如何防止濫用軟權(quán)力

軟權(quán)力雖帶著“軟”字，但卻不容忽視。它對(duì)公私權(quán)力結(jié)構(gòu)、行使、監(jiān)督等產(chǎn)生直接影響，如若濫用，其危害一點(diǎn)兒也不比硬權(quán)力小。因此，必須深化對(duì)軟權(quán)力的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督，使軟權(quán)力的運(yùn)用規(guī)范、有序、有效。

在公權(quán)力中，有一種普遍存在的、與硬權(quán)力相對(duì)的權(quán)力形態(tài)，叫“軟權(quán)力”。軟權(quán)力雖帶著“軟”字，但卻不容忽視。它對(duì)公私權(quán)力結(jié)構(gòu)、行使、監(jiān)督等產(chǎn)生直接影響，如若濫用，其危害一點(diǎn)兒也不比硬權(quán)力小。

當(dāng)前，人們對(duì)軟權(quán)力的認(rèn)識(shí)還比較薄弱，相應(yīng)地，對(duì)軟權(quán)力的監(jiān)督也比較薄弱。對(duì)此，我們必須深化對(duì)軟權(quán)力的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督，使軟權(quán)力的運(yùn)用規(guī)范、有序、有效。

軟權(quán)力行使比硬權(quán)力更普遍、更頻繁、更隱蔽

以權(quán)力行使是否與相對(duì)人形成命令-服從關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力可以分為硬權(quán)力和軟權(quán)力。硬權(quán)力是指對(duì)相對(duì)人形成硬約束的權(quán)力，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)遵守或者服從硬權(quán)力，否則可能受到強(qiáng)制。軟權(quán)力是一種與硬權(quán)力相對(duì)的、對(duì)相對(duì)人不形成硬約束的、以相對(duì)人自主選擇和知情同意為前提的權(quán)力形態(tài)，例如公共信息發(fā)布、行政指導(dǎo)、行政協(xié)議、行政調(diào)解、協(xié)商民主等。

軟硬權(quán)力是權(quán)力的兩面，缺一不可。軟權(quán)力依托硬權(quán)力和公權(quán)力信賴發(fā)生作用。例如，“約談”是近些年政府主管部門廣泛采用的一種軟性監(jiān)督措施。為使約談工作規(guī)范有效，不少政府主管部門都制定了約談辦法，對(duì)于超期不落實(shí)處理意見和整改要求的，使用硬權(quán)力予以處理，包括通報(bào)、向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出處理建議、在有關(guān)目標(biāo)責(zé)任考核中扣分等。軟的約談與硬的措施前后銜接，保障了約談的威懾效力。

軟權(quán)力行使比硬權(quán)力更普遍、更頻繁、更隱蔽。軟權(quán)力的載體一般有三種，一是以公權(quán)力機(jī)關(guān)的名義發(fā)布的公共信息或者指導(dǎo)性文件;二是公權(quán)力機(jī)關(guān)與相對(duì)人經(jīng)協(xié)商同意簽訂的協(xié)議;三是公權(quán)力機(jī)關(guān)的官員和國家公職人員對(duì)下屬和相對(duì)人透露信息、暗示意圖、提出請(qǐng)求等。在實(shí)踐中，第三種載體的軟權(quán)力最普遍，很多情況下是“一對(duì)一”使用，不以“要式行為”出現(xiàn)，即不要求具備法定形式和遵循法定程序就能產(chǎn)生影響力，迫使下屬或者相對(duì)人妥協(xié)服從，這就導(dǎo)致此種載體的軟權(quán)力更容易發(fā)生隨機(jī)性、幕后交易和暗箱操作，更容易被濫用。

濫用軟權(quán)力有何危害

濫用軟權(quán)力的具體情形有三種。一是軟權(quán)力行使中的異化。例如行政指導(dǎo)的異化。行政主體通過倡導(dǎo)、建議、指點(diǎn)、勸告等方式，引導(dǎo)或者調(diào)節(jié)相對(duì)人的社會(huì)行為，實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)。理論上，是否接受行政指導(dǎo)由相對(duì)人自主選擇，但實(shí)踐中，由于高權(quán)行政、管制行政的慣性，行政指導(dǎo)違反自愿原則、異化為行政命令且訴諸事實(shí)上強(qiáng)制執(zhí)行的案例時(shí)常出現(xiàn)。

二是軟權(quán)力行使中的偏私歧視、顯失公平、隱瞞真相、違背承諾、濫用行政優(yōu)益權(quán)等。軟權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)遵循合法合理、公平公正、誠實(shí)守信、信賴?yán)姹Ｗo(hù)等原則。但實(shí)踐中，上述問題在軟權(quán)力行使中常常存在，例如行政協(xié)議編制、訂立、履行、變更、終止等環(huán)節(jié)的違法侵權(quán)。

三是軟權(quán)力行使中的違法說服、建議、請(qǐng)求、誘惑、交換、威脅等。公權(quán)力機(jī)關(guān)的官員和國家公職人員對(duì)下屬和相對(duì)人透露信息、暗示意圖，或者明確提出某種要求，例如勸說甚至威脅下屬執(zhí)行明顯違法的命令;在司法審判、執(zhí)法處理、人員任用、項(xiàng)目審批、招標(biāo)投標(biāo)、資源分配等事情上打招呼;向相對(duì)人索要金錢物品、吃拿卡要等。

濫用軟權(quán)力的危害主要有：第一，導(dǎo)致軟權(quán)力名不副實(shí)，失去軟權(quán)力的存在基礎(chǔ)和應(yīng)有價(jià)值，破壞軟硬權(quán)力的合理結(jié)構(gòu)，損害公權(quán)力的公信力。第二，導(dǎo)致軟權(quán)力行為明顯不公平、不妥當(dāng)，破壞軟權(quán)力行使者和當(dāng)事人之間法律關(guān)系的合意基礎(chǔ)，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益。第三，導(dǎo)致公權(quán)力系統(tǒng)乃至整個(gè)社會(huì)盛行潛規(guī)則和特權(quán)。

如何加強(qiáng)對(duì)軟權(quán)力的監(jiān)督

軟權(quán)力有其自身特點(diǎn)，監(jiān)督起來難度極大，除要求監(jiān)督主體高度重視和責(zé)任擔(dān)當(dāng)之外，還應(yīng)當(dāng)有不同于監(jiān)督硬權(quán)力的特殊方法和制度。

首先要做好文化和行政倫理基礎(chǔ)教育。少數(shù)國家公職人員在態(tài)度、語言、舉止、審美上表現(xiàn)出的傲慢、粗魯、庸俗和低級(jí)趣味，本質(zhì)上是內(nèi)在缺乏文化的表現(xiàn)。少數(shù)國家公職人員濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、吃拿卡要等是內(nèi)在缺乏憐憫心、不知羞恥的表現(xiàn)。因此，解決軟權(quán)力濫用的各種問題需要對(duì)國家公職人員進(jìn)行持續(xù)的、具體細(xì)致的文化和行政倫理基礎(chǔ)教育，使公權(quán)力的運(yùn)用更有人性溫度，更順乎民心、符合民意。

二是完善軟硬結(jié)合的軟權(quán)力監(jiān)督制度與執(zhí)行。經(jīng)過多年探索，對(duì)軟權(quán)力的監(jiān)督已經(jīng)形成多項(xiàng)制度，并被法律和黨內(nèi)法規(guī)所確認(rèn)，既針對(duì)了軟權(quán)力的特點(diǎn)，也符合法律規(guī)定。而提高制度的執(zhí)行力一方面要不斷完善制度，使之更便于執(zhí)行，另一方面要改進(jìn)制度執(zhí)行的整體環(huán)境，使促進(jìn)制度執(zhí)行的各種因素形成合力，共同作用于制度執(zhí)行。

三是鼓勵(lì)下屬和相對(duì)人對(duì)濫用軟權(quán)力的行為進(jìn)行抵制。抵制行政倫理，可以是下屬對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)濫用軟權(quán)力的行為提出意見，也可以是公民、法人和其他組織對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)或者國家公職人員濫用軟權(quán)力行為的申訴、控告、檢舉等。

（《人民論壇》 郎佩娟/文）