深化國(guó)企改革完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的路徑

鄭奇鴻

公司法人治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。公司法人治理結(jié)構(gòu)，在我國(guó)法律意義上屬于股東本位，是股東會(huì)—董事會(huì)的權(quán)力分配模式。國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國(guó)有企業(yè)改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆四中全會(huì)作出的決定明確：深化國(guó)有企業(yè)改革，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度。完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)企新一輪改革關(guān)鍵所在，也是全面推進(jìn)依法治企、提升治理能力的內(nèi)在要求。

一、國(guó)有企業(yè)的改革趨勢(shì)

我國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位舉足輕重，根據(jù)國(guó)務(wù)院的報(bào)告顯示，2019年全國(guó)國(guó)有企業(yè)（含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額527.1萬億元。近年來，雖然世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，但國(guó)有企業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)營(yíng)業(yè)收入在2019年達(dá)到62萬億元，比2014年的48萬億元增長(zhǎng)了129.17%;2019年的利潤(rùn)總額為3.59萬億元，比2014年2.47萬億元增長(zhǎng)了145.34%。

1992年后國(guó)有企業(yè)改革就以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，堅(jiān)持政企分開、政資分離以及兩權(quán)分離原則，從起初的放權(quán)讓利到制度化改革，再到推進(jìn)董事會(huì)改革試點(diǎn)，直到著重圍繞建立完善法人治理結(jié)構(gòu)逐步推進(jìn)國(guó)企改革，真正建立完善起中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度。

1.從公司制到董事會(huì)建設(shè)的改革進(jìn)程。國(guó)企改革的發(fā)展就是沿著建立現(xiàn)代企業(yè)制度的路徑逐步完善，1994年，國(guó)務(wù)院選擇一批國(guó)有大中型企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)試點(diǎn)，明確提出國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制，公司制企業(yè)以完善的法人制度為核心，以有限的責(zé)任制度為主要特征。

十八大以后，國(guó)企的現(xiàn)代企業(yè)建設(shè)進(jìn)程加快，現(xiàn)代企業(yè)制度不斷完善。根據(jù)十八大以來國(guó)企改革情況發(fā)布顯示，國(guó)有企業(yè)特別是中央企業(yè)改革的公司制改革取得重大進(jìn)展，全國(guó)國(guó)有企業(yè)公司制改制覆蓋面達(dá)到90%以上，中央企業(yè)各級(jí)子企業(yè)公司制改制覆蓋面達(dá)92%;董事會(huì)建設(shè)深入推進(jìn)，83戶央企建立規(guī)范董事會(huì)，各?。▍^(qū)、市）國(guó)資委監(jiān)管的一級(jí)企業(yè)中也已有92%建立了董事會(huì)。

2017年12月13日人民日?qǐng)?bào)發(fā)表的肖亞慶署名文章《深化國(guó)企改革》中明確提出要形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，全面推進(jìn)規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，切實(shí)落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，改革外部董事管理制度，使董事會(huì)真正成為企業(yè)的決策主體。

2.“頂層設(shè)計(jì)”明確完善公司法人治理結(jié)構(gòu)作為深化國(guó)企改革重點(diǎn)。2017年4月《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，明確提出進(jìn)一步健全國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的十六字特征：各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡。2021年《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》為國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，提升公司治理能力，提供了制度保障。

從國(guó)企改革的趨勢(shì)來看，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的路徑越來越清晰，其著力點(diǎn)也更明確的落到完善公司法人治理結(jié)果上來，國(guó)企改革進(jìn)入更深層次，已真實(shí)觸動(dòng)到了根本點(diǎn)。

二、國(guó)外公司法人治理結(jié)構(gòu)模式的分析和借鑒

從20世紀(jì)30年代美國(guó)代理理論研究開始，到近二三十年來，公司法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)理論越來越受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，受市場(chǎng)約束、股權(quán)結(jié)構(gòu)、金融體制、國(guó)家治理、社會(huì)文化等因素影響形成了不同的治理模式，主要有三種：美英市場(chǎng)主導(dǎo)模式、德日銀行主導(dǎo)模式和東南亞家族主導(dǎo)模式。

1.美英市場(chǎng)主導(dǎo)模式。美英市場(chǎng)主導(dǎo)模式股權(quán)結(jié)構(gòu)高度分散，依賴外部市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)對(duì)管理者的約束。股東占據(jù)權(quán)力主導(dǎo)地位，股東會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層之間形成分權(quán)制衡關(guān)系，股東通過董事會(huì)控制經(jīng)營(yíng)者，董事會(huì)承擔(dān)受托和監(jiān)督義務(wù)。

2.德日銀行主導(dǎo)模式。德日銀行主導(dǎo)模式銀企關(guān)系密切，銀行對(duì)公司實(shí)行股本參與，直接控股。外部機(jī)構(gòu)（包括銀行和非銀行的金融機(jī)構(gòu)）集中持有公司的股權(quán)，又進(jìn)行復(fù)雜的交叉持股，大股東和大債權(quán)人有強(qiáng)有力的監(jiān)管作用。

3.東南亞家族主導(dǎo)模式。東南亞家族治理模式股權(quán)高度集中，股權(quán)流動(dòng)性非常弱，企業(yè)決策家長(zhǎng)化，員工管理家族化，政府干預(yù)堅(jiān)強(qiáng)有力。普遍存在任人唯親，家族繼承風(fēng)險(xiǎn)較大，家族企業(yè)社會(huì)化、公開化程度低的問題。

公司治理制度構(gòu)建的基本原則是合理的分權(quán)制衡，西方現(xiàn)代公司發(fā)展過程中，根據(jù)資本主義國(guó)家中三權(quán)分立、分權(quán)制衡原則，界定公司中的權(quán)力：股東會(huì)有權(quán)決定公司一切重大事務(wù)，并有權(quán)對(duì)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督;董事會(huì)對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，其權(quán)力來源股東會(huì)授權(quán)或法律的直接規(guī)定;經(jīng)理受董事會(huì)的監(jiān)督，根據(jù)公司章程和董事會(huì)的授權(quán)來執(zhí)行公司決策;監(jiān)事會(huì)具有監(jiān)督權(quán)，對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。

評(píng)價(jià)一種公司法人治理結(jié)構(gòu)是否有效，最關(guān)鍵就是看能否解決公司治理成敗的兩個(gè)問題：第一是能否保證投資者的投資回報(bào);第二是能否有效協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)部各利益方關(guān)系。各國(guó)公司發(fā)展法人治理結(jié)構(gòu)將在比較和擇優(yōu)過程中，逐漸形成趨同而穩(wěn)定的模式。有研究表明，在世界經(jīng)濟(jì)和金融一體化的大潮流中，未來各國(guó)公司法人治理結(jié)構(gòu)模式將在形式層面產(chǎn)生一種相對(duì)趨同，而非全面、絕對(duì)趨同。

三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀（以廈門國(guó)有企業(yè)為例）

2017年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》明確指出國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題，部分企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)尚未形成應(yīng)有效果，各參與治理方有較為突出的約束不夠、權(quán)責(zé)不清、缺乏制衡等問題，部分董事會(huì)名不符實(shí)，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。

以廈門市國(guó)資委監(jiān)管的一二級(jí)的國(guó)有企業(yè)為例，根據(jù)公開資料顯示，廈門A集團(tuán)成立于2014年5月，是廈門市國(guó)資委監(jiān)管的一級(jí)企業(yè)。公司法人治理結(jié)構(gòu)由黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)班子組成，董事會(huì)下設(shè)立了戰(zhàn)略發(fā)展、預(yù)算管理、薪酬績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)控制四個(gè)委員會(huì)，經(jīng)營(yíng)班子接受黨委會(huì)和董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督董事會(huì)決策運(yùn)作。其下屬成員公司廈門B集團(tuán)是2003年組建成立的綜合民生領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)企業(yè)，法人治理結(jié)構(gòu)由股東會(huì)-董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)、經(jīng)營(yíng)班子組成，董事會(huì)有外部董事。兩個(gè)地方國(guó)企都建立了現(xiàn)代公司制度，但在實(shí)際公司法人治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)參與重大事項(xiàng)決策效率不高，外部董事作用發(fā)揮有限，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督力度無法保障，黨委會(huì)與經(jīng)營(yíng)班子高度同質(zhì)，經(jīng)營(yíng)班子權(quán)責(zé)邊界不清。

從實(shí)證分析上看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)還是存在董事會(huì)決策效率低，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督力度弱化，各治理主體無法形成有效制衡等治理問題。國(guó)有企業(yè)企業(yè)高管行政化，通常由國(guó)資委選派，企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)決議也需按管理層級(jí)報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)，外部董事獨(dú)立優(yōu)勢(shì)作用有限，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督流于形式。

針對(duì)類似問題，廈門市國(guó)資委在《2020年廈門市國(guó)資委法治建設(shè)工作要點(diǎn)》中對(duì)改革完善國(guó)企法人治理結(jié)構(gòu)提出明確要求：持續(xù)加強(qiáng)職業(yè)經(jīng)理人選聘與管理，制定出臺(tái)市屬國(guó)有企業(yè)外部董事選聘與管理辦法，完善外部董事管理制度。

四、完善我國(guó)國(guó)企公司法人治理結(jié)構(gòu)的路徑

從內(nèi)容體制上看，公司法人治理結(jié)構(gòu)沒有能夠充分發(fā)揮作用，也是造成國(guó)企腐敗案件多發(fā)的一個(gè)重要原因，健全完善公司法人治理結(jié)構(gòu)可以從根本上形成有效制衡的高效治理。

針對(duì)目前國(guó)有企業(yè)存在的問題，解決追求股東價(jià)值最大化的治理困境，通過科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，擺脫國(guó)有資本屬性的治理缺陷，實(shí)現(xiàn)不同類別國(guó)有企業(yè)差異化經(jīng)營(yíng)使命，形成員工、客戶、股東、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)五個(gè)方面利益的平衡。建立完善科學(xué)的公司法人治理結(jié)構(gòu)是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，推進(jìn)黨委會(huì)確定大政方針、董事會(huì)圍繞戰(zhàn)略布局、經(jīng)理層具體實(shí)施的三個(gè)不同層面決策機(jī)制，各相關(guān)參與方形成相應(yīng)的分權(quán)制衡、相互監(jiān)督的公司有效治理結(jié)構(gòu)。完善國(guó)有企業(yè)公司法人治理結(jié)構(gòu)的具體如下路徑。

1.要全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之。國(guó)有企業(yè)必須把完善法人治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)黨建有機(jī)融合，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、決策監(jiān)督，發(fā)揮黨組織政治核心作用。

2.要規(guī)范董事會(huì)決策機(jī)制。提高董事會(huì)決策效率，董事會(huì)要圍繞企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展大局，發(fā)揮決策作用，完善外部董事履職監(jiān)督，提高議事決策效率。

3.要完善監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)制。健全出資人監(jiān)管機(jī)制，隨著國(guó)企改革的深入和國(guó)企市場(chǎng)化，出資人對(duì)經(jīng)營(yíng)者既要充分授權(quán)，又要有效管控和約束，實(shí)現(xiàn)出資人與經(jīng)營(yíng)者的目標(biāo)、利益和行為的統(tǒng)一。

4.要完善企業(yè)負(fù)責(zé)人的激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)國(guó)企分類導(dǎo)則，合理建立市場(chǎng)化薪酬激勵(lì)體系，充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企要健全市場(chǎng)化職業(yè)經(jīng)理人制度，尊重并積極兌現(xiàn)人力資本的市場(chǎng)價(jià)值，為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展建立有效的組織保障，并提供堅(jiān)強(qiáng)的人才支撐。

綜上，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)要全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，著重發(fā)揮黨組織的政治核心作用、董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用，進(jìn)一步健全國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，確實(shí)提升國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。