淺析公共政策執(zhí)行偏差問題成因及對策

摘要：公共政策執(zhí)行偏差是一個(gè)普遍性的問題，嚴(yán)重影響著公共政策不能嚴(yán)格的落實(shí)，公共政策的效果不能達(dá)到預(yù)期，真正造福于民。公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，不但可能直接地影響到政策問題的實(shí)施和解決，不能真正達(dá)到制定一項(xiàng)公共政策的宗旨，使得目標(biāo)墜毀，而且可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害到政府的形象，削弱其權(quán)威性和政府的公信力。本文首先對公共政策的執(zhí)行偏差表現(xiàn)方式進(jìn)行了闡述，主要有象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、附加式執(zhí)行和機(jī)械式執(zhí)行五個(gè)表現(xiàn)形式;其次對形成偏差的原因進(jìn)行分析，從權(quán)利配置層級、公眾問責(zé)能力、信息流暢程度、政策執(zhí)行主體四個(gè)角度進(jìn)行剖析;并從政策方案、政策執(zhí)行主體、信息溝通渠道、政策決策體制四個(gè)方面提出對策及建議。

關(guān)鍵詞：公共政策;政策執(zhí)行;偏差;基層政府

前言

公共政策實(shí)施和執(zhí)行是把公共政策從一個(gè)目標(biāo)性實(shí)施轉(zhuǎn)化為改進(jìn)實(shí)際唯一方式。但是在其實(shí)施的整個(gè)過程中，主客觀因素的作用和影響均很有可能會(huì)直接導(dǎo)致這種產(chǎn)生偏差性的結(jié)果。在我們國家中央政策制定和實(shí)施的過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的種種矛盾和問題，主要是由于一些國家的政策在其制定和實(shí)施的整個(gè)過程中被地方政治部門進(jìn)行了扭曲、變形甚至被地方政治部門徹底消解，在一系列事關(guān)重大政策指導(dǎo)下，政策制定者是否真正能夠按照其政策的本意服務(wù)人民，政策本身是否真正能夠得到人們廣泛認(rèn)同，支持和強(qiáng)有力地推動(dòng)政策的制定和執(zhí)行，值得深思。

一、公共政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)形式

（一）象征性執(zhí)行

象征性的公共政策組織實(shí)施與政府執(zhí)行偏差是用于反映公共政策組織實(shí)施與政府執(zhí)行實(shí)際效果存在偏差的一種重要典型社會(huì)表現(xiàn)形式之一，主要含義指的是也就是各級政府部門在研究制定和組織實(shí)施政府公共政策時(shí)，在執(zhí)行公共政策過程中，公共政策執(zhí)行者敷衍了事，只是浮于事情表面，卻不采取實(shí)際行動(dòng)去解決政策問題。在政策執(zhí)行過程或者能夠表現(xiàn)為只注重對政策的表面文章進(jìn)行宣傳，在操作中卻不采取實(shí)際行動(dòng)，或者采取為了應(yīng)付檢查的突擊性行動(dòng)。

（二）選擇性執(zhí)行

選擇性的執(zhí)行主要體現(xiàn)在政策的執(zhí)行人員在對政策實(shí)施的過程中根據(jù)自己的主觀情況和意志對政策實(shí)施的內(nèi)容進(jìn)行了選擇性的執(zhí)行。但是所有的政策執(zhí)行主體并不是都具有全局意識(shí)的，在執(zhí)行過程中，因?yàn)橐蜃约旱钠脕磉M(jìn)行執(zhí)行時(shí)，就會(huì)影響到政策執(zhí)行的效果，甚至危害群眾的利益，破壞公共政策的完整性，失去其本身的意義。

（三）替換性執(zhí)行

替代性的執(zhí)行是指在一個(gè)政策實(shí)施的過程中，執(zhí)行人員往往根據(jù)自己的利益要求度對政策內(nèi)容做出偷梁換柱，打著為穩(wěn)重某利益的旗號，對政策內(nèi)容進(jìn)行替換，實(shí)際危害政策落實(shí)的有效性。并且會(huì)在原有政策問題得不到解決的同時(shí)又引發(fā)了新的政策問題，既損害政府形象又影響政府威信。如"村民自治"實(shí)施過程中選舉"村官"時(shí)，有些地方直接頂著選舉的名號，實(shí)際上是上一任對下一任的指派或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)府提名，從而使自治組織變得官僚化[1]。

（四）附加式執(zhí)行

附加性執(zhí)行是指，政府在原本政策執(zhí)行范圍的基礎(chǔ)上，為謀求自身利益將政策執(zhí)行的內(nèi)容添加、執(zhí)行范圍擴(kuò)大，尤其在地方政府"因地制宜"的號召下，更加肆無忌憚的附加執(zhí)行，使得原本的政策不能落實(shí)，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，原本完成的政策因不合理的執(zhí)行效果大打折扣。

（五）機(jī)械式執(zhí)行

機(jī)械化的執(zhí)行是指地方政府部門在制定和實(shí)施公共政策的過程中，由于自身缺少對公共政策深刻認(rèn)識(shí)和了解，只是簡單地照搬了政策的落實(shí)，不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情靈活執(zhí)行，反而采取生搬硬套的方式，將過程中出現(xiàn)的新情況和新環(huán)境忽視，使公共政策的預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。中國自古以來就是一個(gè)遼闊的疆土，各地區(qū)公共政策環(huán)境復(fù)雜多變、人文風(fēng)情、地方習(xí)俗多種多樣，文化也是百花齊放，因此，在中央出臺(tái)公共政策后，各地方政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情有機(jī)結(jié)合公共政策的原則性和靈活性，根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況靈活執(zhí)行政策。

二、公共政策執(zhí)行偏差成因分析

（一）政府權(quán)力配置層級的原因

首先，是執(zhí)行過程中權(quán)力配置的問題。近年來，地方政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)日益擴(kuò)大，為了更好地服務(wù)于地方老百姓，政府對中央制定和出臺(tái)的優(yōu)惠政策可以在一定范圍內(nèi)進(jìn)行靈活執(zhí)行，在一定程度上雖然造福了地方一方，但是優(yōu)惠政策實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)者也并不是都需要具有明智的意識(shí)和決策能力，也就是出現(xiàn)了"上有政策，下有對策"，在政策實(shí)施上發(fā)生了偏差。在實(shí)踐中出現(xiàn)了一種附加型執(zhí)行，替換型執(zhí)行，選擇性執(zhí)行。中央政府為了樹立政治權(quán)威，會(huì)收回一部分地方政府的某些權(quán)力，這就導(dǎo)致使一部分中央地方政府的實(shí)施積極度下滑，對政策的執(zhí)行也出現(xiàn)了機(jī)械化、象征性地執(zhí)行的情況，使公共政策執(zhí)行的效果大打折扣。

其次，公共政策的執(zhí)行所經(jīng)行政層級過多。近年來，國家倡導(dǎo)去行政化，簡化辦事步驟，該情況有些許好轉(zhuǎn)。但是，政策執(zhí)行的過程有嚴(yán)格的程序規(guī)定，是由中央政府制定到下級政府一層層執(zhí)行落實(shí)的過程，在經(jīng)過，中央、省、市、縣層層政府的傳遞，公共政策難免出現(xiàn)偏差。例如2001年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于關(guān)閉國有煤礦礦辦小井和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦停產(chǎn)整頓的緊急通知》某省在執(zhí)行過程中就出現(xiàn)了假關(guān)閉和不關(guān)閉的現(xiàn)象。因?yàn)閷τ谠撌碚f經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入都是煤礦帶來的大比例支持，因?yàn)槿羰菄?yán)格執(zhí)行中央政策，本省煤礦產(chǎn)業(yè)效益受損，于是省內(nèi)就對政策進(jìn)行了篩選，再因?yàn)橥瑯釉颍?jīng)過市縣的篩選，最后到各地方基層政府落實(shí)的時(shí)候，小煤礦的存在與其財(cái)政收入的聯(lián)系則更為密切，更不愿意嚴(yán)格執(zhí)行。

第三，行政機(jī)構(gòu)職能交叉權(quán)限不明。公共事務(wù)的管理往往涉及諸多部門，各部門之間的權(quán)利重疊現(xiàn)象也屢有發(fā)生。因此在政策執(zhí)行過程中，往往會(huì)觸及這些部門的利益，形成多方博弈局面。如果政策對于執(zhí)行主體而言是有利的，則政策可能涉及到相關(guān)部門都想從中獲取相應(yīng)權(quán)利，從而導(dǎo)致權(quán)利各方積極介入、爭相管理的局面。出現(xiàn)這種情況，各方執(zhí)行部門是撈到好處了，但卻損害了公共利益，政策執(zhí)行也偏離了既定的目標(biāo)，無法達(dá)到預(yù)定的效果。如果政策對于執(zhí)行主體而言沒有利益甚至?xí)p害其利益，則各部門之間就往往出現(xiàn)相互扯皮和推諉的現(xiàn)象，使政策無法得到落實(shí)，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（二）政策執(zhí)行監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制不到位

政策執(zhí)行缺乏監(jiān)督，使政府在政策執(zhí)行中會(huì)缺少控制，執(zhí)行不受控，政府在執(zhí)行中會(huì)沒有顧慮的對政策執(zhí)行進(jìn)行替換、變動(dòng)謀私利現(xiàn)象嚴(yán)重，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。而后期的問責(zé)機(jī)制的空位或者不健全，無法對政策執(zhí)行政府起到后續(xù)的矯正作用，使政府的執(zhí)行在一次又一次的循環(huán)中惡化，過程出現(xiàn)更大偏差。表面上我國的監(jiān)督系統(tǒng)很對，實(shí)際上這些監(jiān)督系統(tǒng)很難起到真正的監(jiān)督作用。各類監(jiān)管體系、機(jī)關(guān)之間都缺少了應(yīng)有的交流和協(xié)調(diào)，致使各級監(jiān)管部門的權(quán)威不足，監(jiān)管渠道被堵塞。其次，在對相關(guān)政策的正確實(shí)施和具體執(zhí)行情況進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督中，雖然目前為止我國己經(jīng)初步基本建立并發(fā)起了人大司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等并將政策的具體實(shí)施與政策執(zhí)行相有機(jī)結(jié)合的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，但是這些監(jiān)督大都是事后進(jìn)行的監(jiān)督，具有一定的滯后性、軟弱性，同時(shí)也由于缺乏必要的制度和保障，監(jiān)督機(jī)制因而不能充分發(fā)揮自身應(yīng)有的功能和作用。例如，在黃金周時(shí)交通堵塞，有一部分原因來源于日常出于對上級權(quán)威的畏懼，很少有職工選擇在日常休年假，盡管《職工帶薪年休假條例》相應(yīng)的處罰措施，卻鮮少耳聞?dòng)萌藛挝灰虿宦鋵?shí)帶薪休假制而受到處罰的[2]。

（三）政策執(zhí)行中信息不流暢

政策實(shí)施和執(zhí)行過程實(shí)際上就是一個(gè)推動(dòng)政策信息正常流通的過程，信息是促進(jìn)公共政策實(shí)施的重要來源和資料，是預(yù)防和減少執(zhí)行效果發(fā)生偏差的重要手段，政策信息的不對稱或者是信息的受阻都會(huì)直接影響到政策的實(shí)施。信息的溝通有豎向溝通和橫向溝通兩種主要方式，在豎向溝通過程中，政策的領(lǐng)導(dǎo)者處于政策執(zhí)行的中心位置，在傳達(dá)過程中會(huì)出于或好或壞的不同角度對政策進(jìn)行過濾，傳達(dá)對有益于維護(hù)個(gè)人利益的政策。

另一方面，在向基層的地方政府傳遞中央政府的政策時(shí)，由于當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T素質(zhì)不高，對政策信息的收集和獲取能力有限，因此對政策本身的認(rèn)識(shí)不充分，再傳遞時(shí)無法繼承其原本在制定政策時(shí)真正的意圖，導(dǎo)致了政策的執(zhí)行上出現(xiàn)了偏差。再加上當(dāng)前基層地方政府的信息公開水平相對較低，使得信息來源有限，不能夠達(dá)到所規(guī)定的預(yù)期效應(yīng)，使得政策的執(zhí)行存在較大偏差。

（四）政策執(zhí)行主體素質(zhì)偏低

公共政策執(zhí)行的主體是具有較高素質(zhì)的行政人員，在現(xiàn)實(shí)中，地方基層政府的政策執(zhí)行人員，通常素質(zhì)不高，執(zhí)行力遲緩，抱著"鐵飯碗"對政策采取消極的態(tài)度，不能發(fā)揮政策的真正作用。另外，在素質(zhì)水平不高的同時(shí)，政策執(zhí)行主體很難意識(shí)到知識(shí)儲(chǔ)備的重要性，對自身進(jìn)行開發(fā)。另外政策執(zhí)行主體，由于"官本位"的思想，缺乏基本的服務(wù)意識(shí)，對民眾的服務(wù)意識(shí)低，不能設(shè)身處地的為人民謀福利。當(dāng)一個(gè)人的利益同其他集體利益相互沖突時(shí)，政策實(shí)施和執(zhí)行主體之間是否可能會(huì)有選擇自己的集體利益，就是對于政策實(shí)施主體的人性又一次考驗(yàn)，在這些因素綜合作用下，政策的執(zhí)行就可能會(huì)出現(xiàn)一定偏差。

三、矯正公共政策執(zhí)行偏差的對策

（一）科學(xué)合理的制定政策方案

公共政策的質(zhì)量是決定影響一個(gè)政府實(shí)施力的主要因素，而且公共政策自身的科學(xué)性與否也將直接關(guān)系到政策實(shí)施的效率。我國政府的執(zhí)行能力之所以突破這個(gè)問題，很重要的一個(gè)原因就在于政策本身并沒有得到充分的完善。高品位的公共政策必須具備合法、合理、明確、協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、連續(xù)、科學(xué)、目標(biāo)有彈性、各種公共政策之間可以形成良性循環(huán)的特點(diǎn)。正確的國家政策是必須符合我們?nèi)祟悮v史進(jìn)步和發(fā)展規(guī)律的，是必須尊重這個(gè)客觀規(guī)律和這個(gè)客觀事實(shí)的，是必須立足于廣大社會(huì)群眾的這個(gè)根本利益的。政策的內(nèi)容就是執(zhí)行主體所遵守的范本，所以其中各個(gè)細(xì)則也都應(yīng)當(dāng)是具體化的、和明確的，并且還要是切實(shí)可行的，要保證公共政策的穩(wěn)定實(shí)施。一項(xiàng)完整的政策是貫徹解決社會(huì)問題的整個(gè)過程的，它必須是連貫的，不能朝令夕改讓執(zhí)行人員無所適從[3]。

（二）提高政策主體隊(duì)伍的執(zhí)行能力

一方面，提高執(zhí)行能力，需要從心態(tài)上開始轉(zhuǎn)變。優(yōu)秀的政府和行政管理人員必須要求自己具備良好的心態(tài).一種心態(tài)決定了每個(gè)人的言論行為，良好的心態(tài)可以促進(jìn)自己言論行為的改善和優(yōu)化，政府制定的政策計(jì)劃不至于讓政府部門或者單位由于個(gè)別人的疏忽和懈怠行為難以實(shí)施而迫使其落地。而我們的始終堅(jiān)持則更多地是因?yàn)槲覀冃枰环N不舍和放棄的工作精神，優(yōu)秀的執(zhí)法行政團(tuán)隊(duì)和工作人員也都有不浮亂的精神，懷揣既然在這一個(gè)工作崗位就將自己的一切事情都辦完、做正、作對。當(dāng)然我們的淡定并非簡單地表示說就不會(huì)出現(xiàn)沖勁、懦弱等，而是簡單地表示自己已經(jīng)做好了一個(gè)工作，掌握了以后又繼續(xù)向前推進(jìn)，這個(gè)關(guān)鍵還是必須要求行政管理人員應(yīng)該有一個(gè)明確的解決辦法，按照一個(gè)清晰的計(jì)劃來執(zhí)行。

另一方面，提高行政人員業(yè)務(wù)能力。第一，要認(rèn)真對待工作中的每一件事情，認(rèn)真和用心才會(huì)教給自己更多的知識(shí)和內(nèi)容，才會(huì)對工作有感悟，才能讓自己的業(yè)務(wù)能力有所提高。第二，提高業(yè)務(wù)能力需要要懂得請教別人，"三人行必有我?guī)熝?，從別人那里獲得更多的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，幫助自己提高，幫助自己進(jìn)步，避免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)失誤造成偏差。

第三，用自己的學(xué)習(xí)充實(shí)了大腦，積累很多的知識(shí)和專業(yè)技能，會(huì)將圖書中的很多基礎(chǔ)知識(shí)和專業(yè)技能都運(yùn)用于到實(shí)際的工作當(dāng)中，需要會(huì)思考，會(huì)分析，會(huì)總結(jié)，讓自己不斷循環(huán)這幾個(gè)方面，不斷提升自己的業(yè)務(wù)能力。會(huì)讓我們得當(dāng)更多的鍛煉，同時(shí)提高自己的執(zhí)行能力。

（三）構(gòu)建合理的政策決策體制

首先，完善政策監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)將監(jiān)督機(jī)制權(quán)利的實(shí)施，保證期權(quán)利不受地方政府的影響，發(fā)揮其公正性。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法治性也十分重要，將處理結(jié)果快速的移交司法機(jī)構(gòu)處理，是影響監(jiān)督效力的重要因素。建立健全相關(guān)監(jiān)督的程序和操作規(guī)范。將結(jié)果監(jiān)督和過程監(jiān)督更好的結(jié)合起來，避免自利性政策執(zhí)行偏差形成。全面實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，讓政策在陽光下執(zhí)行。

其次，注重執(zhí)行過程的量化控制全面量化公共政策的各種概念、規(guī)則、

條件、范圍、效果，建立全方位的政策指標(biāo)體系，運(yùn)用指標(biāo)系數(shù)精確衡量政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性與徹底性，建立不同層次的政策執(zhí)行偏差坐標(biāo)[4]。

最后，健全問責(zé)機(jī)制。完善的監(jiān)督機(jī)制在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題可以得到一定程度上的控制，但不可能解決所有的問題，因此就需要建立起問責(zé)機(jī)制，起到更好的事后監(jiān)督的作用。需要在實(shí)施政策指定時(shí)更加必須明確地細(xì)化實(shí)施執(zhí)行主體的權(quán)限和職責(zé)義務(wù)范圍，從而建立一個(gè)規(guī)范的問責(zé)制度，增強(qiáng)實(shí)施主體執(zhí)行人員的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高對政府實(shí)施的執(zhí)行能力，避免因監(jiān)督問責(zé)不力耳引起的執(zhí)行偏差問題。

結(jié)語

通過對公共政策執(zhí)行偏差的若干現(xiàn)象進(jìn)行分析，總結(jié)出現(xiàn)階段政策執(zhí)行偏差的有關(guān)問題并提出相關(guān)意見進(jìn)行矯正。在疫情席卷后，情況得到緩解的中國，行政隊(duì)伍的服務(wù)意識(shí)得到提高，行政隊(duì)伍在一定程度上進(jìn)行了更替，保留下大批具有為人民服務(wù)意識(shí)的公務(wù)人員，辦事消極，反應(yīng)緩慢的的公務(wù)人員得到換血，相信在疫情過后的新時(shí)代的建設(shè)中，公共政策執(zhí)行偏差的問題可以得到矯正及優(yōu)化，更切實(shí)的為基層地方的建設(shè)服務(wù)，更準(zhǔn)確的落實(shí)政策。

參考文獻(xiàn)

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[3]羅敏靜.公共政策執(zhí)行偏差及其矯正[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2016（15）：179- 181.

[4]陳立強(qiáng).論我國公共政策執(zhí)行偏差的糾正機(jī)制[J].理論觀察，2013（12）：24-25.

作者簡介

張妍（1995.01.29），女，漢族，山東平陰。無，研究生在讀（本科），領(lǐng)導(dǎo)學(xué)，公共政策研究。黑龍江大學(xué)，黑龍江，150080。