生態(tài)環(huán)境損害的法律規(guī)則——從原則走向制度

何 東

1.江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院股份公司，江蘇 南京 210000

2.南京南大和創(chuàng)環(huán)境修復(fù)研究院有限公司，江蘇 南京 210000

1 生態(tài)環(huán)境損害制度的建立歷程

歷經(jīng)多年的不斷革新，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度日漸完善，該過(guò)程中的重大事件和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)梳理如表1所示。

表1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立歷程

2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

《中華人民共和國(guó)民法典》第七編“侵權(quán)責(zé)任”中“第七章 環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”明確提出，侵權(quán)人污染環(huán)境、破壞生態(tài)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)向侵權(quán)人因污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境遭受損害的情形提出索賠。通過(guò)綜合運(yùn)用環(huán)境行政處罰、刑事制裁和民事賠償?shù)仁侄温鋵?shí)生態(tài)損害賠償制度，大幅度增強(qiáng)了環(huán)境法律對(duì)于環(huán)境違法行為人的威懾力?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》的實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母母锍晒仙秊閲?guó)家基本法律，提高環(huán)境侵權(quán)者的違法成本。

2018年1月1日起，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度從部分試點(diǎn)省市擴(kuò)大到全國(guó)范圍內(nèi)試行，秉承“環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”等基本原則，損害評(píng)估和賠償工作逐步清晰化、體系化。生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作內(nèi)容包括明確賠償范圍、確定賠償義務(wù)人、明確賠償權(quán)利人、開(kāi)展賠償磋商（訴訟）、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理等。

生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查與評(píng)估是明確賠償范圍的關(guān)鍵依據(jù)。一旦發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害情形，報(bào)同級(jí)賠償權(quán)利人知曉并同意后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)應(yīng)及時(shí)、有效開(kāi)展全面調(diào)查和損害評(píng)估。經(jīng)調(diào)查和評(píng)估明確生態(tài)環(huán)境所遭受的破壞、污染確需賠償或治理時(shí)，賠償義務(wù)人需配合賠償權(quán)利人（或指定的案件調(diào)查部門(mén)）開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，就損害事實(shí)和程度、賠償責(zé)任方式和金額等問(wèn)題經(jīng)協(xié)商一致后簽訂賠償協(xié)議；賠償義務(wù)人質(zhì)疑磋商內(nèi)容或不認(rèn)可相關(guān)責(zé)任認(rèn)定時(shí)，可適時(shí)提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。原則上，賠償義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)受損環(huán)境修復(fù)責(zé)任；賠償義務(wù)人在規(guī)定期限內(nèi)未修復(fù)的，需繳納賠償金，由國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的組織或委托他人進(jìn)行修復(fù)，充分體現(xiàn)了損害擔(dān)責(zé)的原則。

3 生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法體系

開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作、建立完善的損害評(píng)估技術(shù)體系和技術(shù)規(guī)范是落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的前提條件和重要基礎(chǔ)。隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與環(huán)境公益訴訟制度的逐步完善，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作也隨之迅速發(fā)展。截至目前，中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部已印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南》系列文件，涵蓋土壤與地下水、地表水、沉積物等多種環(huán)境要素。

但在實(shí)際工作中，由于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)水平不同，或針對(duì)同種環(huán)境要素?fù)p害所采用的評(píng)估方法存在差異，均導(dǎo)致鑒定結(jié)果具有一定的不確定性。由此使得生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估成為環(huán)境司法審判的熱點(diǎn)和難點(diǎn)所在，這也意味著建立健全評(píng)估技術(shù)方法體系成為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的客觀需要。

3.1 總體框架與思路

在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，需基于相關(guān)法律法規(guī)采用科學(xué)合理的鑒定技術(shù)，準(zhǔn)確評(píng)估所造成的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的范圍及程度，并量化其造成的損失。2021年1月1日起實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南》系列文件是開(kāi)展損害鑒定評(píng)估的綱領(lǐng)性文件，對(duì)評(píng)估全過(guò)程起到指導(dǎo)性作用和總的原則性規(guī)定。另外，評(píng)估技術(shù)方法體系還包括關(guān)鍵環(huán)節(jié)、環(huán)境要素、生態(tài)系統(tǒng)、基礎(chǔ)方法以及污染物性質(zhì)鑒定等技術(shù)指南。

環(huán)境要素一般包括地表水、沉積物、土壤、地下水、海水等。全國(guó)首例省級(jí)政府作為單獨(dú)原告起訴企業(yè)的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件、江蘇省2018年十大環(huán)境資源審判典型案例之一——“江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案”（以下簡(jiǎn)稱“海德案”）經(jīng)公開(kāi)開(kāi)庭審理后，江蘇省人民政府最終獲得5482萬(wàn)元賠償款。在此案例中，原告與被告雙方曾就賠償款中是否應(yīng)包含生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用出現(xiàn)爭(zhēng)議，被告主張“服務(wù)功能費(fèi)屬于重復(fù)主張，應(yīng)包含在修復(fù)費(fèi)用中；被污染的長(zhǎng)江、運(yùn)河經(jīng)過(guò)水體流動(dòng)已經(jīng)自然凈化恢復(fù)，無(wú)須進(jìn)行修復(fù)”；而《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中明確提及賠償范圍包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失，法院最終也因此判決賠償責(zé)任人承擔(dān)因其侵權(quán)行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)用。法院在審判過(guò)程中明確指出，賠償責(zé)任人關(guān)于“水體自凈、自然修復(fù)”的表述有失責(zé)任心，水體流動(dòng)稀釋，不能掩蓋水環(huán)境遭受污染破壞的事實(shí)，甚至可能因水體流動(dòng)而擴(kuò)大面源污染范圍，造成更嚴(yán)重的后果。可見(jiàn)，在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中應(yīng)將生態(tài)系統(tǒng)作為整體考慮，不宜對(duì)其和生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行人為切割?；A(chǔ)方法類(lèi)技術(shù)指南中則提供了虛擬治理成本法、資源等值分析法、支付意愿法、費(fèi)用-效益分析等具體評(píng)估方法。在“海德案”中，經(jīng)專家論證，一致認(rèn)為采用資源等值分析法評(píng)估優(yōu)于虛擬治理成本法，即以“資源量”為單位，將環(huán)境污染折算為資源損失量，從而量化侵權(quán)行為造成的生態(tài)環(huán)境損害。

3.2 評(píng)估的技術(shù)重難點(diǎn)

（1）環(huán)境基線的確認(rèn)?？茖W(xué)合理地選取生態(tài)環(huán)境基線，是開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害確認(rèn)、損害范圍和程度量化、環(huán)境損害價(jià)值量化以及環(huán)境恢復(fù)工作的首要環(huán)節(jié)，對(duì)損害評(píng)估鑒定有著重要的參考價(jià)值?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南 損害調(diào)查》中明確指出，環(huán)境基線的確認(rèn)，可先后選取所在區(qū)域歷史數(shù)據(jù)、對(duì)照區(qū)域數(shù)據(jù)、國(guó)家或地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)研究確定基線水平等。

（2）環(huán)境損害評(píng)估計(jì)算方法選擇的多樣性。不同評(píng)估計(jì)算方法最終計(jì)算出的損害賠償數(shù)額可能相差數(shù)倍。當(dāng)前，在已發(fā)生的實(shí)際生態(tài)損害賠償案件中往往采取某個(gè)或者某些專家的意見(jiàn)。《文匯報(bào)》曾就此現(xiàn)象采訪了中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)教授張梓太，張梓太針對(duì)此現(xiàn)象建議中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部、司法部等相關(guān)部門(mén)應(yīng)將相關(guān)專家委員會(huì)的力量組織起來(lái)，出臺(tái)一套規(guī)范的、細(xì)化的、可操作的“推薦性方案”，針對(duì)相應(yīng)的類(lèi)型，雙方當(dāng)事人一起進(jìn)行選擇，最大限度地滿足雙方的權(quán)利需要。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立初衷是妥善解決生態(tài)環(huán)境損害事件，而非單純追責(zé)或獲取賠償，應(yīng)盡量促使原被告雙方達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，能更加有利于后續(xù)環(huán)境修復(fù)行為的實(shí)施。

（3）損害評(píng)估鑒定證據(jù)獲取的難度較高。由于環(huán)境介質(zhì)（如大氣環(huán)境、水環(huán)境等）的動(dòng)態(tài)變化性，損害評(píng)估證據(jù)難于固定。通常突發(fā)生態(tài)環(huán)境損害事件造成的污染形勢(shì)變化較快，從事件發(fā)生到開(kāi)展損害調(diào)查，中間過(guò)程的延遲導(dǎo)致?lián)p害調(diào)查、獲取監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)均具有客觀滯后性、不及時(shí)性。即使依據(jù)模型反演，但對(duì)損害過(guò)程的模擬亦無(wú)法做到完全精準(zhǔn)，而對(duì)于持續(xù)性的生態(tài)環(huán)境損害案件，如長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的化工廠、農(nóng)藥廠、制藥廠，其所排放的污染物經(jīng)長(zhǎng)期累積沉淀，在土壤和地下水環(huán)境介質(zhì)中與其原有環(huán)境介質(zhì)組分發(fā)生氧化還原、吸附等物理化學(xué)作用，導(dǎo)致污染物形態(tài)、成分發(fā)生改變，使得評(píng)估人員無(wú)法溯源污染物（特別是有機(jī)污染物）的初始濃度和種類(lèi)，同樣增加了環(huán)境損害鑒定評(píng)估的難度。

（4）鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、公正性?；谏鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估在整個(gè)生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程中的關(guān)鍵作用，如何防止鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的技術(shù)“武斷”需要進(jìn)一步探討。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估通常由賠償權(quán)利人單方面委托，賠償義務(wù)人并不知曉且不參與調(diào)查評(píng)估過(guò)程，故評(píng)估機(jī)構(gòu)在調(diào)查評(píng)估過(guò)程中保持客觀、公正是對(duì)賠償權(quán)利人和義務(wù)人共同的責(zé)任；進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)的進(jìn)入門(mén)檻、程序及后續(xù)責(zé)任是保障生態(tài)環(huán)境損害鑒定公正的重要舉措。

4 結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重視程度不斷提高，從生態(tài)環(huán)境損害概念的初步發(fā)展到逐步開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償改革，最終寫(xiě)入法律，實(shí)現(xiàn)了從原則走向制度的發(fā)展完善過(guò)程。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善和落實(shí)，有效增強(qiáng)了企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，明確了企業(yè)所需承擔(dān)的污染環(huán)境責(zé)任，同時(shí)有利于精準(zhǔn)衡量生態(tài)環(huán)境污染范圍和程度，高效應(yīng)對(duì)并及時(shí)解決環(huán)境污染和破壞問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。