遼寧省天然林保護工程現(xiàn)狀、存在問題及發(fā)展建議

張 瑩,梁冬雪

(遼寧省天然林保護中心，遼寧 沈陽 110036)

我國天然林資源保護工程1998年開始試點，2000年在全國17個省(區(qū)、市)正式啟動，到2010年全面完成了一期工程建設(shè)任務(wù)，2011—2020年完成了二期工程建設(shè)任務(wù)。天然林保護工程實施20多年來，國家累計投入5 000多億元，工程建設(shè)取得顯著成效，1.3億hm2天然喬木林得到嚴(yán)格管護，天然林資源得到休養(yǎng)生息，在保護天然林方面實現(xiàn)了關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折，取得了舉世矚目的成績，是非常重要的民生工程。2019年7月13日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳兩部門聯(lián)合頒布實施《天然林保護修復(fù)制度方案》，方案確立的天然林保護修復(fù)制度是我國一項常抓不懈的工作。目前，我國正在編制《全國天然林保護修復(fù)中長期規(guī)劃(2021—2035年)》，推動全國天然林全面持續(xù)保護。

1 遼寧省天然林保護工程現(xiàn)狀

2001年，遼寧省在全國率先自費實施了天然林保護工程，省政府印發(fā)了《關(guān)于禁止對天然林進行商業(yè)性采伐的通知》(遼政發(fā)〔2002〕12號)，明確2001—2005年在全省范圍內(nèi)禁止對天然林進行商業(yè)性采伐，并對天然林禁伐后地方經(jīng)濟影響較大的東部9縣給予天然林禁伐財政補助。20年間，中央和遼寧省共投入85.20億元開展各項生態(tài)效益補助，有力地促進了全省生態(tài)建設(shè)和天然林資源保護。初步統(tǒng)計截至2018年底，遼寧省林地總面積為717.4萬hm2，全省天然林總面積300.1萬hm2，占全省林地面積的42%。遼寧省全面實行了禁止對天然林商業(yè)性采伐，開展天然林保護建設(shè)工作，有效抑制了生態(tài)環(huán)境的惡化，調(diào)節(jié)了林分結(jié)構(gòu)，增強了水源涵養(yǎng)能力，加速了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為實現(xiàn)綠色發(fā)展夯實基礎(chǔ)。森林生態(tài)環(huán)境得到初步恢復(fù)，森林植被涵養(yǎng)水源和水土保持能力持續(xù)提高。國家用最嚴(yán)格的管理制度和法治制度來保護天然林的發(fā)展，省政府對天然林的保護傾注了大量的人力、物力和財力，現(xiàn)階段正是林業(yè)和生態(tài)建設(shè)事業(yè)發(fā)展的黃金時期。

2 存在問題

2.1 森林生態(tài)效益補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以實現(xiàn)有效的生態(tài)補償

2016年，遼寧省被國家納入天然林保護工程區(qū)外天然林停伐管護補助試點省份，對遼寧省天然商品林進行停伐管護補助。直到2019年遼寧省森林生態(tài)效益補助標(biāo)準(zhǔn)才有所提高，國家級國有補助標(biāo)準(zhǔn)150元·hm-2，集體個人權(quán)屬補助標(biāo)準(zhǔn)提高到每年240元·hm-2。省級公益林的補助標(biāo)準(zhǔn)國有每年僅75元·hm-2，集體個人權(quán)屬每年112.5元·hm-2(表1)。盡管2020年省級公益林補助標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，但是相比之下無法補償對林權(quán)所有者的損失，國家推行天然林保護與公益林管理并軌，意味著今后難以商業(yè)性采伐天然商品林。雖然林下經(jīng)濟在大力發(fā)展，但也不是每片林子都能發(fā)展林下經(jīng)濟，林權(quán)所有者無法通過木材銷售獲得收益，無法滿足心里預(yù)期，也不能實現(xiàn)有效的生態(tài)補償。

表1 遼寧省森林生態(tài)效益補助標(biāo)準(zhǔn) 元·hm-2

2.2 管護隊伍結(jié)構(gòu)不合理，管護水平低

管護隊伍結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在管護人員的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次上的不合理。遼寧省管護隊伍中，年齡在29歲以下占7%，29～49歲占67%，50歲以上占26%，從年齡占比來看，管護人員老年化程度高。管護工作人員受教育程度和專業(yè)技術(shù)程度普遍偏低，專門從事森林管護人員中大多數(shù)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民經(jīng)過短期職業(yè)培訓(xùn)后就上崗工作，林業(yè)管護工作經(jīng)驗微乎其微，林業(yè)專業(yè)知識不足，加上每年春季播種和秋季收割季農(nóng)忙時，對管護工作很難兼顧[1]。

2.3 地方政府保護意識欠缺，監(jiān)管制度仍需完善

天然林保護工程最終的目的是保民生，保護我們休養(yǎng)生息的家園。毀掉一片森林只需要短短20年，而恢復(fù)一方綠色卻需要一代代人的傳承努力。由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民的物質(zhì)需求水平也不斷提高，實木類家具、建材、工藝品等產(chǎn)品得到大家更多的青睞。地方政府重視地方經(jīng)濟的發(fā)展，天然林的保護意識不夠，個別地方領(lǐng)導(dǎo)繞開制度的約束盲目尋求眼前經(jīng)濟指標(biāo)的增長，進而使得人為破壞的因素成為了天然林消失的重要因素之一。

3 發(fā)展建議

3.1 調(diào)動林農(nóng)積極性，尋求多元化資金支持方案

在財力緊張的情況下，遼寧省政府仍然撥付省級財政森林生態(tài)效益補助資金。據(jù)初步統(tǒng)計，“十三五”期間省財政累計撥付省級森林生態(tài)效益補助資金7.58億元。國家對天然商品林全面停止商業(yè)性采伐，個人和集體的天然商品林所有者目前只能通過天然林停伐補助獲得極低的補償。資金來源應(yīng)本著多元化、多渠道途徑籌集原則，保障天然林保護工作的順利進行。

森林生態(tài)效益是公共性產(chǎn)品，籌集專項管護資金是天然林所有者與國家對天然林保護出現(xiàn)矛盾的根本原因。林木所有權(quán)人權(quán)益理應(yīng)得到保障，保障其經(jīng)營收入不低于采伐林木收入，建議資金缺口大的地區(qū)通過發(fā)行國債和森林生態(tài)效益彩票籌集專項資金等方式補償集體和個人所有天然商品林停伐管護損失。

3.2 增強管理隊伍綜合素質(zhì)，提高天然林管護能力

提高管護隊伍水平和能力，定期組織管護人員進行相關(guān)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高道德水平和工作責(zé)任心。建立獎勵懲罰制度，對于出現(xiàn)重大管護失責(zé)的人員，列入管護“黑名單”，嚴(yán)令禁止日后從事管護相關(guān)工作。提高管護人員業(yè)務(wù)知識普及的同時，要強化“預(yù)防為主，綜合管護”的理念，提高管護人員的責(zé)任意識，從資源和環(huán)境兩方面來看，天然林資源的長期存在對于全人類的生存和生活質(zhì)量具有重要的意義，讓管護人員認識到天然林保護工作對于個人不止是一項日常工作，更是一項利國利民、造福后代的千秋偉業(yè)。推廣運用高新技術(shù)，進一步提高護林隊伍的天然林管護能力和應(yīng)急情況處置能力。

3.3 促進林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展

現(xiàn)在天然林全部封禁保護，如何保障和改善林農(nóng)的生活，首要問題是平衡生態(tài)保護與林區(qū)群眾發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)系，這需要長時間的艱難探索和不斷實踐，對于遼寧省的天然林生態(tài)系統(tǒng)管理需要大量的研究和實踐。國家林業(yè)和草原局指示精神是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型，讓林農(nóng)從過去采伐、運輸、加工等生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)向管護、造林、種苗、林下經(jīng)濟、旅游等多元化經(jīng)營方式，深刻領(lǐng)會“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，積極推廣生態(tài)文明發(fā)展。天然林保護工程優(yōu)化了遼寧省的林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)經(jīng)營方式由采伐破壞向保護利用轉(zhuǎn)化，逐步實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)多元化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

3.4 開展立法調(diào)研工作，為遼寧省天然林保護提供法律保障

貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院關(guān)于不斷完善天然林保護制度的指示精神，加緊編制遼寧省天然林保護修復(fù)規(guī)劃，實行省內(nèi)外調(diào)研工作方案，在省內(nèi)調(diào)研的基礎(chǔ)上赴天然林保護管理先進省份開展調(diào)研，進一步完善天然林保護修復(fù)規(guī)劃。立法上高度重視，執(zhí)法上嚴(yán)格執(zhí)行。建立林業(yè)執(zhí)法、林業(yè)相關(guān)部門各類案件的聯(lián)動機制，嚴(yán)懲破環(huán)天然林的違法行為，增設(shè)固定管護點，明確管護區(qū)域和責(zé)任，切實從管護人員工作軌跡出發(fā)，把巡護路線、涉及案件、森林病蟲害等工作緊密結(jié)合，擴大管護執(zhí)行力和管護效果，將天然林保護工程區(qū)域內(nèi)森林資源的損害程度降到最低。

4 結(jié) 語

天然林資源是我國林業(yè)自然資源的重要組成部分，保護好天然林資源是林業(yè)、生態(tài)環(huán)境和自然資源等相關(guān)部門義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。天然林保護工程的實施不僅保護了自然資源，也提升了天然林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和效益。天然林保護是事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本性問題，肩負著維護生態(tài)安全、改善民生福祉、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢創(chuàng)造更好生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展重任[2]。