動能力低下的“老、弱、病、殘”群體將成為需要兜底救助幫扶的群體 [1]。需要重視的是，隨著人口老齡化問題的加劇，這部分群體的規(guī)模將逐漸擴大，治理壓力也將越來越大。另外，部分脫貧人口內(nèi)生動力不足，長期依賴社會救助與福利政策，存在嚴重的“等靠要”問題。

（二）扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不強

扶貧產(chǎn)業(yè)是鞏固脫貧攻堅成果的關(guān)鍵支撐。但部分扶貧產(chǎn)業(yè)的市場化程度不高，對特殊扶持政策的依賴性較強；有的扶貧產(chǎn)業(yè)項目同質(zhì)化、產(chǎn)出過剩問題嚴重，人才、資金、市場和配套服務(wù)短板突出，尤其是科技、人才等支撐較弱，長效機制尚未建立；有的產(chǎn)業(yè)就業(yè)穩(wěn)定性不足、崗位吸引力不強、帶動能力偏弱。

一是脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對特殊扶持政策的依賴性較強，扶貧產(chǎn)業(yè)存在市場化程度不高、內(nèi)生發(fā)展能力不足等問題。產(chǎn)業(yè)扶貧是政府為促進貧困地區(qū)發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)而采取的一系列特惠性政策與措施，主要針對貧困地區(qū)與貧困戶。也就是說，現(xiàn)有扶貧產(chǎn)業(yè)是政府通過對資源配置的特殊干預(yù)而催生出來的。在充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用的背景下，脫貧地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)在提升資本、人才、技術(shù)等要素的市場化吸納能力方面，將面臨嚴峻考驗。此外，一些地區(qū)在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，將貧困戶融入到產(chǎn)業(yè)化過程和產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，缺乏或忽視了對區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)體系的考慮，致使扶貧產(chǎn)業(yè)之間、扶貧產(chǎn)業(yè)與推進地方經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)度不高甚至脫節(jié)，導(dǎo)致現(xiàn)有扶貧產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展能力嚴重不足。

二是產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象普遍、產(chǎn)出過剩問題嚴重，創(chuàng)新能力與科技應(yīng)用水平不足。在脫貧攻堅過程中，各級政府為推進產(chǎn)業(yè)扶貧，依據(jù)各地自然條件、資源稟賦，發(fā)展了以種養(yǎng)殖業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品初加工為主的特色產(chǎn)業(yè)。但在扶貧產(chǎn)業(yè)培育過程中，未深度挖掘地域自然資源與人文資源的特殊性、未立足當?shù)匕l(fā)展狀況研究市場規(guī)律等，致使一些扶貧產(chǎn)業(yè)盲目跟風(fēng)，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、市場不振等，即“特而不特” “特而不優(yōu)”問題突出 [2]。另外，一些扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新能力不足，未能將既有農(nóng)業(yè)科技技術(shù)進行充分轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，科技助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用沒有充分發(fā)揮。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才問題的制約。人是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素，沒有人或者說沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的人，產(chǎn)業(yè)發(fā)展將無從談起。然而，脫貧地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)成為脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。當前，脫貧地區(qū)村莊空心化現(xiàn)象、農(nóng)業(yè)勞動力嚴重老齡化趨勢嚴重；盡管“扶智+扶志”工作成效顯著，但脫貧人口不愿脫貧及爭當貧困戶的現(xiàn)象還普遍存在，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新精神普遍缺乏；產(chǎn)業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)營管理人才稀缺，隨著扶貧干部的更替、離任，一些扶貧產(chǎn)業(yè)項目可能面臨著無人引領(lǐng)、沒人敢接、沒人想接的局面。

四是扶貧產(chǎn)業(yè)融資瓶頸約束突出。脫貧地區(qū)的扶貧產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體普遍存在融資難、融資貴等問題，突破扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金瓶頸，成為脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可回避的難題。

（三）鄉(xiāng)村衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展仍然滯后

鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)是緩解和阻斷脫貧農(nóng)戶、邊緣農(nóng)戶因病返貧致貧的基礎(chǔ)防線，但目前相關(guān)服務(wù)成效不足的問題仍較為突出，與全民健康和促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展目標任務(wù)要求不相適應(yīng)，未能有效推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。

一是醫(yī)療服務(wù)體系中的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源短缺，健康全周期的服務(wù)能力不足?；鶎俞t(yī)療政策的落實較差，鄉(xiāng)村地區(qū)“引進來、留得住”的醫(yī)療人才機制尚未形成，醫(yī)療衛(wèi)生人才不足，健康鄉(xiāng)村的內(nèi)在活力尚未激發(fā)。

二是藥品供應(yīng)存在品種不齊全、周轉(zhuǎn)運行緩慢等問題。鄉(xiāng)村地區(qū)的醫(yī)保目錄用藥、常用藥等保障類藥品的供應(yīng)尚可，但藥品品種仍不齊全，尤其是一些罕見用藥供應(yīng)不夠通暢，存在基層群眾用藥困難、部分地區(qū)藥品周轉(zhuǎn)運行較慢、藥品零差價后對基層藥品供應(yīng)的補助補償不足等問題。部分鄉(xiāng)村公立醫(yī)療機構(gòu)仍不具備合格中藥飲片的儲存、管理能力，縣級公立醫(yī)療機構(gòu)中藥房存在（中藥材飲片或顆粒）品種單一、質(zhì)量管控弱、配送能力較差的問題。

三是重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在明顯短板和不足。突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情考驗了武漢、河北等地的基層公共衛(wèi)生應(yīng)急能力，暴露出一定的應(yīng)急能力薄弱、物資儲備不夠、衛(wèi)生應(yīng)急處置能力不足、衛(wèi)生應(yīng)急人員缺乏等短板弱項，為此，鄉(xiāng)村常態(tài)化疫情防控的底線有待進一步夯實筑牢。

四是醫(yī)療保障效應(yīng)未充分發(fā)揮，二次救助比例偏低，商業(yè)保險的銜接度與穩(wěn)定性有限，醫(yī)?；鹂沙掷m(xù)運行面臨壓力?；诖蠼】?、大衛(wèi)生理念，衛(wèi)生健康參與鄉(xiāng)村綜合治理以及多單位多部門協(xié)同配合的體制機制還不夠健全，需要持續(xù)發(fā)力。

（四）脫貧地區(qū)農(nóng)村飲用水安全保障存在隱憂

“十三五”期間，我國實施了農(nóng)村飲用水安全鞏固提升工程，因地制宜加強了供水工程建設(shè)和改造。截至2020年年底，按照現(xiàn)行標準，我國貧困人口的飲用水安全問題得到全面解決 [3]。但由于部分貧困地區(qū)存在本底性差、管理薄弱和機制欠缺等方面的問題，尤其是深度貧困地區(qū)的飲水安全仍存在一定隱患。

一是部分農(nóng)村地區(qū)供水工程建設(shè)標準偏低。部分工程特別是早期建設(shè)的工程和小型工程的建設(shè)標準偏低，工程質(zhì)量不高，存在安全隱患，供水保障能力不足。受地理位置、地形、海拔等因素影響，部分山區(qū)、偏遠地區(qū)或人口聚集區(qū)面臨因季節(jié)性導(dǎo)致的水量供給不足問題；高海拔、高寒地區(qū)或者貧困山區(qū)分散式供水比例相對較大，存在持續(xù)供水水量無法保證以及缺乏有效的水質(zhì)凈化技術(shù)等情況，長期穩(wěn)定的安全飲水供給問題仍待解決。

二是農(nóng)村小規(guī)模工程供水水質(zhì)存在安全健康風(fēng)險。受水源、技術(shù)、管理等條件限制，一些農(nóng)村地區(qū)的飲用水水源點多面廣、單個水源規(guī)模較小，多數(shù)供水工程的供水規(guī)模屬于“萬人千噸”以下，缺少水質(zhì)檢驗室及相應(yīng)的水質(zhì)檢測設(shè)備和人員。由于建設(shè)標準低、凈化消毒設(shè)施簡陋、水質(zhì)監(jiān)測不到位等，飲用水水質(zhì)執(zhí)行的相關(guān)標準為農(nóng)村小型集中式供水和分散式供水的水質(zhì)標準，其中部分指標低于集中式供水工程的指標要求，存在一定的飲水安全隱患。

三是貧困地區(qū)飲水安全工程管理運維資金不足。貧困地區(qū)飲水安全工程的資金來源主要依賴中央和地方政府的資金支持，來自其他渠道的融資有限，資金投入水平與廣大貧困地區(qū)高質(zhì)量飲水安全要求存在一定差距。而貧困地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展程度相對較低，群眾經(jīng)濟收入較低，水價不能完全覆蓋成本，在飲用水相關(guān)設(shè)施設(shè)備出現(xiàn)大型維修時，運行管理單位沒有足夠的財力支出，導(dǎo)致農(nóng)村飲水安全工程不能及時維護。

（五）鄉(xiāng)村治理不適應(yīng)鞏固拓展脫貧攻堅成果的新要求

鄉(xiāng)村基層組織是防止脫貧地區(qū)返貧的基礎(chǔ)保障，但干部能力不足、缺乏帶頭人、治理資源匱乏、治理手段滯后等問題依然突出，難以適應(yīng)2020年后長效減貧的需要。

一是鄉(xiāng)村治理人才缺乏，組織能力不足。鄉(xiāng)村基層組織的帶頭人能力不足甚至是缺少帶頭人的問題依然存在，特別是偏遠地區(qū)生活條件艱苦、待遇低，難以吸引人才扎根基層。另外，脫貧村莊缺乏帶頭人的長效選育機制，對駐村第一書記、駐村工作隊等外援式工作支持機制高度依賴。

二是鄉(xiāng)村基層治理資源相對匱乏，內(nèi)生動力不足。一些脫貧地區(qū)因長期缺乏集體經(jīng)濟等內(nèi)部治理資源，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)單一、組織能力薄弱、治理轉(zhuǎn)型緩慢，鄉(xiāng)村基層組織疲于行政性、指令性事務(wù)的落實；在脫貧攻堅階段自上而下的資源集中輸入條件下，存在內(nèi)生動力不足問題。

三是鄉(xiāng)村治理手段滯后，動態(tài)協(xié)同不足。減貧工作各環(huán)節(jié)主要依賴于人力，而落實到村的幫扶資源又來自于多個部門，鄉(xiāng)村基層缺乏動態(tài)掌握幫扶信息的有效手段，在竭力保障脫貧的同時，客觀上也因無法及時動態(tài)協(xié)同幫扶資源而形成了內(nèi)部的幫扶懸崖效應(yīng)，造成了村莊內(nèi)部新的不平衡。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果的基本思路與關(guān)鍵任務(wù)

鞏固拓展脫貧攻堅成果，防止規(guī)模性返貧，是“十四五”時期必須守住的底線任務(wù)。目前，我國已完成脫貧攻堅，但發(fā)展不平衡不充分的矛盾仍比較突出，脫貧地區(qū)自我發(fā)展能力偏弱，部分脫貧農(nóng)戶和邊緣農(nóng)戶抵御風(fēng)險的能力還不強，鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)仍然艱巨、挑戰(zhàn)依然嚴峻。在新發(fā)展階段，貧困問題將出現(xiàn)新的特征和致貧風(fēng)險因素，為此，在“十四五”乃至今后一個時期，需要鞏固脫貧攻堅成果，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

（一）鞏固脫貧攻堅成果的基本思路

“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果、實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期。要按照十九屆五中全會的總體要求，以縮小發(fā)展差距、提升發(fā)展能力、共享發(fā)展成果、助力實現(xiàn)共同富裕為目標，以提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平為根本支撐，以完善社會保障體系、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟為重點，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，同時堅持開發(fā)式扶貧和保障式扶貧相結(jié)合，建立鞏固脫貧攻堅成果的長效機制，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，為實現(xiàn)共同富裕打下堅實基礎(chǔ)。

鞏固脫貧攻堅成果，既要保持現(xiàn)有幫扶機制、力度和政策總體穩(wěn)定，確保不出現(xiàn)規(guī)模性返貧；也要建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶長效機制，持續(xù)完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，補齊公共服務(wù)短板，提升脫貧攻堅成效。要全面梳理和總結(jié)脫貧攻堅時期的扶貧經(jīng)驗、扶貧政策，根據(jù)新發(fā)展階段的部署情況，形成農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制的總體要求，在穩(wěn)定幫扶政策的同時，逐步清理臨時性、不可持續(xù)的政策，將基本保障類政策措施與農(nóng)村居民最低生活保障制度有機整合，建立低收入人口兜底保障機制；要創(chuàng)新政策和機制，將脫貧攻堅期形成的組織推動、要素保障、政策支持等工作機制，接續(xù)強化、調(diào)整、完善，運用到推進鄉(xiāng)村振興中去，建立和形成新發(fā)展階段鞏固脫貧攻堅成果的長效機制，實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

（二）鞏固脫貧攻堅成果的關(guān)鍵任務(wù)

“十四五”以及今后一個時期，鞏固脫貧攻堅成果的關(guān)鍵任務(wù)是強化返貧風(fēng)險治理、守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。為此，要針對新發(fā)展階段脫貧人口返貧致貧風(fēng)險成因的復(fù)雜、多元等特征，實施“因地制宜、對癥下藥，分類施策、精準幫扶”的治理策略，促進鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策舉措與返貧風(fēng)險成因彼此對應(yīng)，治理邊界與返貧風(fēng)險影響范圍相互擬合，構(gòu)建有效防范規(guī)模性返貧的風(fēng)險治理體系（見圖1）。

圖1 返貧致貧風(fēng)險因素與治理策略的邏輯關(guān)系

1. 注重增加制度供給

在各類返貧致貧風(fēng)險成因中，必須高度重視因城鄉(xiāng)二元體制、戶籍制度等帶來的基本公共服務(wù)不均、農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)不完善等制度壁壘以及由于農(nóng)村土地制度改革尚未完成、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不清晰、難以轉(zhuǎn)化成資產(chǎn)等帶來的制度障礙。這些制度性因素是致貧范圍最廣、致貧程度最深的共性風(fēng)險因素，不僅影響到所有的農(nóng)村低收入人口，而且影響到鄉(xiāng)村的全面振興。由于戶籍制度限制以及農(nóng)村土地制度、產(chǎn)權(quán)制度不夠完善和明晰，導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素流動不足，部分農(nóng)村居民到城市謀求工作、追尋更多的機會，但會面臨公共服務(wù)不均等問題，無法享受到正常的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)；若選擇回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展，卻因為農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)不完善，致使其發(fā)展受限。因此，鞏固脫貧攻堅成果，必須全面提速農(nóng)村改革步伐，強化制度供給，突破深層次的體制和機制障礙，更大限度地轉(zhuǎn)換發(fā)展動能和釋放改革紅利。

2. 破解資源環(huán)境約束，增強欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展能力

在破除制度壁壘的基礎(chǔ)上，對脫貧地區(qū)返貧致貧影響范圍廣、程度深的是當?shù)氐淖匀灰蛩兀缥恢闷?、資源匱乏、生態(tài)脆弱等。受此類因素影響的脫貧地區(qū)主要集中在“三州三區(qū)”等深度貧困地區(qū)，其中“三州”包括四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州； “三區(qū)”包括西藏自治區(qū)，青海、四川、甘肅、云南四省藏區(qū)以及新疆維吾爾自治區(qū)的和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州。對于這些地區(qū)，要進一步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強其將當?shù)刭Y源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)的能力。由于部分貧困地區(qū)長期受城鄉(xiāng)二元體制束縛，在資源缺乏、環(huán)境惡劣與區(qū)位劣勢等疊加約束下，靠欠發(fā)達地區(qū)自身條件和能力難以形成足夠的發(fā)展動能，因此，要加大支持力度，進一步發(fā)揮東西協(xié)作優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和村級集體經(jīng)濟，培育增長動力，增強發(fā)展動能。

3. 激發(fā)脫貧人口的內(nèi)生動力

在防范返貧風(fēng)險中，起決定性作用的是脫貧人口的個體性因素，因此，要分類施策、精準幫扶。一是針對特殊困難群體，要抓緊建立和健全最低生活保障措施，將低保線與貧困線“兩線合一”，確保這部分不具備勞動能力群體的基本生活。二是針對發(fā)展能力較差的困難群體，要進一步完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進機制，加大勞動技能培訓(xùn)，改善就業(yè)環(huán)境，增加就業(yè)務(wù)工機會。三是針對內(nèi)生動力不足的脫貧人口，要“志智雙扶”，通過宣傳教育、典型示范、優(yōu)秀鼓勵、反向激勵等措施，改變心態(tài)，轉(zhuǎn)變行為，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。

四、鞏固拓展脫貧攻堅成果的政策建議

（一）構(gòu)建農(nóng)村低收入人口識別機制

鞏固拓展脫貧攻堅成果、守住防止規(guī)模性返貧的底線，必須要精準識別出需要幫扶的農(nóng)村低收入人口，建立和健全返貧致貧動態(tài)監(jiān)測與幫扶機制，做到早發(fā)現(xiàn)、早幫扶。為此，必須抓緊研究和確定農(nóng)村低收入人口的識別標準與機制，找準幫扶或救助對象。

1. 研究和制定農(nóng)村低收入人口的劃線標準

建議將脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及因突發(fā)事件陷入急難型困境的農(nóng)戶作為重點監(jiān)測對象，量力而行、因地制宜，制定農(nóng)村低收入人口的劃線標準。根據(jù)表1所示的模擬測算結(jié)果可以看出，目前農(nóng)村低收入人口規(guī)模約為0.83億~0.97億人，相當于我國總?cè)丝诘?%~7%，可以按照農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%~45%，即6000~6700元作為劃線標準，各地可根據(jù)本地社會經(jīng)濟實際情況相應(yīng)調(diào)整劃線標準。

表1 2020年農(nóng)村低收入人口規(guī)模模擬測算結(jié)果

2. 配套使用多維綜合方法

建議采用“1+3–N”多維指標，在基層評議的基礎(chǔ)上，精準找出幫扶對象（見表2）。其中，“1”指 農(nóng)村居民人均可支配收入，若低于當?shù)仄骄杖胫形粩?shù)的40%~45%，即可認定為低收入戶?！?”指農(nóng)村居民的健康、教育、生活水平，包括營養(yǎng)、健康、教育等9個子指標，每個子指標設(shè)置相應(yīng)的閾值；若其中有3個子指標低于對應(yīng)的閾值，即可認定該農(nóng)戶為低收入戶?！癗”為否決指標，若申報農(nóng)戶經(jīng)核實擁有小汽車、商品房等財產(chǎn)，則不能獲得幫扶資格 [4]。

表2 農(nóng)村低收入人口識別指標 [4]

（二）實施扶貧產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效工程

以加強扶貧產(chǎn)業(yè)科技和人才支撐為著力點，促進扶貧產(chǎn)業(yè)提檔升級高質(zhì)量發(fā)展。實現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展是鞏固拓展脫貧攻堅成果的根本支撐，是促進脫貧地區(qū)自主發(fā)展的長效機制。建議對鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣實施扶貧產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效工程，促進扶貧產(chǎn)業(yè)提檔升級，實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

一是強化扶貧產(chǎn)業(yè)科技和人才支撐。建議加大實用先進技術(shù)的推廣力度，強化科技成果轉(zhuǎn)化，疏通科技輸入扶貧產(chǎn)業(yè)的渠道，加大扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻關(guān)支持力度，發(fā)揮科技的作用，增強扶貧產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展；繼續(xù)選派科技人才到重點幫扶地區(qū)，健全扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)顧問制度，組建優(yōu)勢特色專家技術(shù)服務(wù)團隊，改進農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)方式，注重培育高素質(zhì)農(nóng)民，對農(nóng)村黨員與村干部開展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，把農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)融入農(nóng)村基層黨建工作，強化扶貧產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的智力支持；搭建區(qū)域性扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)交流與咨詢平臺，拉近科技人員與生產(chǎn)者之間的距離；重點培育關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性服務(wù)組織，開展技術(shù)指導(dǎo)、托管服務(wù)等工作，解決小農(nóng)戶科技應(yīng)用能力差的問題。

二是推動扶貧產(chǎn)業(yè)拓展產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈。進一步加強對重點幫扶縣農(nóng)產(chǎn)品儲藏、加工、包裝等的支持力度，提升物流設(shè)施水平，深入推進一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展；加大對扶貧產(chǎn)業(yè)的品牌建設(shè)指導(dǎo)，支持做大做強；充分應(yīng)用信息技術(shù)、電子商務(wù)等手段和平臺，強化扶貧產(chǎn)業(yè)產(chǎn)銷對接，促進市場營銷體系提檔升級。

三是加大扶貧產(chǎn)業(yè)財政和金融政策支持。建議在確保政府性融資擔(dān)保的規(guī)模與力度基礎(chǔ)上，繼續(xù)將扶貧項目和資金向脫貧地區(qū)傾斜，加大對扶貧產(chǎn)業(yè)的支持力度，發(fā)揮財政資金的撬動作用，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與扶貧項目發(fā)展；加大扶貧產(chǎn)業(yè)金融資源投入，創(chuàng)新金融工具，強化金融產(chǎn)品的有效供給，降低扶貧龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體的融資門檻和成本，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金來源多元化，為扶貧產(chǎn)業(yè)提檔升級提供金融保障；建立與完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等各類市場主體信用檔案，完善鄉(xiāng)村信用體系；加強對扶貧產(chǎn)業(yè)信貸擔(dān)保的考核，保證扶貧產(chǎn)業(yè)信貸擔(dān)保規(guī)模，規(guī)范扶貧小額信貸，將支持對象精準到勞動能力發(fā)展生產(chǎn)意愿的農(nóng)戶，進一步解決農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的資金瓶頸。

四是優(yōu)化脫貧地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間布局。要引導(dǎo)地方整合涉農(nóng)資金向資源稟賦優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)傾斜，補齊扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)與流通設(shè)施短板，增強扶貧產(chǎn)業(yè)與縣域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度，推進農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的標準化工作。

（三）加強和提升鄉(xiāng)村治理能力

加強和提升鄉(xiāng)村治理能力、水平，是鞏固拓展脫貧攻堅成果最根本的組織保障和戰(zhàn)斗堡壘。

一是實施“鄉(xiāng)村頭雁選育工程”，以強化鄉(xiāng)村管理人才支撐為重點，著力提升脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村治理能力。建議在重點幫扶縣實施“鄉(xiāng)村頭雁選育工程”，在5年過渡期內(nèi)實現(xiàn)重點幫扶縣村村都有帶頭人，激發(fā)內(nèi)生動力，提升治理能力。落實扶持政策，選優(yōu)配強帶頭人，選拔綜合能力突出的優(yōu)秀黨員擔(dān)任村組黨組織書記；重視鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，在少數(shù)民族地區(qū)注重引導(dǎo)、吸納族長等傳統(tǒng)治理力量；以基層黨組織為紐帶，對返鄉(xiāng)意愿較高的青壯年開展黨組織的遠程培養(yǎng)；用足正向激勵政策，提高重點幫扶縣的村干部待遇，將村干部績效考核與業(yè)務(wù)培訓(xùn)、能力提升緊密結(jié)合，讓村干部勇于開拓創(chuàng)新；用好負面清單制度，讓村干部敢于擔(dān)當作為。將選育基層組織帶頭人作為機關(guān)干部駐村過渡期內(nèi)重點完成的任務(wù)之一，并做好“傳幫帶”工作。針對薄弱渙散、情況復(fù)雜等“無人可選，有人難選”的村莊干部任用問題，建議繼續(xù)因地制宜、因村派人，推進選派機關(guān)事業(yè)單位干部擔(dān)任村黨組織書記，駐村工作隊和駐村第一書記要重點做好選人和“傳幫帶”工作，以幫帶培養(yǎng)方式，傳遞工作方法和工作經(jīng)驗，培育本土人才與后備力量，著力打造“不走的工作隊”。

二是發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，激活鄉(xiāng)村內(nèi)生治理資源。提高集體資源利用效率，推動集體成員增收，同時，通過集體資源開發(fā)利用形成的收益，重點提升村集體對低收入人口的兜底水平；通過新型集體經(jīng)濟的發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生活力，有效化解經(jīng)濟薄弱村的村集體和個人在減貧過程中內(nèi)生動力不足的主體性缺失難題。

三是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，改進鄉(xiāng)村治理手段。通過治理方式、治理手段的完善和協(xié)同，探索鄉(xiāng)村治理與減貧救助體系的包容性整合路徑。探索協(xié)同化的治理方式，在區(qū)域平衡和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大方向下，以城鄉(xiāng)減貧救助一體化為抓手，促進扶貧治理與鄉(xiāng)村治理中的各項事業(yè)的統(tǒng)籌和銜接，實現(xiàn)資源投入的綜合平衡，從根本上克服扶貧政策懸崖效應(yīng)；善用信息化的治理手段，推進減貧救助體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，逐步探索大數(shù)據(jù)驅(qū)動管理在減貧風(fēng)險預(yù)警中的應(yīng)用，最大程度減少鄉(xiāng)村干部在減貧救助工作中的行政性事務(wù)負擔(dān)，釋放鄉(xiāng)村治理的人力資源，聚焦鄉(xiāng)村內(nèi)部治理。

（四）實施鄉(xiāng)村名醫(yī)堂工程

以增加鄉(xiāng)村醫(yī)療人才和科技支撐為重點，夯實鄉(xiāng)村醫(yī)療資源服務(wù)保障基礎(chǔ)，深入落實好《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》《國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于加快中醫(yī)藥特色發(fā)展若干政策措施的通知》等，針對部分脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療資源供給基礎(chǔ)薄弱等問題，建議選擇部分重點幫扶縣作為試點，實施鄉(xiāng)村名醫(yī)堂工程，做好有關(guān)政策舉措的銜接配套，引導(dǎo)高水平醫(yī)師服務(wù)鄉(xiāng)村、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源延伸到鄉(xiāng)村，既方便群眾就近獲得優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)，又帶動當?shù)蒯t(yī)療服務(wù)水平提升。

一是創(chuàng)新政策，鼓勵與引導(dǎo)高年資醫(yī)師到鄉(xiāng)村駐點，開展診療、帶教、科普等多種形式的基層幫扶工作。二是縣鄉(xiāng)政府及有關(guān)管理部門針對城市醫(yī)院的醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)、開辦或者連鎖經(jīng)營診所等，在土地使用、稅收、醫(yī)保、藥品管理等政策方面制定配套支持舉措，引導(dǎo)支持廣大中醫(yī)、西醫(yī)醫(yī)師服務(wù)鄉(xiāng)村，支持退休醫(yī)師在鄉(xiāng)村開辦診所等醫(yī)療機構(gòu)。三是加大信息化支撐力度，加快數(shù)字醫(yī)療建設(shè)應(yīng)用，將城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源通過現(xiàn)代信息技術(shù)賦能鄉(xiāng)村，進一步增強遠程醫(yī)療服務(wù)鄉(xiāng)村的能力；開展“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源通過信息技術(shù)賦能基層，推進重大疾病協(xié)作網(wǎng)延伸覆蓋到鄉(xiāng)村地區(qū)，豐富鄉(xiāng)村地區(qū)遠程醫(yī)療內(nèi)涵，提升數(shù)字醫(yī)療應(yīng)用的廣度、深度。四是針對鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)需求及特點，開展基層醫(yī)護人員職稱評審與聘用改革，激發(fā)人才活力。

（五）加強農(nóng)村飲水質(zhì)量安全保障

建議以提高農(nóng)村供水工程質(zhì)量、優(yōu)化水質(zhì)標準為重點，對重點幫扶縣農(nóng)村飲水安全工程進行升級改造，切實保障農(nóng)村飲水質(zhì)量安全。

一是推進農(nóng)村分散式或小型供水工程升級改造，保持貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全保障政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。繼續(xù)以政府投資、補貼和支持的方式，對農(nóng)村飲用水水源、小型供水工程、分散式供水工程進行升級改造，提升飲水安全保障水平。通過政策扶持、財政補貼等方式，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本投入供水工程建設(shè)與運維，促進資源配置高效化、運營體系化、投入可持續(xù)化、管理專業(yè)化，保障農(nóng)村飲用水安全。

二是優(yōu)化農(nóng)村小型集中供水或分散式供水水質(zhì)標準。建議根據(jù)不同地區(qū)的水資源狀況和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，分類修訂和實施《生活飲用水衛(wèi)生標準》的“農(nóng)村版”，優(yōu)化適用于農(nóng)村小型集中或分散式供水的各項水質(zhì)標準。推動城鄉(xiāng)飲水“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”，改善供水質(zhì)量和服務(wù)，鼓勵有條件的城鎮(zhèn)向周邊農(nóng)村延伸供水管網(wǎng)，促進城鄉(xiāng)供水一體化，保障農(nóng)村飲水安全。

三是完善水費制度，建立以水價為重點的農(nóng)村供水工程長效運維管理政策。合理的水價制度和水價收繳機制是解決運行管理問題的根本舉措。農(nóng)村供水工程的水源地建設(shè)、取水、處理、輸水等需要人力、物力、財力投入，供水工程建成以后要實現(xiàn)可持續(xù)運行，還需要進行維修和養(yǎng)護。建議多措并舉解決集中供水和分散供水的水價問題，確定符合市場規(guī)律兼顧地方實際的水價標準，促進水費按時收繳，形成長期穩(wěn)定的資金來源渠道；推進重點幫扶縣農(nóng)村飲用水設(shè)施的可持續(xù)升級、運維和提質(zhì)，保障供水工程設(shè)施的穩(wěn)定運行和長效管理，促進農(nóng)村飲水工程的良性可持續(xù)發(fā)展。

致謝

感謝黃璐琦、曲久輝、杜志雄、王瑜、伍小紅等在項目政策專題報告完成過程中對本文的重要貢獻。