首批浦東新區(qū)法規(guī)破解“進(jìn)退難”

王曉晨　劉天韻

9月28日，在市十五屆人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議上，備受社會(huì)各界關(guān)注的《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》表決時(shí)獲全票通過。規(guī)定通過時(shí)，會(huì)場內(nèi)響起了熱烈掌聲。這意味著，市人大常委會(huì)根據(jù)全國人大常委會(huì)授權(quán)制定的首批兩件浦東新區(qū)法規(guī)正式出爐。

長期探索集成精準(zhǔn)發(fā)力

開發(fā)開放30多年來，浦東滄海桑田，一飛沖天。如今，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國際形勢、艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，浦東秉承先行先試的國家使命，將“挑最重的擔(dān)子，啃最硬的骨頭”，站高望遠(yuǎn)，進(jìn)行更具多元化的探索，打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。

改革必須于法有據(jù)。然而，隨著改革漸漸進(jìn)入深水區(qū)，浦東需要先行突破的制度很多，“特事特辦”顯然再難滿足需要，新的立法形式應(yīng)運(yùn)而生。今年6月10日，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)上的重要講話精神，十三屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》。根據(jù)該決定，市人大及其常委會(huì)可以制定浦東新區(qū)法規(guī)。兩周后，6月23日，市人大常委會(huì)表決通過了關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定。7月15日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》發(fā)布，7月20日，市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過了相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定。8月24日，浦東新區(qū)法規(guī)提交一審，1個(gè)月后，首批浦東新區(qū)法規(guī)面世。

首批出爐的兩部浦東新區(qū)法規(guī)凸顯了“小快靈”的立法特點(diǎn)?？此泼芗瑓s是浦東新區(qū)長期探索的系統(tǒng)集成;看似短小，卻是浦東新區(qū)精準(zhǔn)發(fā)力的制度探索。從“一業(yè)一證”改革到市場主體退出，首批浦東新區(qū)法規(guī)將助力建立貫穿市場主體全生命周期的便利服務(wù)。毫無疑問，首批兩件浦東新區(qū)法規(guī)的制定，在上海的地方立法史上、在浦東的改革發(fā)展史上都將具有重要的里程碑意義。浦東的開發(fā)開放也將從“大膽試” “大膽闖”踏上“自主改”的新征程。

開辦便利助力準(zhǔn)營提速

“一業(yè)一證”改革的初衷是降低行業(yè)準(zhǔn)入準(zhǔn)營成本，優(yōu)化營商環(huán)境。

以往企業(yè)成立后每項(xiàng)經(jīng)營許可證都要單獨(dú)申報(bào)，環(huán)節(jié)復(fù)雜、材料多、耗時(shí)長。以開便利店為例，涉及食品經(jīng)營許可證、酒類商品零售許可證、煙草專賣零售許可證核發(fā)，公共聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查等多個(gè)方面，企業(yè)需要向食品、衛(wèi)生等四五個(gè)部門申請(qǐng)?jiān)S可。浦東新區(qū)從2019年開始，在“證照分離”改革基礎(chǔ)上，開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)，將企業(yè)需要辦理的多張?jiān)S可證整合為一張行業(yè)綜合許可證，企業(yè)不需要重復(fù)提交材料，一個(gè)窗口，一次搞定。為在更大范圍更寬領(lǐng)域凝聚改革共識(shí)，營造公平透明可預(yù)期的法治環(huán)境，亟需將“一業(yè)一證”改革的制度設(shè)計(jì)上升為浦東新區(qū)法規(guī)予以固化，保障改革推進(jìn)更通暢、更高效。

一證準(zhǔn)營解決了開辦企業(yè)多頭跑的問題，但在后續(xù)的管理中，涉及多個(gè)許可的企業(yè)，可能由于單項(xiàng)許可的有效期不一樣，需要在不同的年份申請(qǐng)延長有效期，這也是走過兩年的“一業(yè)一證”改革中的一個(gè)痛點(diǎn)。對(duì)此，《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》（以下簡稱《深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》）中明確“對(duì)納入‘一業(yè)一證改革的行業(yè)，浦東新區(qū)應(yīng)當(dāng)建立行業(yè)綜合許可證統(tǒng)一有效期制度，單項(xiàng)行政許可設(shè)定的有效期，整合為行業(yè)綜合許可證后可以取消或者延長”，為持續(xù)推進(jìn)照后減證和簡化審批提供了法治保障。

《深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》總體上遵循《國務(wù)院關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》要求，明確了深化“一業(yè)一證”改革的定義、適用范圍、基本原則等。深化“一業(yè)一證”改革，要堅(jiān)持需求導(dǎo)向、系統(tǒng)集成、重點(diǎn)突破，推動(dòng)行政審批向以市場主體為中心轉(zhuǎn)變，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革。此外，《深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》明確了深化“一業(yè)一證”改革的職責(zé)分工。區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)深化“一業(yè)一證”改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全深化改革的統(tǒng)籌推進(jìn)工作機(jī)制;區(qū)審批制度改革部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)“一業(yè)一證”改革工作，開展改革滿意度社會(huì)評(píng)價(jià)，總結(jié)提煉改革創(chuàng)新舉措;區(qū)有關(guān)審批部門依據(jù)職權(quán)或者接受委托，負(fù)責(zé)具體有關(guān)行政許可的受理、審查、決定及相應(yīng)的事中事后監(jiān)管等工作;區(qū)行政審批局負(fù)責(zé)行業(yè)綜合許可證的具體辦理工作。《深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》還提出了深化“一業(yè)一證”改革的具體要求，包括建立行業(yè)綜合許可證“單軌制”改革、建立行業(yè)綜合許可證統(tǒng)一有效期制度、深化告知承諾制改革、推動(dòng)市場準(zhǔn)營承諾即入制以及建立“一業(yè)一證”改革清單管理制度等。對(duì)于相關(guān)支撐保障制度，《深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》也具體提出了相應(yīng)措施，比如推動(dòng)政務(wù)信息共享、建立數(shù)據(jù)交換機(jī)制、優(yōu)化完善相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、明確權(quán)利救濟(jì)的告知方式等。

退出機(jī)制加快新陳代謝

部門多、材料雜、程序煩、往返跑、成本高……一說起企業(yè)注銷，很多申請(qǐng)人都提到一個(gè)字——“難”！然而，物競天擇、適者生存是大自然的規(guī)律，企業(yè)優(yōu)勝劣汰也是市場經(jīng)濟(jì)的正?，F(xiàn)象。市場主體退出制度是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，為經(jīng)營不佳的市場主體提供了一個(gè)離開市場的渠道，促進(jìn)改善市場主體結(jié)構(gòu)，提高市場主體活躍度。如果大量企業(yè)因注銷程序復(fù)雜而擱置辦理相關(guān)手續(xù)，長期積累之后，不僅會(huì)占用企業(yè)名稱等公共資源，還會(huì)產(chǎn)生大量異常企業(yè)，影響政府部門的宏觀決策。

在聽取意見座談會(huì)上，專家、人大代表、基層單位對(duì)市場退出機(jī)制提出了各種意見和建議——“可以根據(jù)實(shí)際情況確定簡易注銷程序的適用情形” “要運(yùn)用行政力量創(chuàng)設(shè)一些制度有序引導(dǎo)市場主體退出” “要結(jié)合信息化手段提高企業(yè)辦理退出的效率”……這些意見和建議充分說明，針對(duì)市場主體退出環(huán)節(jié)存在的實(shí)際情況，通過法治的方式，強(qiáng)化市場主體履行法定義務(wù)，引導(dǎo)或者強(qiáng)制低效無效市場主體依法有序退出，減少“失聯(lián)企業(yè)” “僵尸企業(yè)”帶來的風(fēng)險(xiǎn)和占用的社會(huì)資源，已是當(dāng)務(wù)之急。

《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》（以下簡稱《市場主體退出若干規(guī)定》）正是在這樣的背景下誕生的?！妒袌鲋黧w退出若干規(guī)定》規(guī)定了市場主體注銷環(huán)節(jié)的便利化措施，包括優(yōu)化簡易注銷登記程序，縮短市場主體退出市場所需時(shí)間;探索承諾制注銷改革措施;推進(jìn)注銷全程網(wǎng)辦，利用“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)提高辦事效率。創(chuàng)設(shè)了強(qiáng)制除名和強(qiáng)制注銷制度。遵循“行政適當(dāng)干預(yù)、減少司法負(fù)擔(dān)、推動(dòng)市場出清”的思路，《市場主體退出若干規(guī)定》明確了市場主體被強(qiáng)制除名的一系列法律后果，保障市場交易安全，及時(shí)釋放名稱資源，提升社會(huì)整體利益。而強(qiáng)制注銷制度則是在保障債權(quán)人等相關(guān)方利益的同時(shí)，及時(shí)清理消滅“失聯(lián)企業(yè)” “僵尸企業(yè)”的主體資格。《市場主體退出若干規(guī)定》還針對(duì)實(shí)踐中由于部分企業(yè)或者國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等已經(jīng)注銷或者撤銷，導(dǎo)致其管理或者出資的市場主體無法辦理變更登記、注銷登記等情形，建立代位注銷機(jī)制，暢通特定市場主體注銷時(shí)的制度瓶頸。市場主體退出涉及一系列權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整，《市場主體退出若干規(guī)定》特別注重相關(guān)利益方的權(quán)益保障，進(jìn)一步壓實(shí)有關(guān)主體的法律責(zé)任，包括防范道德風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)調(diào)清算義務(wù)、暢通救濟(jì)渠道等。

為用足用好全國人大的授權(quán)，市人大常委會(huì)在制定首批浦東新區(qū)法規(guī)的過程中進(jìn)行了充分的探索，既積極思考、又審慎推進(jìn)，廣泛聽取了社會(huì)各方的建議和意見，將全過程人民民主貫穿立法全過程。接下來還有更多浦東新區(qū)法規(guī)將提交審議和付諸表決，浦東新區(qū)法規(guī)將更好地推動(dòng)浦東各項(xiàng)改革在法治軌道上運(yùn)行，助力浦東承擔(dān)在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放的新使命和新任務(wù)。