農(nóng)村自建房安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)及建議

文/張英喆

近兩年，我國(guó)發(fā)生了多起較大以上房屋坍塌事故。2020年3月，福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌重大事故，造成29人死亡、42人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失5794萬(wàn)元；2020年8月，山西省臨汾市襄汾縣聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故，造成29人死亡、28人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失1164.35萬(wàn)元；2021年6月，湖南省郴州市“6·19”較大民房坍塌事故，造成5人死亡、7人受傷；2021年7月，江蘇省蘇州市四季開(kāi)源酒店“7·12”重大坍塌事故，造成17人死亡。上述4起事故中，3起發(fā)生在施工過(guò)程中，1起發(fā)生在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中；從地區(qū)看，2起發(fā)生在城鎮(zhèn)，2起發(fā)生在鄉(xiāng)村。

從《福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故調(diào)查報(bào)告》和《臨汾市襄汾縣聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故調(diào)查報(bào)告》看到，兩起事故均為違法違規(guī)建設(shè)、改建導(dǎo)致建筑物坍塌的生產(chǎn)安全責(zé)任事故。共有90名公職人員被追責(zé)（見(jiàn)表1、表2），受到了相應(yīng)處理，教訓(xùn)十分慘痛。

表1 兩起坍塌事故中對(duì)相關(guān)責(zé)任人處理情況統(tǒng)計(jì)

表2 山西省臨汾市襄汾縣聚仙飯店“8·29”重大坍塌事故公職人員失職追責(zé)情況

厘清和落實(shí)農(nóng)村自建房安全責(zé)任

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村低層房屋都是農(nóng)民自建、自用、自管，特別是上世紀(jì)八九十年代開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)，經(jīng)過(guò)幾十年的使用，逐步進(jìn)入老化期。

筆者經(jīng)調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)可能造成群死群傷生產(chǎn)安全事故的農(nóng)村房屋主要集中在以下3類：一是用作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村自建房；二是人員聚集使用的房屋；三是經(jīng)過(guò)改建擴(kuò)建的房屋。

據(jù)排查，全國(guó)僅用作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村自建房就達(dá)800余萬(wàn)戶，這些房屋大多為業(yè)主自行委托工匠建設(shè)，無(wú)專業(yè)設(shè)計(jì)、無(wú)章可循。而這些房屋主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、鄉(xiāng)村旅游地區(qū)，經(jīng)營(yíng)者盲目追求利益，租賃行為頻繁，經(jīng)營(yíng)和使用主體混亂，擅自違規(guī)改擴(kuò)建，更是增加了事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

新修訂的《安全生產(chǎn)法》已于今年9月1日正式施行，進(jìn)一步明確規(guī)定“安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”。因此，如何加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村自建房，特別是用于經(jīng)營(yíng)性用房的農(nóng)村自建房的安全監(jiān)管，成為了亟待解決的問(wèn)題之一。

《建筑法》第八十三條規(guī)定了農(nóng)村自建低層住宅的建筑活動(dòng)不適用《建筑法》。1993年頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第116號(hào)）是村鎮(zhèn)建設(shè)方面的行政法規(guī)，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)本轄區(qū)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作。村民自建房質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)行限額管理，《建筑工程施工許可管理辦法》（2018年9月28日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第42號(hào)修正）明確：投資額在30萬(wàn)元以上或者建筑面積在300平方米以上的建設(shè)工程，應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督管理。縣（市、區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)應(yīng)依法依規(guī)納入工程質(zhì)量和施工安全監(jiān)督管理。建房農(nóng)戶應(yīng)依法依規(guī)委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)、辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證和開(kāi)工許可后，方可組織建設(shè)，接受市、縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)的質(zhì)量和安全監(jiān)督管理。建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)所有加層的擴(kuò)建工程必須委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，并由有資質(zhì)的施工單位承建。對(duì)于建設(shè)工程投資額30萬(wàn)元以下且建筑面積300平方米以下的市政基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)性建筑，各縣（市、區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)結(jié)合轄區(qū)實(shí)際制定管理辦法。

另外，從近年來(lái)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開(kāi)展農(nóng)村自建房安全隱患排查實(shí)際工作中看，特別是建設(shè)工程投資額在30萬(wàn)元以下，建筑層數(shù)在3層以下、建筑面積300平方米以下的農(nóng)村自建房，主要是以農(nóng)民自查、村委會(huì)復(fù)核為主，村“兩委”作為我國(guó)農(nóng)村自治組織，也擔(dān)負(fù)農(nóng)民集體所有土地經(jīng)營(yíng)管理、農(nóng)村住房安全排查整治等職責(zé)。從行業(yè)管理部門(mén)看，農(nóng)村自建房審批、施工建設(shè)主要涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)，而轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性房屋時(shí)，可能還將涉及市場(chǎng)監(jiān)管理、文化旅游等部門(mén)。

相關(guān)措施建議

經(jīng)前期調(diào)研，筆者提出如下建議：

一是結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，統(tǒng)籌農(nóng)村自建房安全監(jiān)管頂層制度設(shè)計(jì)，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門(mén)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，厘清部門(mén)職責(zé)，將安全要求落實(shí)到農(nóng)房用地審批、規(guī)劃、建設(shè)、使用管理等全鏈條上，形成監(jiān)管閉環(huán)。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、鄉(xiāng)村旅游地區(qū)經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村自建房的隱患排查和監(jiān)督執(zhí)法，確保未通過(guò)竣工驗(yàn)收的、安全鑒定不合格的農(nóng)房堅(jiān)決不得用于從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)審批手續(xù)不完整、不按標(biāo)準(zhǔn)施工、安全制度不落實(shí)的，一律責(zé)令停工整頓并依法處置，切實(shí)消除現(xiàn)有農(nóng)村自建房安全隱患。

三是進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村自建房各類安全主體責(zé)任（見(jiàn)表3），通過(guò)地方立法、建立機(jī)制等方式，將用作經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村自建房，人員聚集使用的房屋，經(jīng)過(guò)改建擴(kuò)建的房屋納入土地、規(guī)劃、建設(shè)監(jiān)管體系，有效化解新增農(nóng)村自建房重大安全風(fēng)險(xiǎn)。

表3 農(nóng)村自建房安全責(zé)任劃分建議