廣東省“十三五”期間林地定額執(zhí)行情況分析研究

崔錫權(quán)

廣東省嶺南綜合勘察設(shè)計(jì)院，廣東廣州 510000

林地定額是指年度內(nèi)國家允許勘察、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程占用征收林地面積的最大限量。嚴(yán)格實(shí)行林地定額管理，是執(zhí)行林地保護(hù)利用規(guī)劃制度，實(shí)行分類管理和林地用途管制的重要手段，對(duì)促進(jìn)節(jié)約集約使用林地、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、建設(shè)美麗中國具有十分重要的意義?！笆濉币詠?，廣東省嚴(yán)格按照《國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)<占用征收林地定額管理辦法>》（林資發(fā)〔2011〕98 號(hào)）和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)占用征收林地定額管理辦法的通知》(粵辦函〔2014〕323 號(hào))要求，實(shí)施林地定額管理，林地集約節(jié)約水平得到提高，林地得到了有效的保護(hù)。至2020 年底，全省森林覆蓋率58.66%，森林蓄積量5.84 億m3，提前完成了國家下達(dá)廣東省到“十三五”末森林覆蓋率達(dá)到58.20%、森林蓄積量達(dá)到5.51 億m3的“雙增”目標(biāo)[1，2]。

1 林地定額執(zhí)行情況

1.1 林地定額情況

“十三五”期間，國家每年下達(dá)廣東省林地定額8156.2hm2，共40781.0hm2，申請(qǐng)追加定額共13745.0107hm2， 實(shí) 際 可 使 用 林 地 定 額54526.0107hm2，使用林地定額53010.4077hm2。其中：2016 年追加林地定額1194.2785hm2，實(shí)際可使用林地定額總量9350.4785hm2，使用林地定額9279.7486hm2，占實(shí)際可使用定額總量99.2%；2017年追加林地定額2696.5299hm2，實(shí)際可使用林地定額 總 量 10852.7299hm2， 使 用 林 地 定 額9742.7803hm2，占實(shí)際可使用定額總量89.8%；2018年追加林地定額2226.8hm2，實(shí)際可使用林地定額總量10383hm2，使用林地定額10201.6hm2，占實(shí)際可使用定額總量 98.3% ；2019 年追加林地定額3268.6996hm2， 實(shí)際可使用林地定額總量11424.8996hm2，使用林地定額11273.8359hm2，占實(shí)際可使用定額總量98.7%；2020 年追加林地定額4358.7027hm2， 實(shí)際可使用林地定額總量12514.9027hm2，使用林地定額12512.4429hm2，占實(shí)際可使用定額總量99.9%。

表1 按年度統(tǒng)計(jì)林地定額Tab.1 Statistics on the implementation of the forest land quota by year單位：hm2

1.2 各項(xiàng)目使用林地定額情況

“十三五”期間，廣東省共使用林地定額53010.4077hm2，其中基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目使用林地定額24038.8236hm2，占使用總定額的45.3%；公共事業(yè)和民生項(xiàng)目使用林地定額6357.5183hm2，占使用總定額的 12.0% ； 經(jīng)營性項(xiàng)目使用林地定額15301.3225hm2，占使用總定額的28.9%；城鎮(zhèn)、園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目使用林地定額7312.7433hm2，占使用總定額的13.8%。2016～2020 年各類項(xiàng)目每年分別使用林地定額詳見表2。

表2 按項(xiàng)目類型使用林地定額型統(tǒng)計(jì)Tab.2 Statistics on the implementation of the forest land quota by Item types 單位：hm2

圖1 按項(xiàng)目類型使用林地定額型統(tǒng)計(jì)Fig.1 Statistics on the implementation of the forest land quota by Item types

1.3 使用林地面積未超林地定額

“十三五”期間，隨著省委、省政府振興粵東西北地區(qū)發(fā)展以及加快重大交通基礎(chǔ)設(shè)施部署，廣東省各年度林地定額需求逐年增加，但各年度使用林地定額均低于國家批準(zhǔn)下達(dá)廣東省的“十三五”期間年度林地定額總額。主要原因：一是“十三五”期間，廣東省委、省政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)，深入推進(jìn)綠色發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格按照《廣東省占用征收林地定額管理辦法》，堅(jiān)持“嚴(yán)格保護(hù)、節(jié)約集約、保障重點(diǎn)、用途管制”的原則，科學(xué)合理的下達(dá)全省定額；二是嚴(yán)格征占用林地審核和規(guī)范管理，建立高效、透明、公開、公平的征占用林地審核審批管理機(jī)制，依法辦事、做好服務(wù)，促進(jìn)林地保護(hù)管理工作走向法制化、制度化、規(guī)范化。

2 主要管理措施及監(jiān)督檢查情況

2.1 嚴(yán)格執(zhí)行林地定額管理制度

認(rèn)真貫徹落實(shí)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局令第35 號(hào))、《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理規(guī)范》和《關(guān)于加強(qiáng)臨時(shí)占用林地監(jiān)督管理的通知》(林資發(fā)〔2015〕121 號(hào))等一系列政策文件精神，規(guī)范廣東省建設(shè)項(xiàng)目使用林地管理工作。根據(jù)國家林業(yè)和草原局下達(dá)廣東省的林地定額和廣東省政府辦公廳印發(fā)的《廣東省占用征收林地定額管理辦法》(粵辦函〔2014〕323 號(hào))規(guī)定，按照“嚴(yán)格保護(hù)、節(jié)約集約、保障重點(diǎn)、用途管制”原則，認(rèn)真制定定額分配方案報(bào)省政府批準(zhǔn)下達(dá)實(shí)施，將交通、能源、水利、電力等省級(jí)以上重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和落實(shí)省委、省政府重大戰(zhàn)略項(xiàng)目作為重要因素列入定額分配方案，在使用林地定額總量控制的基礎(chǔ)上實(shí)行差別化的管理政策，發(fā)揮林地定額管理參與宏觀調(diào)控的作用，保障重大項(xiàng)目依法使用林地定額需要，促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.2 嚴(yán)格使用林地審核審批

實(shí)行差別管理林地政策，優(yōu)先保障省級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目和公益民生項(xiàng)目使用林地，從嚴(yán)控制房地產(chǎn)、采石采礦取土等經(jīng)營性項(xiàng)目和陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目使用林地，嚴(yán)禁國家法律法規(guī)明令禁止的項(xiàng)目使用林地。

2.3 加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目使用林地監(jiān)管

一是嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)上申報(bào)制度。廣東省嚴(yán)格按照國家林業(yè)和草原局的要求，及時(shí)將通過審核審批的使用林地項(xiàng)目信息錄入《全國建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理系統(tǒng)》，并完成網(wǎng)上審核審批程序，積極推動(dòng)林地審核審批信息化和規(guī)范化管理，接受上級(jí)主管部門監(jiān)管。二是嚴(yán)厲打擊破壞森林資源行為。在全國首次啟用建設(shè)項(xiàng)目使用林地邊界樁制度，防止批東占西、批少占多行為的發(fā)生，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用林地現(xiàn)場監(jiān)管。通過使用林地項(xiàng)目檢查、“綠衛(wèi)2019”森林執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)、違建占用林地專項(xiàng)清查整治、森林督查等一系列檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法破壞森林資源情況，加強(qiáng)對(duì)違法破壞森林資源行為的打擊力度，有效保護(hù)森林資源。

3 主要存在問題

3.1 林地定額供需矛盾突出

林地是一種不可再生資源，當(dāng)前廣東省林地資源數(shù)量有限，而且分布不均，生產(chǎn)力不高，供求矛盾突出。近年來，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，廣東省每年都有一千多個(gè)省重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃開工建設(shè)，急需使用大量林地，“十三五”期間每年年初下達(dá)廣東省的8156.2hm2使用林地定額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣東省重大建設(shè)項(xiàng)目用地需求?！笆濉逼陂g，經(jīng)營性項(xiàng)目使用林地定額占使用總定額的28.9%，廣東省是全國經(jīng)濟(jì)大省，未來的經(jīng)濟(jì)開發(fā)對(duì)林地的需求更多，林地定額缺口將越來越大[3]。

3.2 建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批工作人員的業(yè)務(wù)服務(wù)能力參差不齊

據(jù)《廣東省人民政府關(guān)于將一批省級(jí)行政職權(quán)事項(xiàng)調(diào)整由廣州、深圳市實(shí)施的決定》（政府令第241 號(hào)）和《廣東省人民政府關(guān)于調(diào)整實(shí)施一批省級(jí)權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)的決定》(省政府令第270 號(hào))精神，自2020 年2 月開始，廣東省林業(yè)局已將建設(shè)工程使用林地以及生態(tài)公益林采伐省級(jí)職權(quán)全部下放(廣州、深圳下放)或委托地級(jí)以上市林業(yè)主管部門實(shí)施，少數(shù)地方建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批工作人員的業(yè)務(wù)服務(wù)能力參差不齊，對(duì)政策文件理解不透，容易對(duì)項(xiàng)目全部一刀切，難以守好發(fā)展和生態(tài)兩條底線。

3.3 存在行政干預(yù)現(xiàn)象

因林地定額緊張，個(gè)別地方不惜采取行政干預(yù)來推動(dòng)經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的審核審批。有的地方為了建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，沒有按照先保障重點(diǎn)、用途管制原則，年初審批了經(jīng)營性項(xiàng)目，先占用了林地定額。年中再申請(qǐng)省備用定額來滿足基礎(chǔ)設(shè)施和公共民生建設(shè)項(xiàng)目，使林地定額更加緊張，不利于林地的保護(hù)和管理[4，5]。

3.4 林地監(jiān)管壓力不斷增大

少數(shù)地方違法使用林地案件時(shí)有發(fā)生，機(jī)構(gòu)改革后，個(gè)別縣區(qū)沒有單獨(dú)設(shè)定林業(yè)局，基層林業(yè)部門隊(duì)伍力量比較薄弱，技術(shù)手段比較落后，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止違法行為，這也成為監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)。

4“十四五”林地定額管理的意見和建議

4.1 廣泛宣傳林地定額管理的重要性

依托節(jié)日、活動(dòng)、傳媒等多種形式，加強(qiáng)有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)和保護(hù)林地的法律、法規(guī)宣傳。充分利用傳統(tǒng)媒體以及新媒體，廣泛開展形式多樣的宣傳活動(dòng)，加大社會(huì)公眾宣傳。讓社會(huì)公眾充分認(rèn)識(shí)到實(shí)行定額管理是鞏固生態(tài)建設(shè)成果重要手段，是建設(shè)綠美廣東的有力保障[6]。

4.2 科學(xué)編制林地保護(hù)利用規(guī)劃合理下達(dá)林地定額

“十四五”時(shí)期，廣東將進(jìn)一步加快發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，著力改善民生，建設(shè)幸福廣東，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共民生、現(xiàn)代制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、5G 移動(dòng)通信、戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)村振興等項(xiàng)目無論是在數(shù)量、規(guī)模和投資上都將大幅增加。林地承擔(dān)著既要滿足生態(tài)建設(shè)及生態(tài)服務(wù)需求，又要支持國家戰(zhàn)略發(fā)展及重大工程項(xiàng)目建設(shè)的雙重使命。建議科學(xué)編制新一輪林地保護(hù)利用規(guī)劃，實(shí)施林地用途管制、落實(shí)林業(yè)分類經(jīng)營管理。合理下達(dá)林地定額，能更好統(tǒng)籌規(guī)劃林地保護(hù)與利用的關(guān)系，提升林地治理能力，更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林業(yè)建設(shè)的需求，為建設(shè)新時(shí)代廣東林業(yè)現(xiàn)代化做出積極貢獻(xiàn)[7]。

4.3 提前介入重點(diǎn)項(xiàng)目使用林地選址論證工作

建議林業(yè)主管部門積極加強(qiáng)與發(fā)改、自然資源、交通運(yùn)輸、水利等有關(guān)部門的溝通聯(lián)系，及時(shí)獲取交通、能源、水利等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)清單，提前介入項(xiàng)目選址論證工作，指導(dǎo)用地單位科學(xué)繞避各級(jí)各類自然保護(hù)地、國有林場以及生態(tài)區(qū)位重要的林地，確保項(xiàng)目選址符合林地保護(hù)利用規(guī)劃和林地分級(jí)管理要求，為重點(diǎn)項(xiàng)目順利辦理使用林地手續(xù)打下了良好基礎(chǔ)，能更好的集約、節(jié)約使用林地[8，9]。

4.4 嚴(yán)厲打擊違法破壞森林資源行為

對(duì)違法破壞森林資源行為，堅(jiān)決從嚴(yán)查處，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，不留尾巴、不留隱患。同時(shí)，要充分應(yīng)用無人機(jī)等新技術(shù)和先進(jìn)手段，通過森林督查等森林執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，堅(jiān)決制止毀林開墾和亂占濫用林地行為，切實(shí)提高林地保護(hù)工作效率和管理水平[10]。