關(guān)于危險化學(xué)品經(jīng)營許可有關(guān)問題的探討

文/李競

《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》（原國家安監(jiān)總局令第55號公布，第79號修正）（以下簡稱“55號令”）第二條第一款規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事列入《危險化學(xué)品目錄》的危險化學(xué)品的經(jīng)營（包括倉儲經(jīng)營）活動，適用本辦法”。就危險化學(xué)品的經(jīng)營許可而言，目前主要適用55號令的相關(guān)規(guī)定。筆者長期從事危險化學(xué)品行政許可審查工作，在實際工作中發(fā)現(xiàn)，危險化學(xué)品經(jīng)營許可在法律條款及適用方面存在一些問題，故提出來進(jìn)行探討，旨在為國家法規(guī)建設(shè)提供一些參考。

燃?xì)饨?jīng)營許可有關(guān)問題

根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》第二條第三款規(guī)定：“本條例所稱燃?xì)猓侵缸鳛槿剂鲜褂貌⒎弦欢ㄒ蟮臍怏w燃料，包括天然氣（含煤層氣）、液化石油氣和人工煤氣等?！睂φ铡段ｋU化學(xué)品目錄》（2015版），天然氣、液化石油氣和煤氣都屬于危險化學(xué)品，依照55號令經(jīng)營燃?xì)庑柁k理危險化學(xué)品經(jīng)營許可證（以下簡稱“?；C”）。但是依據(jù)55號令第二條第二款規(guī)定：“民用爆炸物品、放射性物品、核能物質(zhì)和城鎮(zhèn)燃?xì)獾慕?jīng)營活動，不適用本辦法”。這就在55號令中對于燃?xì)獾慕?jīng)營給予了豁免，不需要辦理危化證，也是為了與《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》的有關(guān)規(guī)定相適應(yīng)。

但是根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》第二條第二款規(guī)定：“燃?xì)庾鳛楣I(yè)生產(chǎn)原料的使用，不適用本條例。”換言之，作為工業(yè)生產(chǎn)原料用途的燃?xì)獾慕?jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)辦理?；C，其經(jīng)營許可需適用55號令。這個工業(yè)生產(chǎn)原料用途僅從字面上看可以理解為是作為工業(yè)生產(chǎn)原料參與化學(xué)反應(yīng)的，比如用天然氣作為原料生產(chǎn)氮肥。

但是用天然氣進(jìn)行切割作業(yè)，是不是也屬于工業(yè)生產(chǎn)原料用途呢？不少燃?xì)夤芾聿块T對于工業(yè)生產(chǎn)原料的理解是，只要燃?xì)庥糜诠I(yè)用途就不是其監(jiān)管的范疇。對此，《國家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于燃?xì)獍踩S可有關(guān)問題的復(fù)函》（安監(jiān)總廳政法函〔2015〕227號）明確解釋：“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門核發(fā)的天然氣、液化石油氣等經(jīng)營許可證的范圍，應(yīng)限于工業(yè)生產(chǎn)原料等非燃料用途”。這就將燃?xì)庥米髑懈顨怏w用途的經(jīng)營活動排除在外，無需辦理?；C，但是對于這個解釋，燃?xì)夤芾聿块T認(rèn)為對其不存在約束力，因此很多用于切割的液化石油氣或天然氣經(jīng)營企業(yè)還是辦理了?；C而不是燃?xì)饨?jīng)營許可證。

另外，有的新建天然氣經(jīng)營企業(yè)在建設(shè)時沒有明確天然氣的用途究竟是民用燃料還是工業(yè)生產(chǎn)原料用途，需要通過后續(xù)市場的拓展才能進(jìn)一步明確，這就導(dǎo)致從建設(shè)階段介入的監(jiān)管部門究竟應(yīng)該是應(yīng)急管理部門還是城管燃?xì)獠块T存在爭議。有的天然氣經(jīng)營企業(yè)在建設(shè)時是按照民用燃料用途進(jìn)行監(jiān)管并取得了《燃?xì)饨?jīng)營許可證》，但是后續(xù)又想拓展進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)原料用途的業(yè)務(wù)，這個時候需辦理危化證，但是應(yīng)急管理部門會認(rèn)為其建設(shè)時沒有按照原安監(jiān)總局的規(guī)定履行安全設(shè)施“三同時”手續(xù)而無法辦理。

油氣輸送管道經(jīng)營許可有關(guān)問題

依據(jù)原國家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于油氣輸送管道安全監(jiān)管有關(guān)問題的復(fù)函（安監(jiān)總廳管三函〔2016〕84號）第一條：“關(guān)于油氣輸送管道企業(yè)申請相關(guān)安全生產(chǎn)許可問題，我局已函詢國務(wù)院法制辦。在得到國務(wù)院法制辦回復(fù)前，油氣輸送管道企業(yè)暫依照《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第55號）第五條、第六條、第八條規(guī)定，辦理危險化學(xué)品經(jīng)營許可證?！?/p>

目前，很多城市城區(qū)范圍內(nèi)的油氣輸送管道企業(yè)多半是天然氣輸送管道企業(yè)，這類企業(yè)納入城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾?，但是油氣長輸管道企業(yè)的經(jīng)營許可辦理存在難題。以湖南中石油昆侖湘婁邵天然氣管道為例，該管道起點為湘潭，途經(jīng)婁底，終點為邵陽，跨越了湖南省3個地級市。按照55號令，由設(shè)區(qū)的市級安監(jiān)部門核發(fā)?；C，但是該管道隸屬于注冊地址位于婁底的湖南中石油昆侖湘婁邵天然氣輸配有限公司，湘潭、邵陽均無獨立法人資格，無法核發(fā)?；C。就算婁底核發(fā)了?；C，其發(fā)證的范圍也不會包含湘潭和邵陽境內(nèi)的管道?！段ｋU化學(xué)品安全管理條例》自2011年修訂后，經(jīng)營許可審批權(quán)限就由過去的省級和市級安監(jiān)部門下放到市級和縣級安監(jiān)部門，目前省級應(yīng)急管理部門沒有核發(fā)?；C的權(quán)限，那么跨省的更是無從談起，跨市州、跨省的油氣輸送管道企業(yè)?；C的核發(fā)均存在相關(guān)問題。

危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營許可有關(guān)問題

依據(jù)《國家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于危險化學(xué)品經(jīng)營許可有關(guān)事項的通知》（安監(jiān)總廳管三函〔2012〕179號）第五條規(guī)定：“危險化學(xué)品的經(jīng)營方式，包括專門從事危險化學(xué)品倉儲經(jīng)營、帶有儲存設(shè)施經(jīng)營危險化學(xué)品、不帶有儲存設(shè)施經(jīng)營危險化學(xué)品等三種形式?！?/p>

專門從事倉儲經(jīng)營的方式，是指從事出租場地及儲罐對危險化學(xué)品進(jìn)行儲存，不經(jīng)營危險化學(xué)品；不帶有儲存設(shè)施經(jīng)營的方式，就是企業(yè)沒有儲存設(shè)施，不存放危險化學(xué)品，專門從事開票貿(mào)易，危險化學(xué)品直接從上游生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)營企業(yè)直接發(fā)貨給需求企業(yè)；帶有儲存設(shè)施經(jīng)營的方式，就是企業(yè)有儲存危險化學(xué)品的倉庫或儲罐，用于儲存危險化學(xué)品，然后委托具有資質(zhì)的危險貨物運輸單位配送危險化學(xué)品到需求企業(yè)。但是55號令第三十七條第二款規(guī)定：“本辦法所稱儲存設(shè)施，是指按照《危險化學(xué)品重大危險源辨識》（GB18218）確定，儲存的危險化學(xué)品數(shù)量構(gòu)成重大危險源的設(shè)施”。按照這個定義，只要儲存的危險化學(xué)品數(shù)量達(dá)不到構(gòu)成重大危險源，那么就只能認(rèn)為是不帶有儲存設(shè)施經(jīng)營，這就給企業(yè)和監(jiān)管部門帶來了眾多困惑。如加油站，明明帶有油罐等儲存設(shè)施，但是加油站儲存汽柴油的數(shù)量均達(dá)不到重大危險源，那么加油站也只能理解成不帶有儲存設(shè)施經(jīng)營。特別是工業(yè)氣體充裝企業(yè)，通常都有液體儲罐設(shè)施，儲存的危險化學(xué)品也達(dá)不到重大危險源，也只能理解成不帶有儲存設(shè)施經(jīng)營。一旦發(fā)證機(jī)關(guān)將加油站或氣體充裝站描述成不帶有儲存設(shè)施經(jīng)營，那么其他相關(guān)職能部門檢查時就會對此產(chǎn)生質(zhì)疑。

其次，根據(jù)55號令規(guī)定，帶有儲存設(shè)施經(jīng)營的危化證是設(shè)區(qū)的市級安監(jiān)部門頒發(fā)，不帶有儲存設(shè)施的?；C由縣級安監(jiān)部門頒發(fā)。那么，對于帶有儲存設(shè)施的理解不一致，也會導(dǎo)致經(jīng)營企業(yè)對究竟是市級發(fā)證還是縣級發(fā)證產(chǎn)生誤解。55號令對于儲存設(shè)施的定義讓人困惑，一定程度上影響了相關(guān)規(guī)章的有效執(zhí)行。

建議

第一，關(guān)于燃?xì)饨?jīng)營許可的有關(guān)問題。建議《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》在下一步的修訂中明確“作為工業(yè)生產(chǎn)原料的使用”的具體定義，可以詳盡說明工業(yè)生產(chǎn)原料用途的具體應(yīng)用場景，便于相關(guān)監(jiān)管部門操作執(zhí)行；或者在修訂中引用原安監(jiān)總局的表述：“作為工業(yè)生產(chǎn)原料等非燃料用途的適用”，使這個定義的權(quán)威性得到進(jìn)一步的提升。對于在建設(shè)時沒有明確天然氣用途的新建天然氣經(jīng)營企業(yè)，理應(yīng)在建設(shè)初期明確燃?xì)怃N售的對象，便于明確主管部門。若歸燃?xì)夤芾聿块T主管，建議燃?xì)夤芾聿块T參照《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全監(jiān)督管理辦法》（原安監(jiān)總局令第45號）對燃?xì)饨ㄔO(shè)項目進(jìn)行管理，以滿足安全設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用的法定要求，也便于企業(yè)在將來辦理?；C。

第二，關(guān)于油氣輸送管道經(jīng)營許可的問題。根據(jù)55號令規(guī)定，只有經(jīng)營危險化學(xué)品才需要辦理危化證，管道輸送只是一種運輸方式，并沒有經(jīng)營行為，筆者理解是不需要辦理?；C的。但是管道運輸最終是要將油氣分輸出來給沿線的各地使用，必然會產(chǎn)生經(jīng)營行為，因此建議油氣輸送管道企業(yè)在將油氣分輸出來產(chǎn)生經(jīng)營行為的各地注冊公司并辦理相關(guān)營業(yè)執(zhí)照，從而解決在歸屬地辦理?；C的問題。

第三，關(guān)于危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營許可的問題。建議刪除55號令第三十七條第二款中關(guān)于儲存設(shè)施的解釋，可將危險化學(xué)品帶有儲存設(shè)施經(jīng)營方式合理地區(qū)分為帶有儲存設(shè)施經(jīng)營、帶有儲存設(shè)施經(jīng)營且構(gòu)成重大危險源的經(jīng)營兩種情況，從而解決在經(jīng)營許可過程中無倉儲經(jīng)營和帶儲存設(shè)施經(jīng)營之間容易產(chǎn)生的一些誤解。