大客漫步：野生動(dòng)物保護(hù)的法理透視

王樺宇

大客，象的別稱。南朝宋劉敬叔《異苑》卷三：“彼郡田稼常為象所困，其象俗呼為大客?！庇嘘P(guān)數(shù)據(jù)顯示，云南野生亞洲象種群數(shù)量已經(jīng)由20世紀(jì)80年代初的193頭發(fā)展到目前約300頭。保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，成為新時(shí)期我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)。

被稱為“陸地巨無霸”的亞洲象是我國一級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，主要分布在云南普洱、西雙版納、臨滄3個(gè)州市，是亞洲現(xiàn)存最大和最具代表性的陸生脊椎動(dòng)物，也是維持和涵養(yǎng)森林生態(tài)屏障的重要守護(hù)者。云南西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，是亞洲象種群擴(kuò)散前的主要棲息地。近些年來亞洲象為了尋找新的覓食地和資源，開始向普洱遷徙，這種遷移、擴(kuò)散有助于開展種群間的基因流動(dòng)，在不斷變化的環(huán)境中維持新的生存之道。隨著亞洲象種群數(shù)量明顯增加，處理好人象矛盾、保護(hù)生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾仍然任重道遠(yuǎn)，特別是此次野象遷移再次激發(fā)全社會(huì)對(duì)自然保護(hù)特別是野生動(dòng)物保護(hù)的新思考和新定位。

野生動(dòng)物&人民財(cái)產(chǎn)：生態(tài)文明的價(jià)值取向

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第4條規(guī)定：“國家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，鼓勵(lì)開展野生動(dòng)物科學(xué)研究，培育公民保護(hù)野生動(dòng)物的意識(shí)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展?！痹诂F(xiàn)代國家，野生動(dòng)物保護(hù)對(duì)于維護(hù)生物物種多樣性，促進(jìn)自然、人與社會(huì)的和諧發(fā)展具有重要意義，是社會(huì)生態(tài)文明發(fā)展的具體體現(xiàn)。生態(tài)文明是人類對(duì)工業(yè)文明進(jìn)行深刻反思的成果，以尊重和維護(hù)自然為前提，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式為內(nèi)涵，引導(dǎo)人類走向與大自然相互依存、相互促進(jìn)和共處共融的發(fā)展理念。我國經(jīng)過若干年的高速發(fā)展，目前已經(jīng)進(jìn)入新發(fā)展階段，需要貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局。其中，生態(tài)文明的發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，發(fā)展應(yīng)該是系統(tǒng)、全面和可持續(xù)的發(fā)展，需要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)之間的相互關(guān)系，構(gòu)建和諧共生的人居環(huán)境和自然環(huán)境。

近年來，野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)作為一個(gè)特別險(xiǎn)種開始出現(xiàn)

近年來，中國不斷加大野生動(dòng)植物保護(hù)力度，不斷完善野生動(dòng)植物保護(hù)法律體系和管理制度，大力實(shí)施野生動(dòng)物棲息地保護(hù)和拯救繁育等，有效保護(hù)了重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物種群。此次亞洲象的遷移過程中，政府有關(guān)主管部門采取“不傷人、不死象”的原則，采取了物理隔離、動(dòng)態(tài)鳴警、投放食物等方式對(duì)象群活動(dòng)進(jìn)行必要干預(yù)，多次成功阻止象群進(jìn)入村鎮(zhèn)、大型城市、人口密集區(qū)。同時(shí)，利用降雨、降溫等有利條件，通過科學(xué)、適量投食引導(dǎo)，疏堵相結(jié)合的方法，幫助北遷亞洲象逐漸返回適宜棲息地。在此過程中，亞洲象途經(jīng)社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)過程中對(duì)公私財(cái)產(chǎn)造成了一定的破壞和損失，但相比較而言，象群遷移成為社會(huì)公眾關(guān)注事件所引發(fā)的生態(tài)保護(hù)價(jià)值宣導(dǎo)和野生動(dòng)物保護(hù)理念普及更為重要。

社會(huì)救助&損失補(bǔ)償：財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的生態(tài)功能

從全球范圍來看，由于非法獵殺、棲息地減少等原因，亞洲象的數(shù)量在過去的一百年里下降了90%。1986年亞洲象被世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）列為瀕危物種，同時(shí)列入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》，屬于各國特別是棲息地東南亞國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物。客觀來講，野生動(dòng)物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在一定程度上存在矛盾和競(jìng)合關(guān)系?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第15條規(guī)定：“國家或者地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物受到自然災(zāi)害、重大環(huán)境污染事故等突發(fā)事件威脅時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)采取應(yīng)急救助措施。”“縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定組織開展野生動(dòng)物收容救護(hù)工作。”第19條規(guī)定：“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償?！币环矫?，政府需要在自然環(huán)境、棲息區(qū)涵養(yǎng)等方面對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行充分保護(hù);另一方面，政府對(duì)野生動(dòng)物造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失時(shí)需要進(jìn)行有效補(bǔ)償。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第19條還規(guī)定：“有關(guān)地方人民政府可以推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)?！币吧鷦?dòng)物的致害行為由地方政府埋單，有效地緩解了人與野生動(dòng)物之間的矛盾，是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展、保障群眾合法權(quán)益的重要舉措，也能更好、更高水平地保護(hù)野生動(dòng)物，對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。近年來，野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)作為一個(gè)特別險(xiǎn)種開始出現(xiàn)。該險(xiǎn)種具有“政府部門投保、保險(xiǎn)公司理賠、受災(zāi)群眾受益”的特點(diǎn)，由政府全額出資投保，在發(fā)生野生動(dòng)物損害案件后，依法補(bǔ)償群眾因野生動(dòng)物肇事受到的人身和財(cái)產(chǎn)損失。此前的野生動(dòng)物致害的肇事定損、賠償核算和款項(xiàng)支付都由財(cái)政部門進(jìn)行，容易產(chǎn)生推諉扯皮和暗箱操作的情形。以云南省為例，經(jīng)過前期試點(diǎn)推廣、不斷完善補(bǔ)償機(jī)制，該省野生動(dòng)物肇事公眾責(zé)任保險(xiǎn)工作在2014年就實(shí)現(xiàn)全省范圍全覆蓋，實(shí)現(xiàn)由政府直接補(bǔ)償向商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償方式的逐步轉(zhuǎn)變。

圈地保護(hù)&因勢(shì)利導(dǎo)：生態(tài)平衡的治理舉措

雖然近年來地方政府對(duì)亞洲象的保護(hù)力度不斷加大，但在農(nóng)業(yè)、交通、水利等多重發(fā)展目標(biāo)影響下，一些與人類活動(dòng)有著較大交集的棲息地仍然存在經(jīng)濟(jì)作物種植面積增大、高速公路建設(shè)等工程建設(shè)影響亞洲象種群遷移、交流等情形。研究界普遍認(rèn)為，人象沖突的原因主要仍在于受制于人類活動(dòng)的影響。由于人類土地利用方式變化、片面的森林保護(hù)政策，野生亞洲象食物減少，它們不得不走出棲息地，進(jìn)入人類活動(dòng)區(qū)域。保護(hù)亞洲象未來的重點(diǎn)工作方向，是按照《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，實(shí)施亞洲象棲息地修復(fù)和食物源基地建設(shè)，科學(xué)擴(kuò)大棲息地承載力。在這一方面，國家林草局已在指導(dǎo)地方政府科學(xué)規(guī)范推進(jìn)以西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為主的亞洲象棲息地保護(hù)與恢復(fù)工程，通過疏伐、食物補(bǔ)植、間斷種植等方式，加強(qiáng)棲息地恢復(fù)及食物源基地、生態(tài)廊道等試點(diǎn)工程建設(shè)，加強(qiáng)棲息地聯(lián)通性，提高棲息地生態(tài)環(huán)境適宜性。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第41條規(guī)定：“地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物和其他非國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定?！薄兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第19條規(guī)定：“有關(guān)地方人民政府采取預(yù)防、控制國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物造成危害的措施以及實(shí)行補(bǔ)償所需經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政按照國家有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)助。”地方野生動(dòng)物的保護(hù)和野生動(dòng)物損害補(bǔ)償工作屬于地方事權(quán)，支出責(zé)任也主要由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，中央政府給予一定的財(cái)力支持。按照十九屆五中全會(huì)精神，“十四五”時(shí)期，要著力推動(dòng)形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度，完善地區(qū)間支出成本差異體系，將轉(zhuǎn)移支付資金分配與政府提供公共服務(wù)的成本相銜接。未來的野生動(dòng)物棲息地和生態(tài)區(qū)保護(hù)，會(huì)更加注重發(fā)揮中央和地方的“兩個(gè)積極性”，中央政府在法治規(guī)范建設(shè)和財(cái)力適度支持上予以相應(yīng)指導(dǎo)和保障，地方政府在具體因地制宜和有效管理上加強(qiáng)治理能力建設(shè)。

就野生動(dòng)物保護(hù)的綜合治理角度，需要從三個(gè)方面著手：一是建立健全野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)制度。未來亞洲象棲息地的重建和恢復(fù)，應(yīng)該納入以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)中。在象群棲息地，政府也可引入社會(huì)力量讓村民在保護(hù)中受益，讓社區(qū)參與保護(hù)，推動(dòng)保護(hù)監(jiān)測(cè)、棲息地修復(fù)。二是建立健全野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督管理。三是建立健全野生動(dòng)物保護(hù)的生態(tài)保護(hù)配套制度。加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，做好自然資源本底情況調(diào)查和生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)，統(tǒng)籌制定各類資源的保護(hù)管理目標(biāo)，著力維持生態(tài)服務(wù)功能，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。此外，智慧安防技術(shù)的應(yīng)用，更是展現(xiàn)出了中國在野生動(dòng)物保護(hù)、應(yīng)急處理機(jī)制方面的硬核實(shí)力。

（本文作者系上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授）