4R應急管理理論下的農(nóng)村應急管理體系構建

馮曉燦

[摘 要]2020年公共衛(wèi)生安全事件頻發(fā)，其影響力滲透到社會生活各個層面，嚴重影響國家穩(wěn)定和社會發(fā)展甚至威脅人民生命安全。其中，公共衛(wèi)生安全事件具有影響速度快、破壞力大等特點，對管理體系及管理主體能力要求更高，農(nóng)村面對公共衛(wèi)生事件的應急管理能力是推進鄉(xiāng)村治理體系建設和治理現(xiàn)代化的重要組成部分，由于農(nóng)村相較于城市應急管理有其短板和制約性，因此，針對其應急管理能力的研究尤為重要。文章圍繞4R應急管理理論，從縮減力、預備力、反應力和縮減力四個層面分析，研究農(nóng)村對突發(fā)公共事件應急管理方面的困境，并有針對性地從事前、事中、事后三個層面評估當前農(nóng)村應急管理體系，構建實操性強的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系框架。

[關鍵詞]應急防控體系;4R應急管理理論;公共衛(wèi)生事件

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.027

1 構建意義

SARS傳播到禽流感傳播，再到埃博拉病毒，如今離人們最近的是新型冠狀病毒，再到如今離人們最近的新冠肺炎疫情，每個公共衛(wèi)生事件都是一部心酸史，不僅僅威脅百姓的生命安全，而且擾亂我國的社會秩序，其影響對國家和人民來說都是不可逆的，在此背景下，突發(fā)性的公共衛(wèi)生安全事件的解決方案需要不斷強化，要求配備一套更加完善的應急管理體系，最大限度、最有效地解決突發(fā)性的公共衛(wèi)生安全事件。

新冠病毒和往常的新冠病毒不同，其特征表現(xiàn)為：影響范圍廣、傳播速度快、隱藏性強、潛伏期長等，農(nóng)村作為應急管理薄弱地區(qū)，應急管理機制不完全適應當前管理要求，其中包含對環(huán)境的規(guī)制、結(jié)構的維護、系統(tǒng)的強化以及人員的培養(yǎng)，針對人員培養(yǎng)，包含管理干部以及普通百姓兩個層面，一方面培養(yǎng)基層干部及相應管理人員，使其具備強大且持續(xù)的應急管理能力，另一方面在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，農(nóng)民也需充分發(fā)揮應急反應能力，能夠建設性地聽取匯報。通過構建農(nóng)村應急防控體系，使農(nóng)村應急管理體系中的基層政府及相關組織、公眾明確自身在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中具備的優(yōu)勢和不足，具有重要的科學價值和實踐意義。

2 研究現(xiàn)狀

我國針對應急管理的研究歷程很長，關于此概念涉及“突發(fā)性事件”“緊急安全事件”或者“危機公關”，涉及的概念全部與生命財產(chǎn)安全有關，并且關系到社會秩序與公共安全。然而，官方和學界關于其研究的層次較低，并且涉及的內(nèi)容不深，其研究的方面?zhèn)戎赜趯Π踩录膽獙Ω拍睿瑥娬{(diào)理論層面的把握。 SARS 疫情發(fā)生前，國內(nèi)缺少相應的公共管理方案和法律法規(guī)，當疫情發(fā)生之時，所有的應對措施都是通過《中華人民共和國傳染病防治法》等有關法律規(guī)定進行處理。當“非典”發(fā)生后的兩個月里，國家頒布相關應急條例，在這種實際需求的推動下，國內(nèi)出現(xiàn)各種研究潮流，許多研究專家投身其中，并針對其領域進行廣泛探討，這樣的研究高潮持續(xù)到現(xiàn)在，從最初單純引入國外相關理論，到采取危機管理概念，后來更傾向于開展政策實踐和應用，將理論和實踐相結(jié)合。截至目前，國內(nèi)將危機管理由應急管理來代表，很多研究成果如以下幾個方面。

在基礎理論視角下，涵蓋了突發(fā)公共事件的管理概念。據(jù)調(diào)查，據(jù)查閱，張成福、薛瀾等人開始正式的研究該領域，薛瀾等人在《危機管理∶轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》這本書里，又概述了國外較為先進的危機管理概念，并且將國內(nèi)的相關體系的研究基點分為兩個層面，即組織的行為與決策的過程，并根據(jù)此來劃分各個階段。在相關領域里，很多學者主要將突發(fā)公共事件作為研究的關鍵詞。秦啟文等人在《突發(fā)事件的管理與應對》這本書里將公共突發(fā)性事件的概念及特征進行總結(jié)和概括，并且對其事件的預防和管理做了更充分的討論和介紹，強調(diào)應將管理事件和管理人員綜合考慮，側(cè)重于管理者的心理活動，形成較為全面的管理體系，但研究較為側(cè)重宏觀領域，對基層尤其是農(nóng)村的研究不多。

注重研究農(nóng)村突發(fā)性公共事件的主體職能。比如像SARS和禽流感等公共衛(wèi)生危機事件，將其作為案例進行詳細研究，并被學者作為分析樣板，在研究過程中分析政府、非政府組織等在其中扮演的角色及產(chǎn)生的具體作用，從分析的樣本里透析政府應急管理的地位、作用、職能等問題。郝清華等人提出制訂應急預案在公共衛(wèi)生管理中具有基礎性作用，毛慧認為需要結(jié)合當?shù)貙嶋H情況來進行應急管理，并有針對性地進行實際演練和科學決策。

3 管理現(xiàn)狀

3.1 4R危機理論下的政府行動

從縱向?qū)用婵紤]，國內(nèi)主要構建了四級政府以及相關部門體系，與此同時橫向上也不斷加強關聯(lián)，設立了國務院等相關部門和軍隊相關組織的關聯(lián)，形成一系列的應急處理指揮中心，總指揮由國務院主要領導人負責，國務院下設“國務院應急管理辦公室”及“應急管理專家組”，同時，需要重視加強農(nóng)村應急隊伍的完善，需要形成一個較為統(tǒng)一、井然有序的基層應急隊伍，依據(jù)應急管理的預案等相關要求。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的井噴式爆發(fā)，對社會公眾秩序和社會生活都造成較大影響，為能夠?qū)ⅰ胺浅顟B(tài)”的秩序變?yōu)楦悠匠５臓顟B(tài)，應急管理的政策需從宏觀層面上掌握。

3.2 基層政府公共衛(wèi)生危機應急管理困境分析

習近平總書記提出，現(xiàn)階段的中國正面臨著雙重打擊，一方面需要極力維護國家主權和發(fā)展利益，另一方面需要堅定維護社會穩(wěn)定，預見性的困難和潛在威脅日益增多，因此針對突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件需要保持憂患意識。

（1）應急機構設置不完善。三級聯(lián)防聯(lián)控機制在有些地區(qū)很難形成，按照統(tǒng)一領導和分級負責的統(tǒng)一原則較難進行，較為理想的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生機構一般設定為：縣級政府主要負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責傳輸工作，村委會收集事件。但現(xiàn)實情況是，目前國內(nèi)的基層處理機構只深入到縣級級別，比如衛(wèi)生局設立了應急管理機構，這種情況下，部門資源不能夠獨立，人員借調(diào)情況較普遍。

（2）應急處理方法欠規(guī)范。在應急管理當中，相關領導干部需要擔負防范及阻止危機發(fā)生的職責，保護一方的安全和穩(wěn)定，不斷推動社會和諧發(fā)展。在應急管理過程中，通常以地方集權的方式開展，而這種資源大多時候集聚于主要領導的手上，往往在越困難的時刻，公眾越需要主心骨的支撐?，F(xiàn)實情況下，應急處理的不規(guī)范會導致事態(tài)更嚴重。相關應急防護知識不能相匹配，甚至在相關的事件發(fā)生后，很多工作人員表現(xiàn)出無可奈何和求助無果，最終用逃避來解決問題，并不是通過其過硬的科學知識，結(jié)合農(nóng)民的民間智慧來應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，導致治理無效和治理出現(xiàn)偏差。