新建水庫移民后期扶持人口核定存在問題及對策研究

左萍，王加會

(華北水利水電大學(xué) 水利學(xué)院，河南 鄭州 450046)

水庫移民是大中型水利水電工程建設(shè)的貢獻(xiàn)者和犧牲者，受工程修建影響，該群體原有生產(chǎn)體系、社會結(jié)構(gòu)會遭到巨大沖擊[1-2]。為幫助移民改善生產(chǎn)生活條件，國家采取了一系列措施對移民進(jìn)行發(fā)展扶持[3]。2017年國務(wù)院修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(中華人民共和國國務(wù)院第679號令)指出，我國實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過原有水平。其中，后期扶持人口核定是后期扶持政策實施的基礎(chǔ)，是國家每年向各省撥付移民后期扶持資金的依據(jù)，因此國家對新建大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口核定高度重視[4]。

2007年國家發(fā)展改革委員會印發(fā)的《新建大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口核定登記暫行辦法》(簡稱《新建水庫人口核定登記暫行辦法》)要求新建水庫按照實際動遷安置的移民人口，每年核定登記一次[5]。其中，搬遷安置人口應(yīng)核定到人，不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口核定到村組。目前，在肯定該項政策措施取得明顯成效的同時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前存在對后期扶持范圍人口核定移民身份難以準(zhǔn)確確定、搬遷安置人口變化范圍審查標(biāo)準(zhǔn)無依據(jù)以及不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口計算公式不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}。此外，隨著我國戶籍制度改革、信息化等環(huán)境形勢不斷變化，給當(dāng)前新建水庫人口核定工作帶來了新的問題和挑戰(zhàn)[6]。

一、文獻(xiàn)綜述

水庫移民廣泛存在于世界各國，由于各國的國情不同，在解決水庫移民問題方面也有著不同的政策。新建水庫移民由于其環(huán)境影響和社會經(jīng)濟后果而吸引世界關(guān)注，大量的移民安置、大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施擴建以及土地利用和管理的轉(zhuǎn)變，對區(qū)域的環(huán)境條件提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[7-8]。Austin等對中國三峽庫區(qū)進(jìn)行實地調(diào)查，并利用全球定位系統(tǒng)(GPS)對城市邊界進(jìn)行檢驗，發(fā)現(xiàn)新移民安置地未來可能會出現(xiàn)滑坡風(fēng)險的威脅[9]。Wilmsen等根據(jù)對中國三峽庫區(qū)145個移民家庭的抽樣調(diào)研，揭示農(nóng)村移民在城市的生計效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)該類人群糧食安全和收入保障率較差[10]。后期扶持政策也是最具有中國特色的水庫移民政策，該領(lǐng)域研究主要集中在以下幾方面:一是在后期扶持范圍界定問題上，劉敏慧等認(rèn)為現(xiàn)有政策規(guī)定的后期扶持范圍存在灰色地帶，該范圍包含生活富裕的農(nóng)村移民，卻未包含生活貧困的連帶影響人口[11]；趙旭等指出外遷移民是后期扶持范圍中易受忽略的群體[12]。二是對非農(nóng)業(yè)戶口水庫移民的研究中，黃詩穎和熊艷認(rèn)為對水庫移民農(nóng)轉(zhuǎn)非是城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢，且部分移民是因政策原因非自愿轉(zhuǎn)變的，對其身份不能一概而論[13]；吳上和施國慶認(rèn)為城鎮(zhèn)戶口享受的福利逐漸減少，且非農(nóng)業(yè)戶口水庫移民缺乏相應(yīng)扶持政策、生活成本增加、抵御突發(fā)風(fēng)險能力低，易陷入貧困狀態(tài)，應(yīng)從建立制定專門的社會保障制度、加大創(chuàng)業(yè)支持和分享水電工程效益進(jìn)行扶持[14]。三是在水庫移民人口核定基礎(chǔ)工作中，樸墁秋認(rèn)為應(yīng)從明確核定政策、加強監(jiān)督兩方面對人口進(jìn)行嚴(yán)格審核[15]。

從新建水庫人口核定成果審查工作出發(fā)，對搬遷安置人口和不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口核定問題進(jìn)行深入研究，進(jìn)而提出解決方法，對當(dāng)前新建水庫人口核定工作有重要理論指導(dǎo)意義和現(xiàn)實意義。

二、后期扶持人口核定存在的問題

截至2020年底，水利部共核定新建水庫移民人口182萬人(1)根據(jù)水利部水庫移民司歷年核定數(shù)據(jù)統(tǒng)計。，極大程度地保障了移民權(quán)益，但在實施過程中也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)移民身份難以準(zhǔn)確確定

1.農(nóng)村移民身份難以界定

根據(jù)后期扶持政策規(guī)定，后期扶持范圍為大中型水庫的農(nóng)村移民戶口應(yīng)為農(nóng)業(yè)戶口，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村移民不再納入后期扶持范圍。2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)〔2014〕25號)，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，將原來的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。各地在開展新建水庫人口核定登記工作時出現(xiàn)判別水庫移民戶口性質(zhì)困難或無法判別，區(qū)分水庫移民身份的工作難以進(jìn)行。

2.非水庫移民無法有效剔除

根據(jù)2006年國務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意義》(國發(fā)〔2006〕17號)及相關(guān)規(guī)定，納入后期扶持的移民人口，不包括居民點建設(shè)新址占地、道路及工業(yè)企業(yè)、專業(yè)項目以及渠道等線性工程區(qū)占地，引起的其他征遷人口，以及“停建令”頒布后非法遷入人口。在移民安置實施中，這些人口往往與水庫移民安置在一個居民點。地方政府在申報后期扶持人口時，大多把涉及搬遷安置的所有人口一并申報。如果移民安置規(guī)劃以及其他申報材料等沒有把人口類型區(qū)分清楚，在審查中很難把非水庫移民剔除出去。

(二)搬遷安置人口變化范圍審查標(biāo)準(zhǔn)無依據(jù)

搬遷安置人口合理變化范圍的確定直接影響新建水庫人口核定結(jié)果。在實際核定工作中，對搬遷安置人口規(guī)模變化比例并無具體規(guī)定，一般按10%的標(biāo)準(zhǔn)掌握。申報人口變化超過10%的，視為移民安置規(guī)劃發(fā)生了變更，需提供批準(zhǔn)變更的文件才能進(jìn)行核定。這一標(biāo)準(zhǔn)并無依據(jù)支撐，且與云南、浙江等地以20%作為變更標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定有出入，造成地方無法及時準(zhǔn)備和報送變更資料，導(dǎo)致后期扶持人口暫不核定的情況出現(xiàn)。

(三)不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口計算公式不嚴(yán)謹(jǐn)

新建水庫人口核定中，不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口計算公式為

不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口=規(guī)劃水平

年生產(chǎn)安置人口-實際搬遷農(nóng)業(yè)人口

根據(jù)實際情況，生產(chǎn)安置人口包括需生產(chǎn)安置的搬遷安置人口和不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口，搬遷安置人口包括不需生產(chǎn)安置的搬遷安置人口和需生產(chǎn)安置的搬遷安置人口(如圖1所示)，當(dāng)生產(chǎn)安置人口與搬遷安置人口存在交集情況下，用以上公式計算，多減去了需生產(chǎn)安置的搬遷安置人口，造成數(shù)據(jù)偏小。

圖1 移民安置人口分類圖

三、原因分析

(一)配套政策文件制定不完善

國發(fā)〔2006〕17號文件和《新建水庫人口核定登記暫行辦法》規(guī)定了新建水庫人口核定的工作要求，但多為原則性要求，需要進(jìn)一步細(xì)化，才能有序開展工作。如在戶口性質(zhì)取消后，如何界定農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口移民，如何區(qū)分水庫移民和非水庫移民，如何確定搬遷安置人口合理變化范圍，如何正確計算不搬遷只進(jìn)行生產(chǎn)安置人口。在新的戶籍制度頒布后，新建水庫人口核定政策一直未有變化[8]。移民條例規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃確需調(diào)整或者修改的應(yīng)當(dāng)重新報批，但并未明確“調(diào)整或者修改”的執(zhí)行和衡量的標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)中也并未對移民安置規(guī)劃變更的范圍做統(tǒng)一規(guī)定。

(二)人口核定技術(shù)手段落后

每年新建水庫核定人口平均在十萬人以上，需查看的資料高達(dá)一百多萬份。目前，登記過程的數(shù)據(jù)填寫、計算和匯總，多采用人工方式，過程繁瑣且易出錯。報送的紙質(zhì)版數(shù)據(jù)資料，不利于查找和再次利用。審核過程中，僅能通過各水庫報送的紙質(zhì)版或電子版資料進(jìn)行人工審查，技術(shù)手段單一、落后且繁雜。另外，報送資料中要求填報移民人口的家庭住址、身份證號、家庭成員關(guān)系等隱私信息，使用微信、郵件等方式傳輸時，存在信息泄露的隱患。

(三)新建水庫人口核定工作管理體制不暢

目前，新建水庫人口核定工作管理體制不暢主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是設(shè)計單位責(zé)任缺失。設(shè)計單位在移民安置階段的作用舉足輕重，從移民安置規(guī)劃的編制到實施，從前期工作階段移民安置人口的計算確定到實施階段的復(fù)核、分解以及核定，設(shè)計單位提供主要技術(shù)支撐，其最了解移民安置實施情況，但在新建水庫人口核定工作中并未規(guī)定設(shè)計單位的職責(zé)。二是地方水庫移民管理機構(gòu)任務(wù)過于繁重。新建水庫人口核定是一項跨地域的龐大工程，人口調(diào)查與審核極為復(fù)雜，既需要各級移民機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又需要精準(zhǔn)執(zhí)行。縣級移民管理機構(gòu)負(fù)責(zé)新建水庫人口核定組織與實施，需對接協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、設(shè)計單位、項目法人以及監(jiān)督評估各方工作，確定人口數(shù)量。又需與公安、社保等部門核對移民戶籍等信息，確保移民人口的準(zhǔn)確性和合理性。這對于人員配備規(guī)模不大的縣級移民管理機構(gòu)是一項耗時耗力的艱巨任務(wù)，并且由于部分縣鄉(xiāng)村級干部政策理論水平低下，對政策了解不夠深入，導(dǎo)致出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位的問題。

四、對策與建議

“十三五”期間，我國謀劃興建了一大批重大水利水電工程，“十四五”期間，即將迎來新一輪建設(shè)高潮，新建水庫人口核定任務(wù)仍十分繁重。因此應(yīng)以保障民生為出發(fā)點，解決新建水庫人口核定登記工作問題，盡快修訂《新建水庫人口核定登記暫行辦法》，明確管理辦法和管理體制。

(一)制定和完善相關(guān)政策文件

后期扶持人口核定是一項政策性、技術(shù)性很強的工作，移民身份和人口數(shù)量的確定，影響后期扶持基金的下達(dá)與地方穩(wěn)定。為應(yīng)對快速發(fā)展的經(jīng)濟社會變化，妥善解決以上問題，需要對相關(guān)政策文件進(jìn)行完善，保證政策的嚴(yán)肅性。一是需明確新建水庫人口核定對象界定標(biāo)準(zhǔn)，避免資金浪費。做好新建水庫人口核定政策與后期扶持人口動態(tài)管理銜接問題，保證政策的連貫性。二是建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的配套政策，保障移民權(quán)益。三是出臺移民安置規(guī)劃變更政策，考慮工程實際、結(jié)合各省規(guī)定，統(tǒng)一移民安置規(guī)劃變更范圍、報批程序，明確生產(chǎn)安置人口和搬遷安置人口變化范圍。

(二)加快新建水庫人口核定工作信息化

按照“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，要加快補齊水利信息化短板。因此，可依靠全國水庫移民后期扶持管理信息系統(tǒng)，建設(shè)新建水庫人口核定登記系統(tǒng)，發(fā)揮信息化在新建水庫人口核定中的作用。新的人口核定登記系統(tǒng)初步可分板塊建設(shè)，統(tǒng)一人口信息報送格式，設(shè)置資料報送條件、信息審查要求和人口自動查重，審核并保存報送資料、人口信息數(shù)據(jù)等信息，便于查詢、監(jiān)督和再次利用。分層級建設(shè)，根據(jù)新建水庫人口核定工作中各級主體責(zé)任，分級建設(shè)、分級上報、層層審核。與公安、社保等部門數(shù)據(jù)庫對接，通過個人社會信息和社保繳納信息精準(zhǔn)審核，減輕縣級移民管理機構(gòu)任務(wù)。做好數(shù)據(jù)遷移，便于各省份核定人口信息導(dǎo)入、導(dǎo)出，為后期扶持人口動態(tài)管理做信息鋪墊。

(三)明確新建水庫人口核定工作管理體制

新建水庫人口核定工作實行屬地管理，由政府主導(dǎo)，移民工作各參與方共同參與。具體為：由省級人民政府負(fù)總責(zé)，縣級以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)人口核定登記的組織和實施?？h級人民政府對移民后期扶持人口核定登記的真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，包括統(tǒng)計實際搬遷安置人口，確認(rèn)搬遷中自然增長人口，核查非正常遷入戶人員。結(jié)合公安、人社、民政等部門信息，準(zhǔn)確核定移民信息。對核定結(jié)果張榜公示，接受各級監(jiān)督，保障移民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。大中型水利水電工程項目法人或項目主管部門要積極配合當(dāng)?shù)卣龊靡泼窈笃诜龀秩丝诘暮硕ǖ怯浌ぷ?。設(shè)計單位要做好后期扶持人口的分解、認(rèn)定等技術(shù)服務(wù)與指導(dǎo)。監(jiān)督評估單位要切實履行第三方監(jiān)督的職責(zé)。

五、結(jié)語

新建大中型水庫農(nóng)村移民是大中型水利水電工程移民安置和后期扶持的工作對象，其身份的界定是后期扶持政策順利實施的基礎(chǔ)。新建水庫人口核定工作開展以來，有效保障了移民權(quán)益。但在實際工作中，仍暴露出了一系列的問題。針對這些問題，建議從制定和完善相關(guān)政策文件、加快新建水庫人口核定工作信息化以及明確新建水庫人口核定工作管理體制等方面改進(jìn)做法和完善政策，確保移民權(quán)益不受損和社會穩(wěn)定發(fā)展。