跨層級(jí)暗訪的復(fù)制與加碼

賀海波

近期在安徽、江西和江蘇等地鄉(xiāng)村兩級(jí)開展了三次社會(huì)調(diào)查，基層干部普遍反映跨層級(jí)暗訪比較令人頭疼。他們說，各級(jí)各部門都可以搞跨層級(jí)暗訪，極大地改變了基層干部的工作環(huán)境，給基層造成了巨大的心理壓力。

巨大的心理壓力來源于督查時(shí)對(duì)基層干部行為細(xì)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化要求。比如上級(jí)部門常常會(huì)直接插到鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查基層干部的日常工作紀(jì)律，他們透過門縫、玻璃窗看辦公室內(nèi)的人員在干什么，如果發(fā)現(xiàn)在看電腦和手機(jī)，就要核實(shí)是否與工作有關(guān)，如果是在消遣、娛樂等，就要給予違紀(jì)處分；還會(huì)核查不在辦公室的干部具體在做什么，一般會(huì)現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)系，如果干部說在下鄉(xiāng)推進(jìn)工作，就被要求發(fā)手機(jī)定位，并且要求15分鐘以內(nèi)趕回鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室。

基層干部說，現(xiàn)在每天都要“看好自己的門，做好自己的事”。

跨層級(jí)暗訪的厲害之處在于不確定性，基層干部無法掌握其中的規(guī)律，也就無法規(guī)避。為了保持不確定性，跨層級(jí)暗訪堅(jiān)持“四不兩直”的工作方式。所謂“四不兩直”是指不要人帶，不打招呼，不定地點(diǎn)，不定時(shí)間，直接到點(diǎn)，直接到村。在“四不兩直”規(guī)制下，中央省市的暗訪人員可以直接插到鄉(xiāng)村現(xiàn)場(chǎng)檢查紀(jì)律遵守情況和各種惠民工程、公益項(xiàng)目等工作落實(shí)情況。

當(dāng)然，各級(jí)暗訪部門也不是完全無的放矢地暗訪，大多數(shù)都是有的放矢地進(jìn)行工作督察。現(xiàn)代化的技術(shù)治理為中央省市有的放矢督查奠定了重要的基礎(chǔ)。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面就是數(shù)字化。

首先是鄉(xiāng)村的基本情況都要上網(wǎng)，比如村級(jí)資金、資產(chǎn)和資源都要上報(bào)到“三資平臺(tái)”，并且要求實(shí)時(shí)更新變化的情況。其次是鄉(xiāng)村治理的過程要留痕，也要上傳到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。各級(jí)紀(jì)委都可以直接看到這些治理平臺(tái)上的內(nèi)容，如果發(fā)現(xiàn)了問題，就會(huì)直接到村莊到項(xiàng)目點(diǎn)上實(shí)地督查。

此外，還有另外一項(xiàng)技術(shù)治理就是衛(wèi)星監(jiān)視系統(tǒng)。很多地區(qū)的鄉(xiāng)村都安裝了藍(lán)天衛(wèi)士，坐在縣鄉(xiāng)辦公室就可以掌控全部的環(huán)境變化情況，中央省市也可以獲得相關(guān)信息。

江西的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說，只要發(fā)現(xiàn)哪里冒煙，就要趕到現(xiàn)場(chǎng)處理，超過15分鐘就算治理事件。江蘇Y村村委會(huì)門口的池塘里面有垃圾，中央部門直接到村里督查。Y村環(huán)保工作沒有達(dá)標(biāo)的原因是連日暴雨，村級(jí)所有治理人力都在防汛救災(zāi)，沒有及時(shí)清理暴雨形成的污染物體。中央部門給出三天內(nèi)必須整改的要求。村干部說，幸虧這件事情是確實(shí)事出有因，如果是玩忽職守，不僅要限期整改，還會(huì)直接給予紀(jì)律處分。

現(xiàn)代技術(shù)是現(xiàn)代治理的“千里眼，順風(fēng)耳”，為跨層級(jí)暗訪提供了重要的信息支撐。

當(dāng)然，上級(jí)也會(huì)通過正常的由下而上匯總的數(shù)據(jù)來掌握情況，比如國家在不同時(shí)期布置的中心工作，有些地方反映上來的數(shù)據(jù)顯得推動(dòng)乏力，不同級(jí)別紀(jì)委監(jiān)委就會(huì)直插到這些地區(qū)的鄉(xiāng)村開展督查。也就是說，跨層級(jí)暗訪的重要功能之一是為了推動(dòng)中央部署的重要工作，是為了改變政令不行的窘境。

就實(shí)踐情況來看，近幾年來從精準(zhǔn)扶貧、惠民工程、環(huán)保工作到鄉(xiāng)村振興等自上而下的中心工作，在行政體系內(nèi)部基本上沒有遇到什么阻力，在很大程度上，跨層級(jí)暗訪發(fā)揮了重要作用。

跨層級(jí)暗訪之所以能夠發(fā)揮重要功能，在于可以打破信息壟斷。以前基層治理的情況如何，只能靠一層層報(bào)上來的信息進(jìn)行判斷。一些地方官員常常好大喜功，為了突顯治理政績(jī)，獲得提拔的資本，就會(huì)搞數(shù)字造假。事實(shí)上可能是一地雞毛，但是包裝后顯示出來的卻是取得了重要的進(jìn)展，獲得了巨大的成功。但是在現(xiàn)代技術(shù)條件支撐下，上級(jí)可以輕易地掌握下級(jí)的治理結(jié)果與過程，下級(jí)就無法壟斷治理信息。

隨著基層治理信息壟斷被打破，基層治理共謀也被打破了。以前，在基層治理中，為了完成中心工作，或者為了收割地方利益，縣鄉(xiāng)村常常結(jié)成利益共同體。

在利益共同體結(jié)構(gòu)中，自上而下的中心工作進(jìn)入縣域后，縣鄉(xiāng)村就可以聯(lián)合起來以應(yīng)付上級(jí)檢查為重點(diǎn)，而不是將工作落在實(shí)處；而且為了激勵(lì)下級(jí)，上級(jí)還要故意忽視甚至鼓勵(lì)下級(jí)搭便車收費(fèi)、公費(fèi)吃喝等胡搞行為，下級(jí)為了尋求上級(jí)的保護(hù)，也要大行賄賂。

但是跨層級(jí)暗訪可以直插基層，治理的主體責(zé)任可以查得清清楚楚，打開了基層的治理暗箱，也就打破了縣鄉(xiāng)村的共謀基礎(chǔ)?？h鄉(xiāng)村無法壟斷信息，也無法再建構(gòu)利益共同體，只能老老實(shí)實(shí)地認(rèn)真落實(shí)上級(jí)布置的中心工作，也不再敢胡作非為收割基層的剩余利益。

值得肯定的是，跨層級(jí)暗訪對(duì)基層治理主體起到了威懾作用，改變了基層治理結(jié)構(gòu)，也將基層治理的注意力遷移到落實(shí)上級(jí)工作上面。但是就調(diào)查來看，跨層級(jí)暗訪出現(xiàn)了不斷復(fù)制與自我疊加的現(xiàn)象。

本來暗訪只是紀(jì)委監(jiān)委的一種督查方式。但是現(xiàn)在很多其他部門復(fù)制了這種工作方式，也經(jīng)常搞暗訪。在當(dāng)前中心工作泛化的情況下，每個(gè)部門都有大量的行政工作下派到鄉(xiāng)村，都要求不打折扣的完成任務(wù)。與鄉(xiāng)村對(duì)接的“條條”有一百多個(gè)，發(fā)達(dá)地區(qū)可能會(huì)更多。如果這些條條都復(fù)制暗訪模式，基層干部將不堪重負(fù)。

此外，每個(gè)部門為了激發(fā)基層完成本部門工作的積極性，或者說為了突顯本部門工作的重要性，于是不斷加強(qiáng)暗訪程度，表現(xiàn)在不斷加強(qiáng)暗訪頻次和加重處罰力度。

在很短的時(shí)間內(nèi)，跨層級(jí)暗訪在范圍上對(duì)基層治理進(jìn)行了全景式監(jiān)控，在力度上對(duì)基層治理的督查做到了層層加碼?？鐚蛹?jí)暗訪發(fā)揮了一些治理的正功能，比如打破基層信息壟斷、消解基層共謀的基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)變基層工作作風(fēng)等，但是也產(chǎn)生了大量的負(fù)外部性后果，不同層級(jí)不同部門大量復(fù)制和層層加碼，加重了基層的工作負(fù)擔(dān)。

鄉(xiāng)村干部反映，以前比較害怕縣級(jí)以上的檢查，現(xiàn)在最害怕縣級(jí)督查。因?yàn)榭h級(jí)督查最為嚴(yán)格，在督查頻次、力度和處罰等方面都比中央省市的督查更多、更大、更強(qiáng)。其中的緣由在于甩鍋避責(zé)。

當(dāng)前基層權(quán)責(zé)不匹配和責(zé)任壓力不斷增大的背景下，基層治理出現(xiàn)了問題，縣級(jí)也要負(fù)相應(yīng)的連帶責(zé)任，但是如果縣級(jí)監(jiān)管指導(dǎo)到位了，責(zé)任就會(huì)減輕。在關(guān)乎個(gè)體聲譽(yù)、晉升和利益的情況下，縣級(jí)當(dāng)然不想為鄉(xiāng)村兩級(jí)分擔(dān)更多責(zé)任，那么就要在監(jiān)管指導(dǎo)上加大力度。

縣鄉(xiāng)村本來就是基層治理的共同主體，縣對(duì)于鄉(xiāng)村兩級(jí)的人財(cái)物情況都掌握的一清二楚，所以縣級(jí)督查就更能直指要害，再加上為了達(dá)到上級(jí)要求，縣級(jí)會(huì)加碼，比如上級(jí)要求達(dá)到百分之八十，縣級(jí)就要要求達(dá)到百分之百。如果出現(xiàn)了問題，就會(huì)約談，給予黨內(nèi)紀(jì)律處分；更為要命的是，有些地方還要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在縣電視臺(tái)做檢討和保證。在科層體制高壓之下，鄉(xiāng)村兩級(jí)不得不將大量的精力用來完成本來屬于治理剩余的事務(wù)。

跨層級(jí)暗訪有現(xiàn)代技術(shù)治理的支撐，也有推動(dòng)自上而下的重點(diǎn)工作的必要性，但是將這種治理模式復(fù)制到各個(gè)部門各個(gè)層級(jí)，并且層層加碼，事實(shí)上形成了一種常規(guī)治理，就會(huì)大大增大基層治理體制的剛性，嚴(yán)重束縛基層治理主體的自主性，誘發(fā)基層治理主體的非正常焦慮。

應(yīng)該對(duì)跨層級(jí)暗訪本身作一些限制性規(guī)定，使其既適應(yīng)推動(dòng)自上而下的中心工作和治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求，又能不給基層造成過分的治理負(fù)擔(dān)，還可以激發(fā)基層治理的活力。