災(zāi)害救濟與權(quán)利保護
——我國強制農(nóng)業(yè)保險的法理分析

□ 何文強

（川北醫(yī)學(xué)院，四川 南充 637000）

災(zāi)害救濟與權(quán)利保護
——我國強制農(nóng)業(yè)保險的法理分析

□ 何文強

（川北醫(yī)學(xué)院，四川 南充 637000）

對強制性農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范已是一個不爭的事實。將購買農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟和其他農(nóng)業(yè)資助計劃前提的足夠充分且正當?shù)母鶕?jù)在于更好地保護農(nóng)民的權(quán)利和彰顯農(nóng)民社會保障權(quán)的基本人權(quán)地位。強制農(nóng)業(yè)保險能夠使農(nóng)民原來無法預(yù)期的國家無償救濟轉(zhuǎn)化為實實在在的可預(yù)期和可以救濟的權(quán)利。

強制性農(nóng)業(yè)保險；災(zāi)害救濟；權(quán)利保護

農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理和災(zāi)害救助的主要工具，應(yīng)當保障農(nóng)民經(jīng)濟收入的穩(wěn)定增長和確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。但是，由于農(nóng)業(yè)保險法的缺位，我國農(nóng)業(yè)保險沒有發(fā)揮其風(fēng)險管理和災(zāi)害救助的功能，目前的新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃又將農(nóng)業(yè)保險提上議事日程。從國外農(nóng)業(yè)保險立法的背景和農(nóng)業(yè)保險制度變遷的歷史視角考察，農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)生和發(fā)展表現(xiàn)為一種誘致性的制度變遷，如沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律制度，農(nóng)業(yè)保險將不可能得以穩(wěn)步發(fā)展。國家和社會需要對農(nóng)業(yè)保險進行法律規(guī)范已是一個不爭的事實。但農(nóng)業(yè)保險立法是一項龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)業(yè)保險立法對基本農(nóng)業(yè)保險是否采用強制保險的原則？強制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投保的正當根據(jù)何在？本文將對此進行探討，以期有助于我國農(nóng)業(yè)保險立法。

一、強制農(nóng)業(yè)保險制度在國外的演進

最早建立強制農(nóng)業(yè)保險制度的是日本。日本的地理位置和氣候條件經(jīng)常給農(nóng)業(yè)帶來巨大的災(zāi)難。由巨風(fēng)、干旱、病蟲害、夏季低溫造成的損失非常慘重。為了幫助農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理，日本早在1929年就制定了《牲畜保險法》，開始了農(nóng)業(yè)保險的嘗試。1938年又制定了專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，并于1939年4月在全國范圍內(nèi)開始實施，政府就此資助15%的保險費。1947年12月開始實施《農(nóng)業(yè)損失補償法》，政府又將保險費的資助標準從15%提高到50%。依據(jù)該法，在組織形式上采用“三級”共濟制度，即設(shè)在市、町、村直接承辦各種農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的共濟組合（與農(nóng)協(xié)相獨立），設(shè)在都、道、府、縣承擔農(nóng)業(yè)共濟組合分險業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)共濟聯(lián)合會，設(shè)在農(nóng)林省承擔各種農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會再保險的農(nóng)業(yè)共濟再保險特別會計處。此外，還建立了以各都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會為成員的“農(nóng)業(yè)共濟基金”，為聯(lián)合會提供大災(zāi)之年賠償資金不足時的貸款。

日本的農(nóng)業(yè)保險采取強制保險與自愿保險相結(jié)合的方式，日本對關(guān)系國計民生和對農(nóng)民收入影響較大并且達到一定規(guī)模的主要農(nóng)作物（糧、油等）和飼養(yǎng)動物實行法定保險，對其他經(jīng)濟型作物和寵物實行自愿投保。當一個農(nóng)業(yè)共濟聯(lián)合會建立后，位于該共濟聯(lián)合會中的農(nóng)民只要種植了可保農(nóng)作物超過某個最大數(shù)量就自動成為該協(xié)會的會員。1957年以前，農(nóng)民種植的可保農(nóng)作物超過0.1公頃就必須購買農(nóng)業(yè)保險。1957年以后發(fā)生了一定的變化，農(nóng)民種植的可保農(nóng)作物超過0.3公頃時，農(nóng)業(yè)保險才是強制性的。直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的不是政府機構(gòu)，也不是商業(yè)保險公司，而是不以盈利為目的的農(nóng)業(yè)共濟組合。日本政府在對農(nóng)業(yè)保險進行監(jiān)督和指導(dǎo)的同時，給予農(nóng)業(yè)保險大量的保費補貼和管理費補貼，并為農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會提供再保險。通過60多年的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險作為一項重要的減輕自然災(zāi)害損失、穩(wěn)定農(nóng)民收入、合理分派農(nóng)業(yè)資源的有效手段，已被日本政府和生產(chǎn)者廣泛認同。［1］

20世紀30年代，隨著羅斯福新政的實施，美國聯(lián)邦政府災(zāi)害援助政策一般是由以下三種方式進行的：一是農(nóng)作物保險；二是緊急貸款；三是直接的災(zāi)害救濟。災(zāi)害救濟計劃受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的普遍歡迎，但該計劃因其成本支出和鼓勵高風(fēng)險區(qū)生產(chǎn)而受到尖銳批評。因為，災(zāi)害救濟計劃鼓勵了道德風(fēng)險，以及其禁止種植條款能夠刺激在貧瘠的土地上純粹為獲得補貼而進行生產(chǎn)的行為。［2］在1974年至1980年之間，美國政府每年大約支付了4.36億美元的災(zāi)害救濟費。［3］

1980年，美國國會通過了《1980年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》。此后。美國對農(nóng)作物損失的援助主要是通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃來進行的。美國《1980年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》的主要目的是以農(nóng)作物保險的補貼代替災(zāi)害救濟，使農(nóng)場主在遭受自然災(zāi)害損失時獲得實際可靠的保障。從1980年到2000年這20年里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者除了獲得220億美元的農(nóng)作物保險賠償外，還獲得了250億美元的災(zāi)害救濟。經(jīng)過多年的運行，《1980年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》暴露出以下不足：第一，由于原來的災(zāi)害救濟項目的不確定性和不公平性，生產(chǎn)者無法預(yù)先知道一旦遭受災(zāi)害將得到何種程度的賠償；第二，在農(nóng)作物收成不好的年份，生產(chǎn)者預(yù)期會得到聯(lián)邦政府的災(zāi)害救濟，這就影響了生產(chǎn)者參加農(nóng)作物保險的積極性，降低了農(nóng)作物保險的參與率，對農(nóng)作物保險的精算平衡造成不利影響；第三；從1989年到1994年，特別災(zāi)害救濟項目的支出每年超過預(yù)算15億美元。因此，1994年美國國會對《1980年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》進行了修改，頒布了現(xiàn)行的《1994年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》。該法間接地實行了強制保險制度：建立了農(nóng)作物大災(zāi)保險項目，①大災(zāi)保險，是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的一種基本保險種，聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司按農(nóng)作物產(chǎn)量的50%和期貨價格的55%承保，保險費全部由聯(lián)邦政府支付，農(nóng)民對每縣的每種農(nóng)作物只需交納50美元的行政管理費，1999年提高到60美元，但一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對所有縣的所有愿投保的農(nóng)作物交納的行政管理費最多不超過600美元，并且對聯(lián)邦農(nóng)業(yè)保險公司認定的資源有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者免去行政管理費。United States Code TITLE 7－AGRICULTURE Chapter 36.Crop Insurance Section 1508.所有的生產(chǎn)者都必須為需要的農(nóng)作物投大災(zāi)保險，否則在本農(nóng)作物保險年度將沒有資格獲得任何災(zāi)害救助利益；取消了特別災(zāi)害救濟項目；參加農(nóng)作物保險是獲得聯(lián)邦政府所提供的價格支持、生產(chǎn)調(diào)整服務(wù)、支農(nóng)信貸、公共準備基金等項目的前提。［4］

菲律賓政府十分重視發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在實施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃中的風(fēng)險保障作用。1978年政府就開展了以增加水稻生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)技術(shù)革新計劃，研究推出農(nóng)業(yè)保險計劃并成立了專門的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu) （農(nóng)作物保險公司）。近20余年來，農(nóng)業(yè)保險計劃不僅有力地保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃的實施，而且形成了一套較為完整的農(nóng)業(yè)保險體系。保障風(fēng)險為一切險，包括：臺風(fēng)、洪水、干旱、火山噴發(fā)、所有病蟲害，但疏忽損失除外。分別由政府和貸款機構(gòu)承擔保費補貼。在政府信用監(jiān)管計劃下為水稻、玉米生產(chǎn)而獲得生產(chǎn)貸款的農(nóng)民必須強制參加水稻農(nóng)作物保險。［5］從實行效果看，貸款農(nóng)民對強制參加保險并無不滿，其主要原因是保費補貼很高。與此同時，由于受到政府農(nóng)業(yè)信貸政策的鼓舞，自籌資金農(nóng)民自愿參加保險的戶數(shù)也在不斷增加。

二、我國強制農(nóng)業(yè)保險的法理依據(jù)

農(nóng)業(yè)保險合同是經(jīng)由意思表示而形成的民事法律行為，是一種民事法律關(guān)系，合同雙方當事人應(yīng)當遵循意思自治原則，不得彼此強制。但從國外農(nóng)業(yè)保險的法律制度看，如前所述，立法除采用自愿原則外，在不同程度和不同方面實行了強制保險。在我國農(nóng)業(yè)保險立法的理論探討中，有的學(xué)者認為，我國應(yīng)當遵循國外的做法，對基本保險采用強制原則。但對農(nóng)業(yè)保險是否實行強制保險，學(xué)界一直爭論不休。反對在農(nóng)業(yè)保險中實行強制投保的學(xué)者主要有以下兩個理由：

其一，我國《保險法》第4條規(guī)定：“從事保險活動必須遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會公德，遵循自愿原則?！薄吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》第46條規(guī)定：“國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險。”

其二，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管技術(shù)手段滯后。強制農(nóng)業(yè)保險需要完善的監(jiān)管手段來防止農(nóng)業(yè)保險中道德風(fēng)險和監(jiān)管權(quán)力市場上的尋租與創(chuàng)租行為，但由于沒有科學(xué)的監(jiān)管技術(shù)，以及監(jiān)管成本的高昂可能最終導(dǎo)致強制農(nóng)業(yè)保險無疾而終。而主張在我國未來農(nóng)業(yè)保險法中采用強制保險原則的學(xué)者們也從不同角度尋求正當化根據(jù)。有的從保險經(jīng)營的大數(shù)法則的要求、避免逆向選擇、有效防止道德危險的角度論證后認為我國農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當采用強制保險原則。［6］經(jīng)濟學(xué)家則更多地從效率的角度論證農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當采用強制保險.庹國柱認為，為了農(nóng)業(yè)保險的整體效率和提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的參與率，我國未來農(nóng)業(yè)保險法應(yīng)當實行強制保險。［7］（p249－252）

雖然上述反對理由在不同方面和不同程度上具有合理性，但這些觀點并不能成為否定強制性農(nóng)業(yè)保險的充分根據(jù)。其一，我國保險法和農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則的規(guī)定是針對純商業(yè)保險而言的，對準公共產(chǎn)品性質(zhì)的政策性農(nóng)業(yè)保險并不具有約束力，在未來我國制定《農(nóng)業(yè)保險法》時，將重新確定其原則。其法律依據(jù)是我國《保險法》第8章附則第155條：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！逼涠?，通過農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管技術(shù)手段的創(chuàng)新，在我國未來的農(nóng)業(yè)保險法中明確規(guī)定在農(nóng)業(yè)部內(nèi)建立相對高度獨立、具有充分職權(quán)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局，并由它來監(jiān)管農(nóng)業(yè)保險和管理其他農(nóng)業(yè)風(fēng)險。未來的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局將保持農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管高度透明，用平實的、易懂的和非專業(yè)的語言起草農(nóng)業(yè)保險合同以及監(jiān)管規(guī)則并確保農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管規(guī)則的有效遵守，由此能夠降低監(jiān)管成本，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的內(nèi)在目標——農(nóng)業(yè)保險的可靠性、合理性、公平性和安全性及外在目標——國家用公共財政支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，進而確保農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)、健康地發(fā)展。

筆者主張國家對基本農(nóng)業(yè)保險實行強制性保險，但單純從保險技術(shù)和經(jīng)濟效率方面尋找強制農(nóng)業(yè)保險立法的理由實難充分。其一，上述支持觀點從農(nóng)業(yè)保險的技術(shù)和效率角度來論證強制農(nóng)業(yè)保險，固然有一定的合理性，但為了避免逆向選擇、有效防止道德危險，農(nóng)業(yè)保險合同從技術(shù)上可以規(guī)定免賠額與共保條款，或者建立損失由保險人和被保險人共同分擔風(fēng)險的其他機制來實現(xiàn)。其二，通過強制保險來強迫低風(fēng)險地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者投保雖然能減少逆向選擇，但是，強制保險通常會減少這些投保者獲得的好處，在政治上并不受歡迎。［8］其三，大幅度地提高對投保農(nóng)民的保費補貼和行政管理費的資助，農(nóng)民的參保率就會提高。美國、日本和菲律賓的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷史就對此做了很好的詮釋。其四，對農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行者來說，效率標準并不通常是支配性的目標。任何國家的農(nóng)業(yè)保險計劃都必須從該國更廣泛的社會政治意義上來考慮。因為，經(jīng)濟原則意味著人們或者以一個預(yù)先給定的，可以支配的投資總額獲得盡可能高的收益；或者相反，如果作為目標的收益是預(yù)先給定的，則以盡可能少的投資來達到既定的目標。在第一種情況下，人們追求收益的最大化，在第二種情況下則追求費用的最小化。但從這個原則中個別推導(dǎo)出來的經(jīng)濟規(guī)則與倫理準則或法律原則無關(guān)，在這個意義上的經(jīng)濟觀察并不涉及價值判斷。在現(xiàn)實中，經(jīng)濟上的合乎規(guī)律性必須與倫理準則和法律要求相一致。［9］（p92）因此，除上述保險技術(shù)和經(jīng)濟效率方面的理由之外，我們還必須從法理路徑中來尋求強制農(nóng)業(yè)保險的充分且正當?shù)囊罁?jù)。

在本文語境下，強制性農(nóng)業(yè)保險是指國家農(nóng)業(yè)保險公司對基本農(nóng)作物按產(chǎn)量的60%和期貨價格的65%承保，對投保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行大部分保費補貼或免保費，投保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者交納適當?shù)男姓芾碣M，并且對國家農(nóng)業(yè)保險公司認定的資源有限的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者免去行政管理費。所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都必須為需要的法定的農(nóng)作物投保此險種，否則在本農(nóng)作物保險年度將沒有資格獲得任何災(zāi)害救助利益，也不能獲得政府所提供的價格支持、生產(chǎn)調(diào)整服務(wù)、支農(nóng)信貸等項目的支持。

強制農(nóng)業(yè)保險和一般的強制合同不同，它不與責任相連，而與權(quán)利相關(guān)。也就是說，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沒有購買強制農(nóng)業(yè)保險，并不會承擔私法上的侵權(quán)責任、締約過失責任和公法上的責任 （包括行政責任和刑事責任），但將失去國家的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟、農(nóng)業(yè)支持計劃以及緊急貸款計劃所給予的權(quán)利。但農(nóng)民在災(zāi)后獲得社會救濟的社會保障權(quán)是我國《憲法》所確認和保護的權(quán)利，也是國家的一種憲法責任和法律責任。其具體體現(xiàn)在現(xiàn)行《憲法》第14條第3款：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！钡?3條第3款：“國家尊重和保障人權(quán)?！比绻r(nóng)民沒有參加農(nóng)業(yè)保險，就不能獲得政府本應(yīng)支付的災(zāi)害救濟，對目前我國大多數(shù)還靠土地生存的農(nóng)民來說，在一定程度上就是侵害了農(nóng)民的社會保障權(quán)，也就是侵害了農(nóng)民的生存權(quán)，進一步說就是侵犯了農(nóng)民的基本人權(quán)。因此，農(nóng)民將面臨著兩難選擇，要么購買保險，要么失去應(yīng)有的救濟。農(nóng)業(yè)保險的目的就在于幫助農(nóng)民提高風(fēng)險管理水平，保障農(nóng)民經(jīng)濟收入的穩(wěn)定增長，全面增進農(nóng)村的社會福利，讓農(nóng)民共享國家改革和社會發(fā)展的成果。但對沒有購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民來說，作為手段的農(nóng)業(yè)保險與其目標相背離，不具有合乎目的性的本質(zhì)。將購買農(nóng)業(yè)保險設(shè)定為農(nóng)民獲得國家救濟的前置條件是否與此相悖？對此問題的理性回答就是對強制農(nóng)業(yè)保險的充分且正當?shù)母鶕?jù)的合理求證。

當立法者為了實現(xiàn)一定的正義準則而擬訂法律時，必須研究大量的技術(shù)問題。解決問題的方案不能輕易地從一般的正義準則中推導(dǎo)出。這里更多的是關(guān)于相應(yīng)的規(guī)則的合乎目的性，以高效率地和同時謹慎地（顧及其他法益）實現(xiàn)立法者的目的。［10］（p279）我國農(nóng)業(yè)保險法的立法目的在于將農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)支持工具，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和以農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)性收入再分配手段，保障農(nóng)民經(jīng)濟收入的穩(wěn)定增長，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實現(xiàn)。本文認為，將購買農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟和其他農(nóng)業(yè)資助計劃的前提的足夠充分且正當?shù)母鶕?jù)在于，更好地保護農(nóng)民的權(quán)利和彰顯農(nóng)民社會保障權(quán)的基本人權(quán)地位。

雖然農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟是國家的一種憲法和法律責任，是一種社會保障，表現(xiàn)為一種國家責任、一種政府行為，但長期以來，我國農(nóng)業(yè)救災(zāi)面較小，救濟標準相對較低，農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟無法可依，缺乏必要的程序，救災(zāi)資金被截留、挪做它用的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，因此，現(xiàn)實的圖景是農(nóng)業(yè)災(zāi)害所造成的損失幾乎全部由農(nóng)民自己承擔。①據(jù)民政部《2001年中國民政事業(yè)統(tǒng)計公報》，當年中央和地方各級政府投入救災(zāi)資金40多億元，受災(zāi)人口3.7億，成災(zāi)人口2.6億，救濟了15%左右的受災(zāi)人口約6000多萬人，平均每人不足一百元。2006年6月25日，陜西省大荔縣境內(nèi)發(fā)生罕見的大風(fēng)、冰雹災(zāi)害，經(jīng)濟損失十分嚴重。僅埝橋鄉(xiāng)受災(zāi)土地面積就超過了3萬畝，經(jīng)濟損失至少也有1000萬元。損失超過1萬元的埝橋鄉(xiāng)黃營村老趙最近拿到了鄉(xiāng)政府發(fā)給的救災(zāi)款——一共9元。老趙家有9口人，平均每人1元錢。老趙說：“一人1塊錢，你說能買啥，連1斤面粉都買不來，這不是耍咱嗎？”（據(jù)2006年10月31日《華商報》報道）2004年6月23日，國家審計署審計長李金華向全國人大常委會所作的審計報告卻點名指出：“2003年云南大姚地震救災(zāi)資金管理使用中，截至2004年3月，中央財政下?lián)艿?.2億元特大自然災(zāi)害救濟補助費，仍有5174萬元滯留在縣級財政；有關(guān)部門擠占挪用救災(zāi)資金4111萬元，主要用于平衡預(yù)算、興建樓堂館所及招待費開支等?！痹诂F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)救災(zāi)體制下，農(nóng)民受災(zāi)后，如果國家不給予救濟（或救濟太少），盡管社會保障權(quán)是公民（當然包括農(nóng)民在內(nèi)）的憲法權(quán)利，但農(nóng)民的此項權(quán)利卻無法得到救濟。因為，我國的行政訴訟法和行政復(fù)議法并沒有將此納入其規(guī)范范圍內(nèi)。農(nóng)民災(zāi)后獲得國家救濟的權(quán)利受到侵犯不屬于 《中華人民共和國行政訴訟法》第11條和《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條規(guī)定的救濟范圍。也就是說，農(nóng)民在受災(zāi)后如果沒有得到國家的救濟，不能僅以自己的社會保障權(quán)受到侵害而提起行政訴訟和行政復(fù)議。同時，我國憲法對公民社會保障權(quán) （當然包括農(nóng)民的災(zāi)后獲得國家救濟的權(quán)利在內(nèi)）的保護也存在一定缺陷：第一，社會保障權(quán)在憲法中的法權(quán)性質(zhì)不清晰明確，相關(guān)主體（在社會保障中主要即公民與國家）的權(quán)利義務(wù)也就難以分明；第二，憲法規(guī)定的許多基本權(quán)利事實上處在虛置狀態(tài)，有部分長期停留在憲法文本中，缺少成為實有權(quán)利的必要渠道。最主要的問題在于，我國憲法的非司法化。由于沒有憲法訴訟制度，憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利不能直接在司法中適用，因此，公民的憲法性權(quán)利得不到司法的有力保護，尤其是當憲法權(quán)利沒有得到部門法的具體保障時，情況更為嚴重。缺乏可訴性的權(quán)利只是紙上的權(quán)利，而無法獲得救濟的權(quán)利，也不會得到認真地對待。上世紀60－70年代，美國著名的法理學(xué)家羅納德·德沃金提出一個著名的論題：認真對待權(quán)利。他認為，“如果政府不給予法律獲得尊重的權(quán)利，它就不能夠重建人們對法律的尊重，如果政府不認真對待權(quán)利，那么它也不能夠認真地對待法律?！保?1］（p270）

保護農(nóng)民在災(zāi)后獲得社會救濟的社會保障權(quán)根源于社會正義的思想，它是對所有舊的關(guān)于交換正義或者分配正義思想的現(xiàn)代重塑。托馬斯·馮·阿奎那根據(jù)形式將正義劃分為交換正義、分配正義和法律正義。他認為，交換正義（衡平的正義）是規(guī)范個人之間的行為；分配正義是規(guī)范社會整體（國家）對個人之間的關(guān)系；法律正義是調(diào)整個人在對公共福利的義務(wù)中與整體的關(guān)系，包括對法律的重視。在現(xiàn)代法治國家中，法律正義的意義尤為重要?；舳髡J為，分配正義，是指國家根據(jù)其收入和適當性對其公民的財產(chǎn)和利益提高保障。根據(jù)社會正義和社會保障準則，國家有義務(wù)保障所有人獲得有尊嚴的生存最低標準；另外，立法者應(yīng)從社會正義和社會保障意義上來塑造社會關(guān)系。［12］（p305）

用強制農(nóng)業(yè)保險代替無償?shù)霓r(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟可以更好地保護農(nóng)民的權(quán)利。農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和保險人之間的合同關(guān)系，屬債權(quán)法上契約之一種，因為經(jīng)雙方意思表示達成合意，合同成立生效 。農(nóng)業(yè)保險合同明確了雙方的權(quán)利與義務(wù)，就將不確定的災(zāi)害救濟變?yōu)榇_定的利益。當農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)農(nóng)民就可以依照合同的約定請求保險賠償，保險公司也將按照合同的約定支付賠償金，否則，農(nóng)民可依法請求人民法院強制執(zhí)行。農(nóng)業(yè)保險合同將在整個農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟中為經(jīng)?？砂l(fā)生的機會主義和未能預(yù)料的突發(fā)事件提供確定的救濟，并成為農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的主要工具，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的安全提供保證。因此，強制農(nóng)業(yè)保險使農(nóng)民原來無法預(yù)期的國家無償救濟轉(zhuǎn)化為實實在在的可預(yù)期和可以救濟的權(quán)利，憲法規(guī)定的社會保障權(quán)就能得到具體的實現(xiàn)和切實的保證。

政府的緊急救災(zāi)援助在政治上非常受歡迎，也很直接，然而緊急救災(zāi)援助計劃導(dǎo)致了許多特別問題的出現(xiàn)。主要表現(xiàn)在我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)救災(zāi)制度既沒有更好地保護農(nóng)民的權(quán)利也沒有真正維護社會公共利益，現(xiàn)代法治國家的法律正義、分配正義和社會正義沒有在我國農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟中得以實現(xiàn)，它還給農(nóng)民的災(zāi)后救濟造成了不確定性，因為只有在農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生后援助才具有可獲得性，但對那些遭受了范圍較小的自然災(zāi)害的農(nóng)民來說，由于缺乏社會關(guān)注和公共支持，他們將不能得到緊急救災(zāi)援助；那些從農(nóng)業(yè)緊急救災(zāi)援助中獲得最大利益的農(nóng)民是來自高農(nóng)業(yè)風(fēng)險生產(chǎn)區(qū)和有更大的政治影響力的地區(qū)。由緊急救災(zāi)援助存在的不可靠性、援助的數(shù)量和時間表的不確定性而造成的災(zāi)害救濟非常大的隨意性，使得它不能作為長期的農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理工具的一部分。與此相反，強制農(nóng)業(yè)保險能夠幫助農(nóng)民做出更好的長期的風(fēng)險管理決定，還可以提高銀行給農(nóng)民貸款的愿意度。再者，根據(jù)農(nóng)業(yè)保險法的規(guī)定，賠償數(shù)額也將大于國家的無償救濟，能夠真正實現(xiàn)農(nóng)民的社會保障權(quán)。

綜上，在我國未來農(nóng)業(yè)保險立法時，應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險法中明確規(guī)定強制性農(nóng)業(yè)保險制度，但強制農(nóng)業(yè)保險不應(yīng)是農(nóng)業(yè)保險的全部范式。強制農(nóng)業(yè)保險能保證農(nóng)民的基本生活，但不能給農(nóng)民帶來更多的福利。因此，農(nóng)業(yè)保險法除了規(guī)定強制農(nóng)業(yè)保險外，還應(yīng)給農(nóng)民更多的自由選擇，即提供不同的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，由農(nóng)民根據(jù)自己的實際情況進行成本收益權(quán)衡后做出購買與否、購買何種保險的選擇。此外，強制農(nóng)業(yè)保險不能完全代替農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟，即使在農(nóng)業(yè)保險法律制度非常發(fā)達和健全的美國，政府每年都制定農(nóng)業(yè)撥款法案，進行農(nóng)業(yè)災(zāi)害特別援助。對那些在高風(fēng)險地區(qū)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和種植的農(nóng)作物不能得到農(nóng)業(yè)保險計劃支持的農(nóng)民來說，在發(fā)生農(nóng)業(yè)災(zāi)害后，他們將有資格和權(quán)利在國家的非保險援助計劃下直接獲得資助。因此，國家在強制農(nóng)業(yè)保險之外，還應(yīng)該建立國家的非保險農(nóng)業(yè)援助法律制度。

［1］Evolution of the Crop Insurance Program in Japan Toyoji Yamauchi［EB ／OL］.http： ／／www.ifpri.org／pubs／books／Hazell86 ／Hazell86ch13.pdf.

［2］Miller.T.A.and A.S.Walter.Options for Improvement Government Programs that Cover Crop Losses Caused by Natural Hazards.”USDA Economic Research Service ERS.No.654.March 1977.

［3］Chite.R.M.Federal Crop Insurance：Background and Current Issues 1988”，Congressional Research Service Report No.88－739 ENR.December 1988.

［4］United States Code TITLE 7－AGRICULTURE Chapter 36.Crop Insurance Section 1521.

［5］PRESIDENTIAL DECREE No.1733 October 21，1980，Section 4 of Presidential Decree No.1467.

［6］施曉琳.我國農(nóng)業(yè)保險立法原則及組織體系構(gòu)建［J］.財經(jīng)理論與實踐（雙月刊），2000，（106）.

［7］庹國柱.中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究［M］.首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社，2002.

［8］（Appel，D.，R.B.Lord and S.Harrington.“The Agricultural Research，Extension and Edcation Reform Act of 1998，Section 535 Crop Insurance Study，”Milliman and Robertson，July23，1999.

［9］［10］［12］（德）N·霍恩.法律科學(xué)與法哲學(xué)導(dǎo)論［M］.羅麗譯.法律出版社，2004.

［11］（美）羅納德·德沃金.認真對待權(quán)利［M］.信春鷹，吳玉章譯.中國大百科全書出版社，1998.

（責任編輯：徐 虹）

Relieving Disaster and Protecting Right——Analysis of Legal Principle of Coercing Agricultural Insurance in Our Country

He Wenqiang

It is an undoubted fact that we are hunger for criterion of coercing agricultural insurance.Taking purchasing agricultural insurance as premise of relief of agricultural disaster and other plans of agricultural assistance is sufficiently and justly based on safeguarding the rights of farmers better and honors the right of social safeguarding to farmers as basic human rights.Coercing agricultural insurance could make former unexpected volunteer relief transform into substantial、expectable and relievable rights.

coercing agricultural insurance；relieving disaster；protecting right

D922.4

A

1007－8207（2012）07－0103－05

2011－12－23

何文強 （1971—），男，川北醫(yī)學(xué)院人文社科學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向為保險法和經(jīng)濟法。

本文系教育部人文社會科學(xué)研究一般項目 “政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管研究：國際比較與國內(nèi)路徑選擇”的階段性成果，項目編號：10YJC820040。