國有股東對參股混改企業(yè)的審計(jì)研究

章敏捷　楊鳴　施婧

[摘要]保障國有資本保值增值對于我國加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，具有重大意義。本文分析當(dāng)前國有資本參股混改企業(yè)的治理現(xiàn)狀，研究構(gòu)建國有股東對其合法審計(jì)監(jiān)督路徑，填補(bǔ)參股國有資本審計(jì)監(jiān)督的空白，并以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)視角建立“五維”審計(jì)量化評價(jià)指標(biāo)體系，推動(dòng)“管資本”為主的國資監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮更大實(shí)效。

[關(guān)鍵詞]參股混改企業(yè)? ?國有股東? ?管資本? ?“五維”評價(jià)

一、混改面臨的風(fēng)險(xiǎn)與問題

各級國有企業(yè)通過資產(chǎn)證券化、員工持股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等形式，分類推進(jìn)混合所有制改革，建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，基本形成高質(zhì)量改革發(fā)展局面。但是從統(tǒng)籌發(fā)展和安全目標(biāo)來看，還存在一些問題與不足。

（一）合規(guī)內(nèi)控“形同虛設(shè)”

各級國有資本控股的混改企業(yè)，能夠按照中國特色現(xiàn)代企業(yè)要求，建立市場經(jīng)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)差異化管控。但對于國有股東不占控股地位的參股混改企業(yè)，特別是在混改前期未對后續(xù)監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制做出明確安排的企業(yè)，由于缺乏有效的激勵(lì)約束措施，國有股東派駐“三會(huì)一層”人員，未能有效發(fā)揮作用，出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)法人治理，非國有股東一家獨(dú)大，只追求“效率和效益”，而弱化“內(nèi)控和合規(guī)”的情況。

（二）經(jīng)營行為“涸澤而漁”

不少參股混改企業(yè)注重發(fā)揮股東各方合力，特別在市場開拓、經(jīng)營效益以及生產(chǎn)技術(shù)上下功夫，而忽略企業(yè)黨建工作的重要性，導(dǎo)致集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的組織優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮，戰(zhàn)略發(fā)展大局受制于個(gè)別負(fù)責(zé)人員眼界的限制。非國有股東、職工股東以及經(jīng)營者追求眼前的經(jīng)營成果與現(xiàn)金流量，采取短期內(nèi)跳躍式的發(fā)展模式，這種“涸澤而漁”的行為給企業(yè)長期發(fā)展埋下較大隱患。

（三）資本增值“紙面繁榮”

有些混改企業(yè)經(jīng)營者為兌現(xiàn)高額績效激勵(lì)，改變會(huì)計(jì)政策、會(huì)計(jì)估計(jì)，甚至是采取虛假交易等方式美化財(cái)務(wù)報(bào)表，導(dǎo)致國有資本保值增值出現(xiàn)“紙面繁榮”。特別在參股混改企業(yè)中，國有股東處于小股東地位，對企業(yè)經(jīng)營方針、投資計(jì)劃沒有決定權(quán);國有股東派出的“三會(huì)一層”人員在相應(yīng)機(jī)構(gòu)中又是“少數(shù)派”，個(gè)別派出人員甚至由于沒有對其履職的激勵(lì)約束，產(chǎn)生“老好人”思維，聽任國有資產(chǎn)流失。

二、審計(jì)權(quán)限保障與實(shí)施思路

本文參照有關(guān)規(guī)章制度及文件精神，研究建立國有股東定期開展參股混改企業(yè)監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制，通過審計(jì)全覆蓋保障國有資本保值增值。

（一）保障審計(jì)監(jiān)督權(quán)限

實(shí)現(xiàn)對混改企業(yè)審計(jì)監(jiān)督，關(guān)鍵在于股東各方、混改企業(yè)的支持配合。眾所周知，混改的目的是實(shí)現(xiàn)國有股東和股東各方合作共贏，因此股東各方和混改企業(yè)應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)籌安全和發(fā)展大局考慮，響應(yīng)國資委提出的“通過公司章程、參股協(xié)議等保障國有股東審計(jì)監(jiān)督權(quán)限，對參股企業(yè)財(cái)務(wù)信息和經(jīng)營情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”要求，同意國有股東對其開展定期審計(jì)。

新公司法有關(guān)股東查閱權(quán)規(guī)定及其司法解釋，明確股東有權(quán)查閱、復(fù)制公司章程、股東會(huì)會(huì)議記錄、董事會(huì)會(huì)議決議、監(jiān)事會(huì)會(huì)議決議和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，所以國有股東開展審計(jì)作業(yè)沒有法律障礙。但從實(shí)踐考慮，審計(jì)工作可能會(huì)存在商業(yè)秘密外泄等損害企業(yè)合法利益的風(fēng)險(xiǎn)，因此國有股東應(yīng)限定每3年開展一次審計(jì)，以任命并組建的審計(jì)組為主，聘請有保密義務(wù)的會(huì)計(jì)師、律師等中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員輔助共同實(shí)施，并且承諾發(fā)現(xiàn)涉及股東重大利益事項(xiàng)，以審計(jì)要情形式及時(shí)報(bào)告股東各方。

（二）組織實(shí)施審計(jì)思路

國有股東可以根據(jù)參股混改企業(yè)發(fā)展的不同階段、功能定位來選擇具體的審計(jì)方式。考慮國資委“管資本”監(jiān)管機(jī)制更加關(guān)注國有資本整體收益和控制力、調(diào)整利益主體關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注內(nèi)容基本一致。派出人員一般為國有股東黨委（黨組）管理干部，審計(jì)權(quán)限也可以參照《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》中“領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)按照干部管理權(quán)限確定”，因此本文選擇任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)形式作為切入點(diǎn)，研究國有股東黨委（黨組）派出審計(jì)組，對派出參股混改企業(yè)“三會(huì)一層”人員開展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，通過審計(jì)成果評價(jià)其發(fā)揮國有股東與股東各方之間的橋梁紐帶作用和經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，全面掌握國有資本保值增值實(shí)際情況，依據(jù)國有資產(chǎn)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究制度對發(fā)現(xiàn)重大問題定性問責(zé)，督促股東各方由關(guān)注短期發(fā)展規(guī)模速度轉(zhuǎn)向注重長期提升質(zhì)量效益，實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營安全和合規(guī)發(fā)展。

三、審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)與管理評價(jià)

國有股東對參股混改企業(yè)審計(jì)，應(yīng)以保障國有資本保值增值為目標(biāo)，圍繞“管資本”監(jiān)管內(nèi)容、提高質(zhì)量效益、派出人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任等優(yōu)化確定審計(jì)重點(diǎn)，并按照可比性原則建立評價(jià)體系，將審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為指標(biāo)得分，科學(xué)評價(jià)生產(chǎn)經(jīng)營成績。

（一）優(yōu)化制定“五維”審計(jì)重點(diǎn)

1.權(quán)益保障：國有股東是否與股東各方平等享有收益權(quán)、知情權(quán)等合法權(quán)利;服務(wù)國計(jì)民生、“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等建議是否公平合規(guī)傳導(dǎo)到混改企業(yè)并得到落實(shí);是否及時(shí)制止漠視侵害群眾利益的行為等。股東各方有無違規(guī)變更經(jīng)營方針、投資計(jì)劃等情況，導(dǎo)致國有資本流失。

2.企業(yè)治理：參股混改企業(yè)是否建立適應(yīng)市場競爭的現(xiàn)代治理體系;有無梳理“三會(huì)一層”機(jī)構(gòu)和人員權(quán)利義務(wù)清單，形成集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)的組織領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢;經(jīng)營方針、投資計(jì)劃是否符合長期發(fā)展需要;重大事項(xiàng)決策是否存在“一言堂”的情況等。

3.經(jīng)營績效：是否建立科學(xué)合理的經(jīng)營績效評價(jià)指標(biāo)體系并貫徹落實(shí);是否存在關(guān)聯(lián)交易、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等虛假經(jīng)營業(yè)績并兌現(xiàn)不當(dāng)激勵(lì);銷售費(fèi)用、管理費(fèi)用使用是否存在損失浪費(fèi);是否存在違法經(jīng)營、短期逐利行為等。

4.財(cái)務(wù)管理：凈資產(chǎn)收益率、經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流、EVA等關(guān)鍵財(cái)務(wù)質(zhì)量指標(biāo)是否真實(shí)，有無存在虛構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)超額兌現(xiàn)薪酬激勵(lì)、股利的情況;關(guān)聯(lián)方資金拆借和擔(dān)保、壞賬核銷等是否履行規(guī)定審批程序;內(nèi)部控制體系是否完善，親屬崗位回避制度是否落實(shí)等。

5.黨風(fēng)廉政：是否存在另立企業(yè)開展損公肥私的同業(yè)競爭;是否存在虛構(gòu)業(yè)務(wù)套取公款;是否將企業(yè)當(dāng)作“法外之地”，存在侵占公物、侵吞資金的靠企吃企行為等。

上述問題在各種業(yè)態(tài)下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)表現(xiàn)不同，需要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行深入分析歸納。

（二）量化開展“五維”審計(jì)評價(jià)

評價(jià)國有資本保值增值取得成績，需要把審計(jì)成果轉(zhuǎn)化成為能夠與同類型企業(yè)績效橫向?qū)Ρ?、與本企業(yè)歷史績效縱向?qū)Ρ鹊闹笜?biāo)得分。本文研究建立“五維”審計(jì)量化評價(jià)指標(biāo)體系，即以上述五個(gè)維度重點(diǎn)問題為導(dǎo)向，“一企一策”提前設(shè)定典型問題作為評價(jià)指標(biāo)，再將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題與典型問題作對比，“逆向”計(jì)算得出百分制指標(biāo)得分，并繪制雷達(dá)圖直觀展示管理情況。具體五個(gè)步驟如下：

第一步，審計(jì)組以參股混改企業(yè)審前調(diào)查掌握潛在風(fēng)險(xiǎn)、同種業(yè)態(tài)企業(yè)易發(fā)問題為基礎(chǔ)，制作可能發(fā)生的問題清單，作為“五維”初步問題指標(biāo)。第二步，運(yùn)用“德爾菲法”，訪談國有股東監(jiān)管部門及相關(guān)業(yè)務(wù)專家和混改企業(yè)股東各方代表、“三會(huì)一層”、員工骨干，以問卷調(diào)查形式，遴選及補(bǔ)充完善初步問題指標(biāo)，形成“五維”典型問題指標(biāo)，其數(shù)量為N。第三步，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題對應(yīng)“五維”典型問題指標(biāo)予以歸納，其數(shù)量為n。第四步，以典型問題指標(biāo)數(shù)（N）減去發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量（n），再與典型問題指標(biāo)數(shù)（N）作對比，并進(jìn)行百分制折算，分別計(jì)算出“五維”管理評價(jià)得分。第五步，根據(jù)“五維”管理評價(jià)得分，繪制指標(biāo)得分雷達(dá)圖，直觀展示經(jīng)營業(yè)績和管理水平。

各維度管理評價(jià)得分=

四、應(yīng)用與成效

某國企2020年8月收到其參股15%的某熱電公司董事會(huì)報(bào)告，“屬地政府因產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展需要，擬以7億元價(jià)格征收熱電公司”。該國企為準(zhǔn)確掌握熱電公司實(shí)際價(jià)值、支撐黨委作出科學(xué)決策，遂函告并征得股東各方同意，對派出擔(dān)任經(jīng)理兼支部書記的人員A開展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

首先，審計(jì)組結(jié)合既往審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、審前調(diào)查和調(diào)查問卷成果，制作了涵蓋5個(gè)維度共102項(xiàng)的典型問題指標(biāo)，見表1。

其次，審計(jì)組進(jìn)行現(xiàn)場審計(jì)，依據(jù)審計(jì)成果對熱電公司和總經(jīng)理A分別作出如下評價(jià)：財(cái)務(wù)指標(biāo)基本真實(shí)，3年凈利潤合計(jì)近1.2億元;按照評估公允值計(jì)算，固定資產(chǎn)凈值、土地使用權(quán)價(jià)值、交易電權(quán)價(jià)值等全部權(quán)益資產(chǎn)價(jià)值為7.2億—7.5億元。A存在負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的票據(jù)使用、壞賬核銷、煤炭采購關(guān)聯(lián)交易等問題12項(xiàng)，管理評價(jià)總得分為88分，見圖1。

最后，審計(jì)組向黨委匯報(bào)上述成果，并建議同意政府征收熱電公司，但征收價(jià)格不應(yīng)低于7.2億元。2020年底，該國企經(jīng)請示上級同意后，推動(dòng)熱電公司與地方政府簽訂征收協(xié)議，協(xié)議價(jià)格7.3億元，為股東各方爭取到更多利益。

五、研究結(jié)論與發(fā)展展望

構(gòu)建國有股東對參股混改企業(yè)審計(jì)路徑，基于審計(jì)成果開展“五維”量化管理評價(jià)，極大豐富“管資本”為主國資監(jiān)管機(jī)制的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，有力保障了國有資本保值增值。

（一）研究結(jié)論

筆者所在企業(yè)集團(tuán)已成功開展多次參股混改企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并對既往控股混改企業(yè)審計(jì)進(jìn)行復(fù)盤驗(yàn)證，審計(jì)成果與評價(jià)結(jié)論也基本一致。這充分證明研究成果貫徹落實(shí)國有資本保值增值目標(biāo)要義，建立國有股東與參股混改企業(yè)的合法審計(jì)通道和有效評價(jià)體系，并得出以下結(jié)論：

一是明確國有股東對參股混改企業(yè)開展審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)填補(bǔ)審計(jì)監(jiān)督空白，建立健全符合中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度要求的內(nèi)部審計(jì)管理機(jī)制。

二是依托新公司法及其司法解釋、中辦國辦和國務(wù)院國資委等相關(guān)文件精神，以三年為跨度進(jìn)行審計(jì)檢查，既尊重股東各方合法權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)國有資本監(jiān)督全覆蓋，體現(xiàn)審計(jì)無禁區(qū)。

三是聚焦權(quán)益保障、企業(yè)治理、經(jīng)營績效、財(cái)務(wù)管理、黨風(fēng)廉政五個(gè)領(lǐng)域開展審計(jì)，運(yùn)用成果進(jìn)行“五維”量化管理評價(jià)，能夠督促有關(guān)各方依法積極作為，也為國有股東決策改善參股混改企業(yè)經(jīng)營管理提供獨(dú)立、客觀意見。

（二）發(fā)展展望

國有資本和社會(huì)資本產(chǎn)權(quán)深度融合，是國企改革的大勢所趨，作為國有企業(yè)監(jiān)督管理重要制度安排的內(nèi)部審計(jì)，應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)融入并發(fā)展“管資本”為主的國資監(jiān)管機(jī)制。對于參股混改企業(yè)的未來審計(jì)方向，有以下三點(diǎn)展望：

一是因“勢”發(fā)展審計(jì)技術(shù)。當(dāng)前數(shù)字中國建設(shè)全面推進(jìn)，正在形成高度集成統(tǒng)一的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，審計(jì)應(yīng)以此為契機(jī)發(fā)展建設(shè)“業(yè)審一體”信息化平臺(tái)，并運(yùn)用“云、大、物、移、智”等數(shù)字化手段開展遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)督，提高審計(jì)時(shí)效和質(zhì)量。

二是因“業(yè)”統(tǒng)一評價(jià)內(nèi)容。隨著混改廣度和深度的不斷拓展，中央企業(yè)、地方國資系統(tǒng)應(yīng)配套形成支持國有股東對參股企業(yè)審計(jì)的指導(dǎo)意見，總結(jié)形成適應(yīng)業(yè)態(tài)的統(tǒng)一審計(jì)評價(jià)內(nèi)容的清單，鼓勵(lì)制定適應(yīng)地域、時(shí)域的個(gè)性評價(jià)內(nèi)容清單，實(shí)現(xiàn)縱向歷史、橫向同業(yè)可比，提升精準(zhǔn)審計(jì)能力和科學(xué)評價(jià)能力。

三是因“績”兌現(xiàn)股利薪酬。隨著參股混改企業(yè)審計(jì)日漸成熟，中央企業(yè)、地方國資系統(tǒng)會(huì)在股利分配、“三會(huì)一層”人員薪酬兌現(xiàn)等方面逐漸應(yīng)用審計(jì)結(jié)果，有利于參股混改企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理、提升國有資本長期經(jīng)營安全和高質(zhì)量發(fā)展的能力。

（作者單位：國網(wǎng)浙江省電力有限公司杭州供電公司，郵政編碼：310000，電子郵箱：zhangsharp@163.com）