財政支出績效評價研究

高新 西北師范大學(xué)

黨的十九大報告指出要全面推進(jìn)績效管理，對此中共中央國務(wù)院專門出臺了具體的實施意見，達(dá)成了建立以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理機制的共識。“必須更加突出保障民生的制度性安排，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，提供更充分，更均等的基本公共服務(wù)。”①財政支出與每一名公民的日常生活息息相關(guān)，由于在這些項目上的出資數(shù)量龐大，且以公益性為主，所以主要由政府承擔(dān)相關(guān)支出。政府掌控績效管理，有利于推動可持續(xù)發(fā)展水平，改善國民整體福利。

一、財政支出績效評價的內(nèi)涵與理論依據(jù)

（一）財政支出績效評價內(nèi)涵界定

財政支出績效評價運用科學(xué)的規(guī)范的績效評估方法以滿足社會公共需求的角度，對財政支出行為過程及結(jié)果做出的科學(xué)客觀的衡量比較與綜合評價。②財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用合理有效的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。財政支出績效評價目的在于兼顧公平有效的原則合理安排資金使用，并對資金的運用效果進(jìn)行合理的解釋。

（二）財政支出績效評價理論基礎(chǔ)

1.公共財政理論

國家對公共財政服務(wù)提供財政資金并進(jìn)行分配，履行資源分配職能，用最低的成本獲得最大的收益。針對有效的資源進(jìn)行合理有效的分配，滿足社會需求。公共部門對于資金的使用往往是一種單個部門壟斷行為，績效評價可以產(chǎn)生競爭壓力，刺激資金高效使用。

2.財政支出增長理論

財政支出和經(jīng)濟(jì)增長之間往往是正向相關(guān)的，隨著城市化進(jìn)程的加大，政府所要履行的責(zé)任增多財政資金也相應(yīng)的增加，公共資金影響著整個社會的發(fā)展，在資源稀缺性的前提下，資金的使用必須是有效的財政支出的績效評價也必然是有意義的。

二、財政支出績效評價的提出與發(fā)展

（一）財政支出績效評價的提出

相較于其他發(fā)達(dá)國家我國的公共支出績效評價起步較晚，績效評價在黨的第十一屆三中全會得已引進(jìn)并逐步發(fā)展，21 世紀(jì)以后得到人們的重視。在1980-2000 年期間我國對于財政支出的效益評價一直處于一個淺顯的階段，1981 年政府工作報告中經(jīng)濟(jì)效益一詞首次提出。在1988 年全國財政工作會議第一次提出了建設(shè)公共財政的要求開始，在近20 年的時間里財政支出績效評價不斷完善。

（二）財政支出績效評價的發(fā)展

我國財政支出績效評價的發(fā)展如表1所示。

表1 我國財政支出績效評價的發(fā)展

隨著近些年來我國行政水平不斷地進(jìn)步我們的預(yù)算能力和審計能力也都在不斷的增強，為解決我國人民的基本生活保障和安保問題?？冃гu價也由之前的單純的事后效果的評價轉(zhuǎn)為事前事后和事中的一個評價針對財政投入的經(jīng)濟(jì)性效率性和有效性來全方位的進(jìn)行測評。

三、財政支出績效評價實施情況

（一）中央推進(jìn)情況

中央政府在20 世紀(jì)中后期開始對績效評價經(jīng)行研究，但是當(dāng)時對于基本公共領(lǐng)域的績效評價還比較淡薄，并沒有注重起來，中央還只停留在對于財政支出方面的評價。中央對于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的績效評價理解尚未到位。

由“五五計劃”基本公共服務(wù)支出的761 億元增加到“九五”計劃時GDP 總值的27，8%，2008 年基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出超過GDP 的30%。我國在2018 年重點強調(diào)績效評價的重要性并著手采取借鑒西方國家治理體系進(jìn)行績效評價，十三五規(guī)劃就基本教育，衛(wèi)生醫(yī)療等問題得到重點關(guān)注，綜合十九大我國的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的績效評價得到加速發(fā)展。

我國近些年對于教育醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的投入逐步遞升。在教育領(lǐng)域上我國教育支出從五五計劃的399。2 億元到現(xiàn)在的一五計劃已經(jīng)達(dá)到了17476.33 億元，將近20 倍的增加。我國在充分借鑒國外其他國家的績效評價先例的同時不斷發(fā)展和開拓以評價對象、評價力度和評價手段為重點屬于我們自己的績效評價指標(biāo)和水平。

（二）地方和各部門的開展?fàn)顩r

黨的十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》列出基本公共服務(wù)范圍與基本原則并構(gòu)建了我國不同省份之間的公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系。黨的十七大明確表明各級政府應(yīng)該健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系。地方政府自上而下或自下而上多種形式展開績效評價。地方政府在“一二五”期間根據(jù)績效內(nèi)容和工作目標(biāo)開展績效評估，順應(yīng)市場化發(fā)展。

現(xiàn)如今，地方對于支出和產(chǎn)出也開始進(jìn)行分別的績效評估詳細(xì)劃分三級指標(biāo)。以吉林省為例，吉林省也屬于我國開展績效評價較早的省市之一，2007 年以來建設(shè)6 大內(nèi)容83 項指標(biāo)的評價體系，2009 年縣級市也逐步展開績效評價針對績效評價反饋的利用也取得有效進(jìn)展。目前我國也逐步推進(jìn)各省市推行基本公共服務(wù)均等化爭取地方公共受服務(wù)均衡，推行全方位績效評估工作。

四、財政支出績效評價存在問題

我國的財政支出績效評價秉承著獨立規(guī)范和科學(xué)的原則，堅持有效性與效率性的統(tǒng)一。習(xí)近平指出：財政等公共資金的使用要向民生領(lǐng)域傾斜，要突出重點，針對群眾最關(guān)心的就業(yè)醫(yī)療教育住房等問題發(fā)力。突出強調(diào)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的重要性。

（一）“重量輕質(zhì)”盲目開展

為實現(xiàn)我國在2020 年的全面建成小康社會的宏大目標(biāo)，部分農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)為滿足上級政府的政策目標(biāo)進(jìn)行盲目的大生產(chǎn)。在實際生產(chǎn)活動中社會組織對政府資金產(chǎn)生依賴性，一些非營利組織自我能力不足主要依靠地方政府的資金資助才得以運營。還有部分社會組織過分關(guān)注服務(wù)評估審核的評價結(jié)果，忽視了公眾的真實需求。

以教育為例，黨的十八大提出量入為出的績效評價。但是目前仍存在學(xué)?？冃Ч芾怼爸亓枯p質(zhì)”現(xiàn)象突出，重財務(wù)指標(biāo)輕教育指標(biāo)，存在績效產(chǎn)出低水平重復(fù)現(xiàn)象，導(dǎo)致教學(xué)過程中呈現(xiàn)扁平化，特色不夠。

（二）績效評價領(lǐng)域涉及不全面

現(xiàn)如今我們的生活越來越依賴于科技，隨著大數(shù)據(jù)云時代馬不停蹄地到來，5G 成功研制并即將投入各種領(lǐng)域中，但是我們的政策和法度的改善相較于飛速的科技進(jìn)步未免顯得緩慢。5G 信息時代來臨，教務(wù)領(lǐng)域的5G 網(wǎng)上教學(xué)已經(jīng)開始逐步的有規(guī)模的實施，這一超前的技術(shù)有利于全國的學(xué)生們接觸最高水平的教育服務(wù)，貧困地區(qū)教師資源匱乏問題可以得到針對性的經(jīng)行解決。但是遠(yuǎn)程教育所涉及的跨區(qū)域跨國界問題，針對實施教育的任職教師來說其合法稅后收入依舊是一個困擾多個國家。

（三）財政支出地區(qū)間不均衡

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)表明我國公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出，即財政供給有著很明顯的地區(qū)差異問題，從而影響地區(qū)間財政支出績效結(jié)果。江浙滬，北京廣州等地由于獨特的地理位置原因他們對于公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出也相較于其他省市高昂。普遍來說中部地區(qū)也高于西部地區(qū)的支出水平。北京2007-2015 年社會保障指數(shù)為2.49.同期貴州僅為0.574。這種差異形成了一個循環(huán)，在富裕的省份和地區(qū)對于人們的生活水平生活質(zhì)量的要求高，進(jìn)而這些省市滿足人民基本生活的財政支出也就越高，相應(yīng)的這些地區(qū)的績效評價的結(jié)果也就越好。

相反在相對落后的地區(qū)想要發(fā)展經(jīng)濟(jì)但是財政支出有限，資金和資源的不足往往使得人才流失，這種惡性的循環(huán)使得各省份之間貧富差距過大，偏遠(yuǎn)地區(qū)的績效評估結(jié)果往往差強人意。以北京市為例北京2008 年教育支出為402.1 億元，北京2012 年普通高等學(xué)校為91 所，同期吉林省長春市普通高等學(xué)校為37 所，教育支出為32.47 億元。

五、完善我國財政支出績效評價的對策建議

（一）促進(jìn)循環(huán)監(jiān)督，完善評價過程

隨著我國針對財政支出績效評價不斷地發(fā)展，我國由預(yù)算開始到結(jié)束都開始進(jìn)行了明確的評估，財政支出績效評價從“重安排重使用”到“重監(jiān)管重績效”。財政支出領(lǐng)域的績效評價應(yīng)該保證會計錄入時真實有效，加大審計力度，明確審查范圍，有收有支，加大事后審查，避免表面功夫，對已經(jīng)進(jìn)行的公共服務(wù)妥善的進(jìn)行居民滿意度調(diào)查。

現(xiàn)實的市場經(jīng)濟(jì)不可能是理想化的完全競爭市場，其效率和資源的利用上都存在著一定的欠缺，那么如何實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，完成資源的有效利用，促進(jìn)監(jiān)督循環(huán)，滿足社會需要加大剩余勞動利用，對此我們必須明確創(chuàng)新是第一生產(chǎn)力這一不可否認(rèn)的事實。

（二）依法改善政策，解決效益失衡問題

效率和效益一直是我們一直關(guān)注的問題，也是我們績效評價的意義所在。提升政府政策的有效性改善現(xiàn)有的政策爭取不斷進(jìn)步，使得國家可以得到穩(wěn)步地發(fā)展。

面對效益問題，快速有效的評價。針對預(yù)算和支出，在對每一項政策的實施真實有效性的評估方面，例如農(nóng)產(chǎn)品的種植和開發(fā)的，應(yīng)該適當(dāng)?shù)囊敫櫃C制。以年為單位進(jìn)行評估。農(nóng)村發(fā)展是城市化發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，農(nóng)村的問題往往更加復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施與城市相比仍有差距，村落基層之間矛盾多。適當(dāng)引入跟蹤機制可以對農(nóng)村發(fā)展和類似的周期性行業(yè)做出預(yù)測和發(fā)展評價。

（三）引進(jìn)企業(yè)績效評價方法，多角度看問題

引入企業(yè)評估方法明確發(fā)展方向，將績效評價結(jié)果公示化對下屬基層公共服務(wù)人員實施企業(yè)管理手段，對工作人員提供反饋信息。由于企業(yè)管理和公共服務(wù)財政支出的目的有一定的相似性，我們可以借鑒企業(yè)的管理模式在管理和實踐的過程中加以運用。像企業(yè)單位確定金融效益指標(biāo)那樣，對財政政策的做出一個效率指標(biāo)，財政金額有效性的控制并下達(dá)每一級政府。對優(yōu)秀地方單位提供表揚刺激各方競爭，加大各地方不同部門之間的聯(lián)系行，在經(jīng)濟(jì)一體化的今天，一枝獨秀往往不利于一個地方的發(fā)展，其局限性也限制了地方多方向發(fā)展的可能。聯(lián)系各部門的關(guān)系，一帶二共同發(fā)展才是提高經(jīng)濟(jì)效率的方法。

注釋

① 黨的十九大工作報告

② 聶宗義，蔣建華，張紅巖，張濤.推進(jìn)財政支出績效監(jiān)督評價的思考[J].財政監(jiān)督，2015.